代理合约特性与我国转轨经济中的地方政府间恶性竞争，本文主要内容关键词为：地方政府论文,合约论文,恶性竞争论文,特性论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F123.16 文献标识码：A 文章编号：1007—2101（2006）02—0017—05
一、引言
从政府竞争的角度来看，诸如地方保护、不合理的重复建设和招商引资中的过度优惠之类的行为都可以被看作为地方政府之间的恶性竞争行为。理论界对这些问题研究的代表性分析思路可分两种：一种思路是从经济利益竞争的层面来分析（银温泉、才婉如，2001；Young,2000），认为恶性竞争的成因是20世纪80 年代以来的财政包干体制强化了地方政府的财政和经济激励，各地既为保护本地的资源、市场和税基而各自为战，也为寻求高额利润而过度进入某一行业。因此，遏制恶性竞争的途径在于完善现行财税体制。另一种思路是从政治利益竞争的层面来分析（周黎安，2004），认为恶性竞争的根源是嵌入在经济竞争当中的地方官员职位晋升竞争。如果某地方官员凭借相对较优的经济绩效指标获得晋升，那么其他地方官员就失去了这次晋升机会（即使其经济绩效很出色）。这就意味着地方官员对于实施损人利己政策的激励最充分，而对于实施“双赢”政策激励不足。因此，完善地方官员的激励机制是遏制恶性竞争的关键。
我们认为上述观点有一定的局限性。其一，各地以财政收入增长为代表的经济利益需求的满足，并非一定要通过地区封锁和各自为战的竞争方式来实现，相反如果通过合作，达成市场开放或分工协作的方式不仅能够实现“双赢”，而且由于发挥了各地的比较优势且减少了内耗，各地所获得的收益因此还能更多。由此可见，地方政府的财政和经济激励与实施恶性竞争行为并没有必然的联系。其二，从政治利益竞争的层面来解释恶性竞争行为固然较有说服力，但是，其前提是要先回答为什么职位晋升会成为激励地方官员首要方式，而地方官员又为什么往往通过谋求经济绩效指标相对优势的方式来实现晋升的目标。要知道职位晋升仅仅是激励地方官员的多种方式之一，谋求经济绩效指标相对优势也是地方官员实现晋升目标诸多方式中的一种。现有的研究并未涉及到这些问题。因此研究还有待深入。针对以上研究的不足，本文试图从合约理论的角度对该问题做出更为深入的分析，并试图从中找到遏制恶性竞争的治本之策。
二、行政性经济代理合约的形成及其特性分析
众所周知，单一制的国家结构形式和处于经济转轨的特殊时期是体现我国国情的两个重要方面。前者意味着我国地方官员的实际身份是各自上级政府以至中央政府在当地履行各种职能的代理者；后者则意味着地方官员的代理职能除了经济调节、市场监管、社会管理和地方性公共品供给等行政性职能之外，还要承担当地国有资产保值增值以至地方经济发展的经济性职能。从合约理论来看，地方官员其实是依据与各自上级政府签订的代理合约来履行职能，上级政府则通过相应的治理机制来对其进行激励和约束以确保职能履行的高效率（Niskanen,1971）。在地方政府承担双重职能的条件下，这种代理合约既有行政性合约的特点也有经济性合约的特点。具体地说，为调动地方官员发展经济的积极性，有关经济性职能的代理合约是一种经过上下级政府间平等协商达成的经济性合约，地方官员只要完成规定的利润上缴和税收分成等任务就算履行好了职能。因此它体现的是两个平等主体间的关系。但是，有关行政性职能的代理合约则是体现纯粹的上下级关系的行政性合约，对于上级政府在该领域发出的各种指令，地方官员必须无条件地执行。现实中，由于行政性职能除地方政府之外其他任何组织都无法替代实施，因此，它是地方政府始终不能放弃的根本职能，而与该职能相应的行政性代理合约也就成为主导性的合约。当该合约中加入经济职能之后，经济性代理合约实际上受到了行政性代理合约的支配，进而形成了一种特殊的“行政性经济代理合约”。通过与其他代理合约的比较，我们可以得知该合约的特殊性。
与普通联邦制国家的行政性代理合约相比较，该合约的特点表现为代理关系和代理职能的双重性这两个方面。
就代理关系来说，联邦制国家中地方官员由辖区选民直接选出，因此其代理关系是单一的。然而，在单一制国家中上级政府对于下级地方官员的业绩评价和任用意见事实上发挥着主导性的作用，因此该合约中存在两种类型的代理关系，即作为直接委托人的上级政府与地方官员之间的直接代理关系以及作为终极委托人的地方选民与地方官员之间的间接代理关系（王小龙，2004）。就代理职能来说，在成熟市场经济中的联邦制国家，地方官员只代理行政性职能。而在该合约中，地方官员的代理职能除行政性职能外，还包括国有资产保值增值以至地方经济发展的经济性职能。这其中既有我国地方性的国有资产规模依旧十分庞大，且在地区经济活动中发挥主导性作用的原因，也有地方政府出于自身利益考虑而迟迟不愿退出市场的缘故。
与现代股份制企业中的经济性代理合约相比较，该合约的特点主要表现为缔约的不平等性以及利益关系的复杂性这两个方面。
就缔约的不平等性来说，它在双重代理关系中都有体现。在直接代理关系中，与股东和经理人之间的平等缔约不同，该合约中上级政府与地方官员就经济性职能的代理从表面上看是双方平等协商的结果，但是，由于行政性合约占据主导地位，因此双方在缔约中的地位事实上并不平等。上级政府可以依据行政权力随时调整该经济性合约。虽然这种行为也受到地方官员的讨价能力和税收贴现率等因素的约束，但是这些因素有限的效力显然无法改变这一事实。分税制实施之前，我国中央与地方之间签订的财政包干合约多次被调整就是实例。在间接代理关系中，相比较于股东而言，地方选民要实施“用手投票”和“用脚投票”两种机制要付出高昂成本。这是因为在单一制国家中政治性的“用手投票”需经过繁杂冗长的程序，且如果未得到上级政府的认可也难以产生实际效力。而“用脚投票”又受到了难以改变的文化习俗和生活习惯等因素的制约。高昂的实施成本阻碍了两种机制效力的发挥，合约中选民的权力因此也就受到了限制。
就利益关系的复杂性来说，该合约中缔约各方的利益关系并非如同股东和经理人之间只是分红多少和薪酬高低那样简单明确，而是在不同的代理关系中有不同的利益关系。具体地说，地方选民与地方官员之间的利益关系相对模糊，而上级政府与其之间的利益关系则相对明确。前者是因为在行政性职能领域地方官员的代理绩效相对来说难以精确测度，选民通常无法准确得知各自从中获得的收益。即使在绩效能够较准确测定的经济性职能领域，同一业绩水平也会因选民偏好或期望值的差异而得到不同的评价。后者则是因为多个地方政府只有一个共同的上级政府，因此委托人的偏好是一致的，无论是在经济性职能还是行政性职能领域，同样的代理行为不会得到不同的评价。
在行政性经济代理合约条件下，与之相应的治理机制也有自己的特点，这表现为：
第一，激励方式的特殊性。客观地说，只要有代理行为的发生，就必然有代理者自身的利益诉求，而尽可能地满足其合理的利益诉求就意味着激励的最优化。经验表明，这类追求通常包括薪酬收入、职位晋升、职业荣誉和个人价值实现等。其中，薪酬收入是代理人实施代理行为以及其他任何社会活动的物质基础，因此，一般它都是代理人需要满足的首要目标，进而也是激励代理人的首要方式。这尤其体现在一般的经济性代理合约中。但是，现实中地方官员的薪酬收入与其代理绩效并不能实现严格相关，同一职位级别的地方官员，无论能力、学历和业绩有何差别，薪酬水平都大体相同，差距主要体现在不同级别之间。这是因为：一方面，行政性职能绩效的弱可测性以及职能实施的团体性使得官员个体的代理绩效难以精确衡量；另一方面，虽然经济性职能绩效的可测性较强，但是在行政性代理合约占据主导地位的情况下，通常也只能按行政性职能绩效的标准来实施。因此，地方官员要获得更高薪酬惟一正当的途径是先得到晋升。而职业荣誉和价值实现等其他目标也都与晋升正相关，所以晋升就是地方官员首要的利益诉求，因而也是激励官员的首要方式。
第二，绩效考核标准的特殊性。在一般的行政性代理合约中，代理绩效的评判标准通常是行政性职能效率的高低。在一般的经济性代理合约中，标准则通常是利润水平的高低。而在行政性经济代理合约中，由于代理职能的双重性，因此，该标准是行政绩效以及经济绩效两方面综合指标的高低。但是，在实际的评判中，由于行政绩效较难测定而且各种公共品的供给目标还可能发生冲突，因此，反映经济绩效的国资利润率、GDP 和财政收入增长率等指标凭借较高的可测性在标准中必然占据主导地位。
第三，绩效考核方式的特殊性。在一般的经济性代理合约中，经理人的绩效由股东通过“用手投票”或“用脚投票”的方式来考核。由于受到文化习俗和生活习惯等因素的制约，在一般的行政性代理合约中，地方官员的绩效由当地选民主要通过“用手投票”的机制来考核。而在行政性经济代理合约中，虽然“用手投票”的方式依然是考核的最主要方式，但是其中的考核主体已变为上级政府。
三、治理机制缺陷与恶性竞争局面的形成机理
从上述特点可以看出，该合约的治理机制存在一定的缺陷。在这种存在缺陷的治理机制下，地方官员理性的竞争行为选择从社会福利角度来看却可能是非理性的，而正是这些非理性的竞争行为使得地方政府陷入恶性竞争的局面。其具体的形成机理如下：
从理论上说，经济性与行政性职能绩效指标是考核地方官员所依据的两类同样重要的指标。因此，地方官员理应在双重职能的代理上都展开激烈的竞争。但是，由于经济性职能绩效指标占据了考核标准中的主导地位，因此地方官员理性的竞争行为就不是在双重职能上平均分配有限的人力、物力和财力，而是偏重于将上述资源投入到提高经济性职能代理绩效的竞争当中，行政性职能的代理因此也就在一定程度上受到忽视（Holmstrom,B.& Milgrom,P.,1991）。现实中各地全力奋战GDP却无心加强环保就是其中的典型现象。以太湖地区为例，虽然该地区的GDP增速较高，但其污水的排放量却为全国的10％，大大超过了环境的承载能力，使得本来水资源十分丰富的地区出现“水质性缺水”现象。①
与薪酬激励方式不同，职位晋升激励方式突出的特点就是它导致地方官员之间产生零和性质的博弈（Lazear,E.& S.Rosen,1981）。众多地方官员之中，只有其中代理绩效相对较优者才能获得晋升，而当他晋升后，其他地方官员就失去了这次晋升机会，哪怕其绩效的绝对水平也很高。在经济性职能绩效指标占据考核标准中主导地位的条件下，地方官员要实现晋升目标，其前提是要获取或保持这类绩效的相对优势。因此，一方面，地方官员对实施“双赢”性的经济合作政策积极性不高，而是将政策的立足点和主要的受益对象都局限在本行政区内；另一方面，在不能排除对手可能采取以社会福利损失为代价的竞争方式的条件下，单纯选择以切实提高本地经济效率的方式就可能难以获取或保持绩效的相对优势，理性的行为选择就只能是本地率先实施或者积极效仿此类竞争方式。这种行为取向在具体的竞争行为中就表现为：其一，各种税高利大的项目有助于实现绩效相对优势的目标，所以无论对手是否建设，也不管当地的比较优势和行业前景如何，本地都要建设，这就导致了重复建设现象的产生。譬如，近年来，以高新技术领域为代表的我国第三阶段重复建设浪潮开始显现。在各地“十五”高新技术产业发展规划中，软件产业的同构性为74％，集成电路产业的同构性达35％，纳米材料的同构性为48％，计算机网络为59％。② 其二，当地有限的市场和资源，如果被其他地方企业利用，那么本地企业的发展就受到限制，进而威胁到绩效的相对优势，所以地方政府总要施加保护。因此，虽然我国市场化改革已经取得诸多成就，但在统一市场建设方面依然任重而道远。“中国统一市场建设”课题组的2004年研究报告显示，调查问卷中列举的42种保护手段在各地都普遍存在，各种利润水平较高或者具有基础性地位特征的行业依然是保护最严重的领域。③ 其三，各种外来投资，如果本地不能吸引到就可能投向其他地方，绩效的相对优势也就可能丧失，所以区域间招商引资竞争变成了各地的让利竞赛。以土地为例，许多地方以成本价以下的价格招商已不是秘密。在苏州，土地开发成本大约在每亩20万元左右，而目前苏州的地价已降至每亩15万元以下。江苏吴江以及浙江宁波和杭州，则将地价直接压到了每亩5万元，无锡甚至降到2万至3万元。④
如果在地方官员的绩效考核中考核双方的信息不对称程度较低，那么上述竞争行为就能够较有效地被遏制。然而，事实上，在这种考核中双方信息不对称的程度往往要比在其他类型代理人业绩考核中严重得多，以至于上级政府的考核通常难以准确地反映地方官员的代理绩效，上述行为也就难以得到有效遏制。其原因是：其一，在这种考核方式中，作为考核者的上级政府并不直接消费考核对象供给的公共品，因此只能借助某种中介性的渠道或者依靠有限的数据指标来了解绩效情况。然而，在现实中，中介性渠道往往容易被地方政府操纵，而地方官员的绩效也并非都能够用数据指标来反映；其二，考核所要依据的标准相对来说更难把握。一方面，考核标准其实是由与各个具体职能相对应的子标准构成的，这些子标准数量繁多且要求不一，因而大大增加了把握的难度；另一方面，在确定各个子标准在总标准中所占权重的过程中又存在“选择悖论”，即经济性职能绩效虽然可测性较高，但是所占的权重不能太高，行政性职能绩效虽然要占有相当的权重，但是又难以测定。其三，上述行为在短期内给辖区带来的往往是积极的效果，而真正反映其绩效的消极影响却要经过较长时期才能显现。
在考核方式存在信息缺陷的条件下，充分发挥考核者监督的积极性对于遏制地方官员的恶性竞争行为就特别重要。但是，事实上考核者积极性的充分发挥并不能得到保证。这是因为：一方面，作为考核者的上级政府官员本身也是“代理者”，因此，为了自身代理绩效的考虑，他们可能与下级地方官员达成共谋，支持和鼓励此类行为；另一方面，即使考核者本身没有支持的动机，但是由于上下级政府间具有明确且正相关的利益关系，因此，地方官员通过上述行为创造出的业绩客观上也有利于其上级官员获得更好的政绩。双重因素作用的结果是默许、纵容甚至鼓励恶性竞争行为就成为上级政府的理性行为取向。因此，只要恶性竞争行为的消极影响尚未充分显现，以至于尚未引起中央政府和公众的高度关注，那么此类行为就能长期维持，进而形成恶性竞争的局面。
四、结论及其政策含义
综上所述，我们可以得出本文的结论：从合约理论来看，转轨时期处于单一制国家结构形式中的我国地方政府职能履行所依据的是一种行政性经济代理合约。合约特性及相应治理机制的缺陷决定了地方官员理性的竞争行为选择从社会福利角度来看却可能是非理性的。而正是这些非理性竞争行为的实施造成了地方政府间恶性竞争的局面。
对恶性竞争根本成因的揭示为我们探求遏制恶性竞争的科学方法指明了方向。我们认为，当前理论界提出的诸如完善现行财税制度和官员激励机制等措施对于遏制恶性竞争的确具有一定的作用，但是，由于它们毕竟只是一些具体机制上的改进，并未消除导致行政性经济代理合约得以形成的体制性弊端，因此并非治本之策。真正的治本之策在于针对这些体制弊端进行相应的制度创新。而其重点又在于加快产权制度改革步伐，进一步转变政府职能，降低社会监督成本和增强社会监督效力这四个方面。现实中，我国政府已经实施的诸如国企引入非国有战略投资者、政务公开机制、政府信息化建设、公共事务听证制度以及发展NGO组织之类的制度创新行为就是其中的典型代表。我们坚信只有扩展和深化类似的制度创新行为，地方政府间恶性竞争才能从根本上得到遏制。
收稿日期：2005—05—27
注释：
① 洪银兴，刘志彪：长江三角洲地区经济发展的模式和机制． 清华大学出版社，2003年版，第37页．
② 李连仲，刘新民：第三次重复建设初现端倪，八大对策能否治本？经济日报，2003年9月8日．
③ “中国统一市场建设”课题组：中国国内地方保护的调查报告——非企业抽样调查结果的初步分析．国务院发展研究中心信息网，2004—01—06.
④ 车晓蕙，陈钢：招商引资变了味“让利竞赛”谁得益．新华网，2003—11—10.