个人账户与养老保障的功能剖析，本文主要内容关键词为：个人账户论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
个人账户制是国家强制实施的个人养老储蓄制度。它实质上是把个人一生的消费资金作自我调节，通过年轻时的少消费、多积累来满足年老时的生活要求。在国际上，个人账户一般分为公共管理和私营管理的个人账户制，前者以新加坡的公积金制度为代表，后者以智利养老金私营化管理为代表。
一、个人账户制的社会保障功能分析
1.社会目标及功能分析
1.1 个人账户制不能保障老年人的基本生活（背后的经济分析见“经济目标及功能”）
假设个人账户缴费10%，以粗算来测算一位月收入700元的职工（1998年全国职工平均工资）缴费30年，最后能保值，不计利息及假设工资增长与通胀抵销，可积累（70元×12月×30年＝）25200元。假设中国平均预期寿命是75岁，一般退休老人有15年退休生活。那么，每月实际积累额为（25200元÷15年÷12月＝）140元，亦即是工资替代率的20%。连结起统账制度，也只不过是提供40%替代率的老年保障，而且只局限于长期稳定工作的中等收入以上的职工而已，绝对不能达到提供60%工资替代率的退休金水平。2000年笔者曾与香港的银行经济专家及保险业的精算师交流意见，及合作探讨个人账户可带来的工资替代率。参考1992及1995年香港政府委托国际顾问公司所做的研究结果显示，一般职工缴费10%长达35年，虽平均每年有2%的实质回报，也只能获24%-26%的工资替代率。可见，现行制度并不能达到60%工资替代率的退休金水平（见表1）。
表1 个人账户的退休约每月领取金额的工资替代率
缴费年期
1992年研究
1995年研究
2000年研究
15年10%
-
9%
25年17%
-
17%
35年24%
-
26%
40年29% 33%
-
上列假设是基于扣除行政费及通胀率后有2%的实质回报来计算的。
从智利的个人账户基金缴费人数比例不断下降亦可知道，虽然15年来有年均14%的高回报率及强制参与，也不能吸引低薪工人参加缴费（见表2）。
表2智利个人账户劳动和缴费人数(1981—1994)
年份
劳动人数（万）
缴费人数（万）
缴费人数比例
1981 140
1982 14410673.6%
1983 16212375.9%
1984 19313670.5%
1985 22815668.2%
1986 25917768.5%
1987 28920270.0%
1988 31821768.1%
1989 34722765.3%
1990 37426470.7%
1991 41124960.5%
1992 44327060.8%
1993 47127959.3%
1994 50128857.4%
资料来源：[智利]养老金基金监管局(Superintendence ofPension Funds Administrators,1995,"The Chilean PensionSystem",p.132.)
1.2. 个人账户制存在着性别歧视与年龄歧视
由于妇女大多要照顾家庭事务、抚养子女及照顾老弱伤残成员，不少妇女损失很多就业机会，在职时间一般较男性为短。例如，香港1970-1996年的统计显示，男性平均在职年期为33年，妇女则只有25年。妇女平均工资较男性少3—5成。而且妇女较多时间担任临时工及部份时间工作（兼职），因此，妇女的社会保障都是较男性差(Brocas,1990)。再如在英国，比男性多1倍的妇女陷入贫穷；多男性1半的老年妇女是贫穷老人；男性较女性多出三分二能够享受退休保障。因此，个人账户对于工作时间较短、平均工资较少的妇女来说，显然无法保障妇女的晚年生活，从而是对妇女的一种歧视。
另对于长寿人士而言，个人账户制带有年龄歧视性的成份，由于个人账户基本上是个人养老的强迫储蓄，以同样的养老积累金额，寿命较长的老人会获取相对较少的老年保障。例如积累了25000元的养老金，分10年使用，每年会有2500元；但对于一位有20年长寿的人士来说，他每年只会有1200元。因此，当老人实际寿命超过预期寿命岁数时，长寿老人将难以生活。在这情况下，长寿变成坏事，从而推翻了养老保障的原有目标及出发点。
1.3 个人账户制对缩减老年贫富差距适得期反
个人账户制不但不能缩减老年人口的贫富差距，而且会扩大老年贫富差距。虽然社会统筹制度可为每位退休职工提供当时平均工资20%的统一退休金，但个人账户会为中等收入以上者带来平均工资20%以上的老年保障金，却为中等收入以下的职工带来低于平均工资20%的老年保障金，从而在整体上再一次将老年贫富差距拉开。个人账户缴费率愈高，老年贫富差距将被拉得愈大。背后的原因不难理解，因为个人账户的企业缴费基本上是向上重新分配资源，令高收入人士得益特多。
此外，表面上个人账户简单易明，由个人及企业缴费，每月所得逐年积累，经投资增值，便可成为晚年一笔储蓄。但实质上却相当复杂：第一，谁投资这笔钱？第二，谁决定怎样投资这笔钱？第三，谁能保证投资一定增值？第四，若不保值增值，怎么办？第五，若投资失败，要不要提供赔偿？第六，若因收入低，积累数十年还不足以辅助晚年生活怎么办？所有这些均非一般人能明了其运作，受益人亦无从参与决定及管理，而其基本运作亦没有透明度，不为市民所监督。
二、个人账户制的经济目标及功能分析
2.1. 个人账户无助资本市场的建立
个人账户常被说成有助资本市场的建立，促进金融经济发展，转过头来，利用投资回报率，来使受益人获取高额养老金。但该理论有待实证上的支持。以下是从跨学科角度看20世纪90年代养老基金与资本市场的发展关系：
2.1.1. 发展个人账户并不一定帮助发展资本市场。智利1981—1999年间，在实行强制私营强积金后，虽然实质回报率在头10年（后10年低于年均8%）达年均14%，其上市公司数目并没有增加，而其他发展中国家却在同时期增长一倍有多。(Singh,1996)更重要的是，这些国家都没有采用个人账户却可以建立多一倍的上市公司数目，可见个人账户对金融及资本市场没有直接的作用。
2.1.2. 用个人账户来发展资本市场不一定有助经济增长。由于股票市场有即时融资(Ready Liquidation)的结构性缺陷，投资者可即时离场，对工商业公司发展并没有长期的发展愿望及投入，因而对经济长远发展毫无帮助，并会造成波动易变。相反，以银行体系为主的金融制度，才可透过评价、评估、审议和监督来筛选较佳的经济计划来投资，对经济增长有较大帮助。这也说明为什么日本和德国在较小的资本市场条件下仍然能有强劲经济发展。(Allen & Gale,1995)
2.1.3. 个人账户是否能增加国民整体储蓄以至推动投资和发展经济？有不少研究（如OECD 1988;Betemen & Pjgott 1992）指出个人账户制较现收现付制能增加国民储蓄，但同样有不少学者（如Aaron 1982;Rose 1982）不同意这一结论。事实上，世界银行在其《防止老龄危机》政策报告书(1994)说明难以下结论：“有不少的实证研究，大多都是美国的数据，未能证实现收现付会导致国民储蓄下降。在加拿大、法国、德国、日本、瑞典及英国的研究中，发现基本上没有任何的影响；只有瑞典的养老计划有些微的储蓄增长。”（世界银行，1994:309）从英美这两个以股票市场为经济主力的国家来看，其整体储蓄比例较诸非以股票市场来推动工业发展的德国和日本低下很多。(Singh,1996)。Atkinson(1995)曾搜集很多实证资料也无法证实个人账户能导致国民储蓄增长，智利的案例更有下降的趋势(Uthoff,1993)。
2.1.4. 由于个人账户所组成的养老基金要寻求一定程度的高回报率才能支付其受益人的养老金，因而促成基金经理要不断想办法避免经营业绩的明显恶化，从而做出短期行为，用投机方法博取高回报，冲击到资本市场的稳定性，增加其易变度(volatility)甚至泡沫经济的产生(Blake 1992;Davis,1995)，因此，对资本市场有害无益。
2.1.5. 20世纪90年代及21世纪的资本市场与20世纪70—80年代的资本市场已出现性质上的差异。根据世界银行资料(1994)，1970至1990年大多西方国家会有年均10%的养老金基金投资回报。但自从1987年黑色星期一全球大股灾后，欧洲金融风暴(1991-1992)、墨西哥金融风暴(1994-1995)和亚洲金融风暴(1997-1999)相继在10年内出现，其深远程度远超80年代的同一时期。不同的跨国基金如量子、老虎基金等都出现大亏损。因此，资本市场的风险性大大增高，对经济发展破坏多于建设性（莫泰基，1999）。投资回报率在未来30年很难再维持年均10%这个水平上。
综上，不宜轻信一些自由经济学派的经济学者所吹嘘，说什么中国的养老基金回报率可达年均12%（如德斯坦，1999）。反而，更要细致考虑回报率当中有多少要花费于投资利润、行政费及通胀的侵蚀。根据西方研究(OECD,1992)，约35%的缴费会用在商业投资基金的行政费和利润上。一个为期六年投资回报研究显示，一个有营利的投资基金平均要花5.2%于行政费当中(Sppencer,1994)。因此就算未来30年，能维持9%的投资回报，有5.2%去了行政费，加上2%利润和2%通胀率，将难望有什么实质回报。假若中央政府还要花费去监管和收发个人账户费用，则恐怕只有负回报。
2.2. 世界银行首席经济师推翻个人账户论据
世界银行首席经济师斯蒂格利茨(J.Stiglitz)，亦是克林顿总统首席经济顾问及美国经济顾问协会主席，于1999年9月在由世界银行主办的“老年保障新思路研讨会”中发表突破性的论文：《养老金改革的再思考：关于社会保障制度的十个谬论》分别对三个经济领域中的十个谬论进行了阐述：
宏观经济学领域的谬论
谬论一：个人账户制增加国民储蓄
谬论二：在个人账户制下的回报率比较高
谬论三：现收现付制的回报率日益下降是根本问题
谬论四：公共信托基金投资股票没有宏观经济效应
微观经济学领域的谬论
谬论五：在个人账户制下劳动力市场上的激励比较好
谬论六：规定收益计划必然给提早退休过多的刺激
谬论七：竞争保证了在个人账户制下较低的管理成本
政治经济领域的谬论
谬论八：腐败和无效的政府是实行个人账户制的一个理由
谬论九：在公共规定收益计划制下的应急政治更差
谬论十：公共信托基金的投资总是浪费不止、管理不善
他并进一步说明：“我们考察这谬误的目的并不是要证明个人账户制无论何时何地都是个坏主意。然而，要澄清的是，倾向这些观点的许多证据并不必然正确，因而养老金政策需要比单一的多支柱的‘最优’（个人账户制）组合更加细致的方法。特别是仅依靠私人管理的规定缴费方法的第二支柱对许多国家可能不适用。根据应对风险的不同态度、代际和代内再分配以及其他因素，不同国家的最优方法可能不相同。”
2.3. 无助降低政府、企业及个人的财政负担
由于世界性的个人账户平均的缴费率都在10%或以上，于是造成政府、企业及个人三方相当大的负担。如职工缴费5%，双职工便是10%，加上住房公积金、医疗个人账户及其他保险缴费等，差不多占去家庭总开支15%以上，是一相当大的负担。同样，企业为了承担职工的各样社会保险缴费，亦构成沉重压力。
政府也同样承担着沉重的财政负担。虽然现时中央政府没有参与缴费，但因为养老金缴费是税前列支，政府会因而减少税收，根据经合组织国家研究(OECD,1992)，免税部分占养老金总开支的2—4成。换言之，政府实行个人账户要支付约三分之一的养老开支，造成庞大财政负担。同时，还要承担很高的行政费和风险赔偿。特别是要花大气力来保值增值，亦忧虑万一出现负增长时，要填账和赔偿的责任承担。考虑到先前提及的会有一半劳动人口未能有基本老年保障水平，政府要为他们提供最低养老金或社会救助金，从而导致政府要增加庞大开支。
2.4. 个人账户缴费率的提升压力比社会统筹的更大（莫泰基，2000）
2.5. 对人力投资及知识型经济发展，有害无益（莫泰基，2000）
2.6. 高回报率下也不能提供足够保障（莫泰基，2000）
2.7. 经济保障效益差
由于个人账户是个人为本，它所能产生的经济保障功能只属个人层面，不能发挥分担风险，覆盖全民的作用，因此其经济效率很低，效益也很差。又由于积累的资金要留待30年后才能动用，不能用作处理现时急需如教育费、医疗费或住房费等之用。同时，在30年后的时代，科技、经济及生活水平已大大改进，所积累的钱不但因通胀上贬值，而且在货币而今及生活水平上，都是大大贬值的。因此，个人账户的经济保障无论在效率及效益上都是相对较差的。
三、个人账户制的政治目标及功能分析
3.1. 造成老人群体不安定及不满意
由于个人账户只保障中等收入以上的职工，余下的一半职工及无工作报酬的伤残人士及家庭主妇和失业者，将不能获取老年保障。年老时，这批人士会感到不安全，会产生对政府不满。
个人账户所造成的老年贫富差距拉大的情况，亦使大部分老人更易感不满，很可能导致灰色力量的涌现，成为社会不安的根源。
3.2. 导致社会中下层不满意及不安定
由于有过半老人年老时保障不足，其老年生活只能靠其子女亲朋来支援，间接造成中下层的经济压力。自然相较中上层的情况，感到不忿和不满。尤其是在经济管理及社会转型时，失业问题严重，很容易造成社会中下层的双重不满及不稳定。这种情形在人口老化高峰期时，将更趋严重。
3.3. 集中或分散投资的风险同样巨大，任何失手均会导致急速动乱
不论个人账户的基金交由中央政府投资，还是采取分散私营投资办法，一旦出现投资失误，将会断送职工的血汗钱，进而造成社会恐慌，利益受损者会马上到有关部门轮队索偿，不但会造成挤提，亦会影响国民对此制度的信心，导致永久的制度创伤和破坏。特别当这笔个人账户愈积愈大时，其投资失败风险亦相应增加，自然政治风险亦相应加大，这是其重要的结构性的缺陷。
四、个人账户制不适合中国国情
上文已很清楚地分析了个人账户的社会保障功能是非常薄弱的。剩下来唯一可以支持个人账户的做法是它可以集中国民的缴费而成一笔庞大基金，可用来发展资本市场，推进现代化的国家经济发展。
然而，养老基金的收益是严格根据投资回报率来决定的：只有当基金的实际回报率高于它所要支付的收益率时，基金才能生存下来。但一系列研究表明，各国养老基金的投资回报率差别非常大，而造成这些差别的主要原因在于基金的管理方式(World Bank,1994)。在中国，基金管理还在于萌芽阶段，问题甚多，因此，中国不宜过早发展个人账户积累来推动资本市场。必须慎重考虑的问题包括：
问题(1)：中国应否由政府强行设立个人账户来发展本土资本市场？
1.不应拿职工的养命钱来作风险投资
由于个人账户主要是为年老时积累一笔养老金额，这笔缴费是人民的养命钱。特别是对很多中下层居民来说，这笔缴费特别吃力，是在不够食用下挤压出来的血汗钱。故此，不宜拿作风险投资之用。或说可以用低风险方式来投资，五成资金买债券和银行存款；但另五成放在证券市场也表示拿出一半养命钱到赌场去。这个道理可以家用来说更易理解。聪明的一家之主不会把买菜食饭的钱去赌博，他只会扣起家用，拿出部份剩余去赌博，才是持家有道。因此，用作社会保障的个人账户，从任何角度都不应拿来作资本市场的发展。
2.不应强迫个人账户作资本市场投资用途
假若政府把社会保障基金用作基本建设的投资，或债券买卖，基本上不会是风险投资，职工不会反对。但拿作资本市场发展，则有违职工本意。政府没有理由去强迫职工的个人账户作风险性投资；损失了要职工承担风险，道理上说不通。故此，除非职工自我选择，否则，政府便不应强迫个人账户作资本市场投资用途。
3.政府无能力承担资本市场投资的经济和政治风险
假若政府真的强使个人账户作资本市场投资用途，便要承担庞大的政治经济风险。如一时失手，巨额损失如何向国民交代，如何赔偿填补。政府财力根本难以作出经济补偿。当职工损失后表示不满和街头抗议，政府又如何承担做成社会不安的政治风险呢？
4.资本市场投资欺诈风险高，每大案可涉及100亿以上人民币
20世纪90年代中，大额私营投资欺诈案频密，包括日本的住友（26亿美元）、大和（11亿美元）、英国的霸菱（14亿美元）、德国的摩根（20亿美元）、美国的橙郡（16亿美元）及香港的怡富（2亿美元）和百富勤（4亿美元）。平均每宗欺诈金额超过15亿美元，即超过120亿人民币。金融业内人士也担心监管不足，并公开承认内部职员操守，难以受内部规则所监督。政府实不应参与这种风险游戏。（莫泰基，1996）
5.若政府期望发展资本市场，可透过其他途径，如倡导企业发展补充退休金
政府可用发行国家债券，或倡导企业补充退休金来建立资本市场，既可以节省很多行政管理费，同时也可卸下政治经济风险。交由私营机构自愿去发展非强迫性的退休金市场，是与国际通常做法接轨；而由企业自愿发展补充养老金，可以更有效地确认多劳多得，提高生产竞争力。
问题(2)：中国政府应否填补空账及清理隐含债务
1.从现收现付转为统账结合，对新参加工作的职工来说是没有问题：他们有足够的工作时间在个人账户为自己积累未来的养老金。但对于已退休的职工和在实施个人账户制度以前较早参加工作的职工（即“中人”），在过去的工作年限里并未为自己养老积累，而是通过现收现付制对上一代退休职工做了贡献。还有一部分劳动贡献通过低工资的“预支扣除”，转化为当期政府收入。这些被称为转轨的隐含债务，估计达2-4万亿元。转为统账制度后，个人和企业开始提供个人账户积累而缴费，余下的社会统筹缴费部分根本不足以支付离退休职工的养老金。为了保证已退休职工的养老金发放，唯一的出路只能是利用社会统筹和个人账户作混合账户来管理，直接挪用职工个人账户中的资金。结果已缴费的职工个人账户出视空账问题。1998年，全国21个省级地区养老保险收不抵支，全国资金缺口70亿元；1999年，扩大到25个省级地区，劳动保障部估计缺口约400亿元；未来五年间缺口达3000亿元。随老龄化加剧，缺口将越来越大，最终会导致制度崩溃。
2.中国社会保障杂志于2000年进行了80多位国内社保专家的调查，发现他们一致不能容许空账，认为空账会阻碍体制改革的推行；企业会因高缴费率而不缴交；扩大覆盖面也相继困难；不利于社会的长期稳定及政府财政压力庞大。因此，养老保障不能靠空账运行。余下来的处理方法只有三个：填为实账；板块式结合；冻结或取消个人账户。
3.填为实账难以实施，因涉及短期数千亿元，长期则达2—4万亿元。板块式结合尝试在操作上禁止混合账户支付，把个人账户独立处理；填了实账后，令其可以实账运行。但问题仍未解决，隐含债务仍存在，仍然要发放2—4万亿元。因此，也是难以行得通。当覆盖面扩大时，情况会更为严重。
4.余下只有冻结或取消个人账户的选择。笔者认为是可行的。有关讨论将在另文分解。这里，只提出：维持现收现付体制不变，养老问题仍可解决，而无须承担及付出隐含债务的负累。（见莫泰基等，2000）
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