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[中图分类号]B035 土地红利与人口红利通常被视为发展中国家尤其是发展中的大国经济发展与现代化的两大红利形式。但与人口红利不同，土地红利除了作为经济发展的基本要素和优势条件外，还折射出社会基础性资源在不同群体中的转移与占用问题，牵动着广泛而复杂的社会利益关系，关乎每个人的利益分配与发展权益，是诸多社会矛盾的根源，有着财产权之外的逻辑。因此，在当代中国经济社会快速发展中，土地红利可谓一种特殊的红利形式，不能仅从房地产经济、生产要素与发展红利的经济意义去理解，而且应从分配正义、发展正义乃至制度正义的高度来把握。在马克思主义唯物史观视野中，分配正义通常被视为一个社会历史性概念，表达的是分配上的“应当”与“要求”，是一种正面性的肯定与赞许。(参见林剑)而土地红利的分配正义则是这一社会历史性概念在当代中国的具体展开，是分配正义研究形而下的实践课题，也是当代中国经济快速发展和社会急剧转型中亟需实现的正义内容。 一、马克思分配正义观下地利共享的正义逻辑 在分配正义的理论问题上，马克思同罗尔斯等西方当代自由主义学者不同。马克思主义唯物史观并不以构筑正义的一般理论为目的，而且关于正义本身的争论也不在“问题意识”之内，但正义的问题关系到马克思理论架构的核心。(参见田上孝一)之所以如此，是因为马克思的历史观作为一种社会历史理论，不可能排斥人类共同关注的正义问题。但它并不同于资产阶级思想家抽象地、孤立地去建构正义与分配正义体系，而是将正义问题的分析置身于社会历史发展的宏观叙事之内，对分配问题考察放置在“生产—分配—交换—消费”的“圆状构造”的系统化分析之中。在《哥达纲领批判》中，马克思反对庸俗社会主义者“在所谓分配问题上大做文章”，批判他们孤立地“围绕着分配兜圈子”，认为“消费资料的任何一种分配，都不过是生产条件本身分配的结果；而生产条件的分配，则表现生产方式本身的性质”。(《马克思恩格斯选集》第3卷，第365页)因此，在马克思主义唯物史观视野中，一种分配方式是否合理与正义，并不能由分配方式本身作出孤立、静态、抽象分析，而是要以这种分配方式所处的生产方式、经济结构与制度体系的正义性作参照系并由此作社会历史分析。马克思主义唯物史观关于分配正义的观点与思路，对于当代中国土地红利——这一特定的、具体的社会资源与财富的分配，同样具有理论与方法的指导意义。 土地所有权及其衍生出的利益占有，在十九世纪六七十年代资产阶级思想家那里就是政治哲学热衷的话题。洛克在《政府论》中提出自然状态的土地属人类“共有”的性质，“土地和其中的一切，都是给人们用来维持他们的生存和舒适生活的”。(洛克，第18页)美国人亨利·乔治在《进步与贫困》中指出：地租“不是由土地自动产生的”，“它代表全社会创造的价值……由全社会创造的地租必须属于全社会”。(乔治，第308页)因此，在最初意义上，一切天然的东西均归人类所共有才能更好保证人类生存的先天公平性。尽管资产阶级理论家对土地等社会资源的分配有着正义诉求，但建立在私有制基础上的生产关系和制度体系决定了现实中并不能真正实现土地资源与红利的分配正义。而建立在公有制基础上的社会主义生产关系，以消灭剥削、消除两极分化、最终实现共同富裕为本质旨归，土地这一特定的生产资料和基础性资源的公有性质，为共同富裕目标的实现提供了前提条件。土地共有而非私产决定了社会成员使用土地时同国家构成了一种租赁关系，任何人使用土地都必须向国家缴纳租金，而土地增值部分属于国家及其成员共同享有，从而避免了私人所拥占或垄断土地红利。土地共有与地利共享一方面保障了社会发展变迁过程中的社会弱势群体的生存和发展的机会与条件，另一方面，土地共有规避了土地作为私产而产生的代际传承的不公问题。 地利共享不仅具有社会历史发展中的价值性基础，而且还有与我国当前土地制度相适应的现实性根基。“分配正义”的核心关乎人们“是否应得”，如果将“应得”视为一种符合正义的正当性权利，那么这种权利不可能是抽象的、主观感受的，而必须是社会的、现实的，由具体的生产条件和制度体系所决定。(参见林剑)因为“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展”。(《马克思恩格斯选集》第3卷，第364页)我国当前实行的是土地公有制，即全民所有制和集体所有制两种土地制度，国有和集体所有的土地制度并不否定个人“应得”的正当性权利，而恰恰相反，土地公有的制度安排的价值旨归正在于通过消灭土地剥削来保障每个人公正的“应得”。土地所有制性质决定了中国社会变革和转轨中产生的巨额级差地租不能为私人垄断，与中国土地制度相适应的土地红利分配只能是地租公有、地利共享的基本逻辑。尽管这种分配原则在现实层面的实现尚需一系列配套制度体系和保障体系，并因现实生活中这些配套制度体系不充分、不完善而出现分配疏失与正义旁落，但事实层面的“实然”并不能遮蔽价值层面的“应然”。概言之，地利共享是与我国实施的公有土地制度相匹配的分配方案，反映了马克思主义社会历史观与分配正义观。它为消灭土地剥削及土地食利阶层创造了条件，体现了社会主义生产关系的本质要求，是一种“善”的制度设计，充满着与社会发展基本趋势相适应的历史正义性。 二、地利共享的现实根据及意义 马克思主义唯物史观阐明了不能就分配论分配，而应回到社会现实生产条件中方能对其作正当性、合理性与正义性的评判。在当代中国，地利共享并不是一种形而上的逻辑推导或理论论证方式，而是由当代中国的现实国情所决定的土地红利的分配方式，是中国社会转型中构建分配正义乃至制度正义、发展正义的重要内容与紧迫课题，具有充分的现实性根基与重要的现实意义。 首先，中国现代化进程中衍生的巨大的土地红利作为发展中国家的两种发展优势之一，在国家层面推动了社会财富的巨量创造与快速积累，但同时也造成了当代中国分配失衡与正义缺失问题。“房地产造富”是改革开放以来尤其是近十多年来十分显眼的财富集聚方式，造就了当代中国依赖土地食利路径而成就的富豪阶层。与我国国有和集体所有的土地制度相适应本应是地利共享的分配机制，但在实际中出现了土地级差地租为少数人占有情形，某些地方甚至形成争相圈地和掠夺地租为中心的激励机制。尽管改革开放以来土地红利为我国经济成长提供了充足动力，为基础设施建设与社会事业提供了财力支持，但失衡的土地红利分配不仅不符合分配正义的基本原则，也违背了我国社会制度和土地制度的本质与价值目标。在当前我国分配机制的纠偏中，“矫正正义”不仅需要提升广大劳动者的劳动所得在国民收入中比重过低的局面，而且更重要的是要遏制社会成员在土地资源和地租占有的巨大反差而造成的分配正义的毁坏。社会成员公平地分享现代化进程中的土地增值，在当代中国分配体系乃至社会正义体系重建中起着决定性的作用。 其次，土地开发、利用与增值作为当代中国普遍性的发展模式与激励机制，刺激了各地经济的快速发展，但同时也造成不同阶层、群体之间利益关系复杂化与社会矛盾显性化，成为当前群体性事件的多发地和多种矛盾冲突的主因。当前，围绕土地开发和利用而产生的经济能量与财富增值，除了包括土地作为生产要素或物质手段带来的财富创造及自身增值的部分之外，还包含着社会存量财富在不同群体之间转移的部分，具有一定的泡沫性。土地是一种特殊的生产条件和经济要素，其特殊性体现在它是人们生存与发展所依赖的基础性资源，是人们从事其他一切活动的前提。土地的开发和利用表面看是人对物的利用关系，但其背后是人和人的社会关系，反映不同阶层、不同群体在占用基础性资源的多寡，进而制约着不同群体之间存量财富的流向、生存境况的优劣与发展机会的大小。社会一旦陷入由少数人垄断地租的局面，社会矛盾就会变得尖锐化、显性化。正是在这个意义上说，公有土地制度的建立是我国新民主主义革命和社会主义革命的重大成果。因此，通过合理的制度设计，让现代化进程中的地租与土地增值回归社会共享的机制上来，对于社会关系层面上缓解和消融社会矛盾冲突，具有至关重要的意义。 再次，土地的征用与出让作为地方政府“土地财政”的实现方式，它为各地基础设施建设与社会保障事业提供了必要的财力支持，但同时产生了官员权力寻租与政府公共性异化问题，影响了政府的公信力与权威性。在土地所有权及财产权意义上，无论是“国家”还是“政府”在本质上都不是与“民”相对立的主体，前者的合法性建立在对后者利益的真实代表上，两者具有内在一致性。但现实中土地收益往往由地方政府实际掌握，地方政府作为“利益人”深陷其中，造成了地方政府特殊利益身份与公共服务提供者身份的冲突，削弱了政府在基础性资源分配上的正义性与权威性。重新理顺政府与人民的关系，从土地开发与利用的维度看，并不是要简单取消土地财政，而是要实施更规范、更健全、更合理的土地公共财政制度，对土地资本的“暴利现象”与“暴戾问题”有效遏制，构建起“国有”到“全民共享”的转换机制。概言之，面对中国现代化进程中土地基础性资源开发利用及其增值问题，不论是对于当代中国分配正义体系的重建，还是对于新时期社会利益关系的再协调，抑或是政府形象再塑造与官民关系的再理顺的维度看，回归地利共享的机制与轨道上来，现代化进程中诸多社会矛盾与问题就能得以有效疏解和克服。显然，土地红利分配并不是一个简单的经济问题，它关涉当代中国分配正义、制度正义与发展正义构建的深层次问题。 三、地利共享“何以可能”的制度回应与安排 在分配正义的实现方式与理路上，存在着个人的分配正义诉求与社会的分配正义诉求之间的分疏与博弈，个人分配正义诉求是基于人的个体性、私人性和特殊性分配利益需要被提出来，而社会分配正义诉求则是基于社会的整体性、公共性和普遍性分配利益需要被提出来。(参见向玉乔)在土地及其红利这一事关人的生存与发展的基础性资源上，个体利益分配诉求与社会利益分配诉求之间的张力甚至矛盾是十分显著的，个体基于个体意向性的利益诉求也更容易、更经常地僭越甚至背离社会分配正义法则。土地红利分配正义的制度建构固然不能忽略个体的权利与自由，但就分配正义的实现机制及其运作规则看，它必须是基于社会整体意向性而构建起来的，通过社会制度自身的合理设计和不断完善来纠正个体逐利行为的偏差以及制度自身不完善造成的社会资源分配的不公。 第一，始终坚持并不断完善土地公有制的制度基础。这不仅是我国宪法和土地管理法的基本原则和精神，而且也是构建我国土地红利正义分配体系的制度前提，是各种微观制度安排与程序设计的基础，体现了“起点”上的公平要求与正义设计。只有建基于土地公有的经济与社会制度设计，土地红利的分配才能确立分配起点的机会平等，进而构建分配过程的程序正义及实施分配结果的矫正正义与补偿正义。从现实来看，正是作为中国社会主义革命成果的现行土地制度，“才使中国可以防止土地食利集团形成，并将农地非农使用增值收益主要掌握在国家手中”，使中国经济发展所形成的“剩余”不被土地食利集团所占有，从而形成了国家权力与制度体系对“资本逻辑”的制约，最终“使中国具有了不同于一般发展中国家的制度优势”。(参见贺雪峰，第11-12页)具体而言，土地公有的制度前提不但降低了我国快速推进城镇化中土地使用的外部成本，提高了土地利用效率，而且为土地增值收益转变为公共福利提供了便捷的转换通道，克服了个人意向性对分配正义的干扰与破坏，确保了“集体生存”之于“个人自由”的优先性。因此，我们必须理性认识现行的土地制度，看到土地公有制这一基本制度设计在实现土地红利分配正义中蕴含的价值合理性和巨大正能量，尊重地权自身的逻辑，“而不是用一种浪漫主义的想象彻底否定它!”(同上，第12页) 第二，构建并完善权责统一、程序正义的土地红利的分配过程与制度体系。土地公有的制度基础原则上设定了分配的机会公平，但仅此尚不足以实现地利共享的正义价值，还必须构建起“利益与责任同等分配”、“分配标准和程序合理”的制度体系与政策安排，以完成土地红利分配的程序正义的过程。在土地及地租这一关涉人的生存与发展权益的基础性资源上，多元复杂的利益诉求甚至矛盾冲突只有转换为公平正义的程序问题才能得以有效解决。土地的“利益与责任同等分配”即土地权利与利益关系中的政府(含中央政府与地方政府)、集体与农民等多重主体之间责、权、利的合理平衡与公平分配。其间的关键点是“合理补偿”的“合理性”问题，而这种“合理性”正是建基于多元主体“利益与责任同等分配”和程序正义。就当前的现状而言，一是要对被征地农民实施权利与利益的适度“倾斜性配置”，以适当增强其承包权“所应得”的分配份额。二是要恰当扩大被征地农民在分配方案与政策制定中的参与权与话语权，各利益主体共同参与决策议程的设置，平等参与决策的讨论，最后结果体现各方理性协商所达成的共识。三是要防范少数个体的分配利益诉求被无原则放大，遏制少数人对土地权益和利益无节制的要求，防范“拆二代”、“征二代”等土地食利者阶层对国家、集体和其他非征地农民利益的侵害。在市场经济不断深化的环境下，政府、集体与被征地农民的三方利益分配的适度原则与合理标准，是一个不断发展变化的动态平衡过程。 第三，构建“颗粒归仓”的土地财政体系与公共福利支出体系。如果说构建权责统一、程序正义的土地红利的分配过程与制度体系，体现了土地红利分配中“程序主义”的设计与要求，那么，构建“颗粒归仓”的土地财政体系及其支出体系，则是“福利主义”的制度安排。构建“颗粒归仓”的土地财政和公共福利支出的制度体系，一是旨在防范土地公有产权和土地权利的模糊化、混沌化存在，尤其是防范制度变迁过程中少数特殊利益集团假公济私，将土地收益攫为己有，确保土地红利真正回归公共收益与公共福利的属性；二是要规避基础性生存资源及其增值分配失衡造成的贫富悬殊与社会撕裂，让巨大的土地红利成为社会走向自由的物质手段，让财富创造真正回归服务人民和民生幸福的根本目的。构建“颗粒归仓”的公共财政与支出体系，首先，要尽快完善土地税法的制度体系，基于税务法定原则，围绕土地开发利用的各环节与全过程，对纳税主体、课税对象、权属关系、课税标准、缴纳程序等在法律上作出明确规定。同时基于税务合法性原则，规范相关部门的征税行为，构建土地及土地之上的不动产出让、开发、利用、扭转、交易、保有、继承等环节的缜密无疏漏的税法体系，强力约束资本在土地资源上的放纵与僭越。其次，要尽快完善法治政府建设的制度体系与监督体系，明晰政府职责与行政边界，健全土地开发利用中的依法决策机制和政务公开机制，消除权力设租与寻租空间，防范政府公共性异化。再次，要尽快完善以民生为基准和以公共福利为导向的土地财政使用与评估制度体系，加强对每一笔土地出让金的规划、使用、监管、审计与评价，不仅要确保土地财政使用的高效率，而且要实现土地增值收益向民生福利的充分转换。 第四，形成土地红利反哺的“补偿正义”的制度安排。补偿正义或矫正正义有别于程序正义与实质正义，它是当制度保障正义不力和人的理性不及而产生了现实分配不正义时的一种事后矫正与补偿，“是过多与过少之间的适度”，也是“得与失之间的适度”。(亚里士多德，第138页)从理论上说，任何制度设计都有历史局限性，上述基于程序主义与福利主义的制度安排也具有相对性与局限性，因此制度运行结果不可能对所有利益主体都是合理公平的。从现实上看，围绕土地资源与地租分配业已造成当代中国分配失衡及社会矛盾显性化现象。因此，完善补偿正义和矫正正义的制度设计，对于最终实现地利共享的分配正义就显得特别重要。一是要尽快形成土地增值与红利分配相关利益主体的利益变动的长期跟踪与评估机制，改变“一次性补偿”终结利益配置的简单化思维。二是要尽快完善利益分配出现明显失衡状态下弱势群体的土地红利阶段性反哺的常态化机制。全面平衡国家利益、集体利益、征地农民利益、未被征地农民利益的辩证关系，启动对土地红利分配中的弱势方与失利方的阶段性、动态性土地红利反哺，以形成土地红利分配的常态化矫正与补偿机制。三是尽快完善补偿正义落实中的配套的制度与机制。除了通过财政转移支付形式完成二次或多次的直接利益补偿之外，还亟需完善对制度变迁中成本分担多的弱势方的兜底保障，在土地红利公共收益之上，完善矫正正义和补偿正义的具体政策安排。强化地利共享的正义逻辑及其实现机制，并非要简单排斥土地利用的市场化机制，亦非简单推行“粗陋共产主义”和绝对平均主义的分配原则与思路。在深化与完善土地市场化机制的改革背景中，投资获利、优胜劣汰将是无法回避和长期存在的客观现实。但这种建立在人的基本生存资源之上的利益创造与追逐不应不受限制地膨胀，更不能成为社会撕裂的推手。规范“资本逻辑”，修正“丛林法则”，实现地利共享，始终是构建当代中国分配正义乃至发展正义的关键点，并必定是一个长期实现的过程。