试论日本教育经费的分担与分配——兼谈日本的经验对我们的启示，本文主要内容关键词为：日本论文,试论论文,教育经费论文,启示论文,分配论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
解决教育经费短缺问题已成为我国教育事业发展和教育体制改革中的主要问题。在我国要建立社会主义市场经济的大背景下，有的同志提出应多办一些私立学校，多收一些私费生，把教育投资的承担权下放到地方、下放给学生家长，以便多筹措一些教育经费。随之而来的问题是教育经费如何筹措？如何分担？如何分配？这些问题直接涉及到教育投资的经济效益和社会价值，不可忽视。笔者结合这些问题对日本的教育投资状况，特别是对教育经费的分担与分配作了历史考察和国际比较，从中总结出几点经验教训。在此基础上谈谈日本的经验对我们的启示，以求教于学界同仁。
一、公费与私费
所谓教育经费就是为发展教育事业、达到教育目的而支出的必要经费。它伴随着教育活动的开展和教育事业的发展而被消费掉；另一方面它却培养出人才，提高国民素质产生经济的社会的价值。因此，教育费有两面性，即消费性与生产性。日本的教育经费，通常分为两大类：一是“公费”，亦称公共教育费，它是国家（中央政府）、地方（地方自治体）从一般财政资金中支出的教育费；二是“私费”，它是由学生家长（父母）和私立学校等私人团体支出的教育费。“公费”与“私费”乃是就教育经费的整体而言，它是综合性的教育经费。
就教育经费的支出用途来说，又分为以下几类：(1)学校教育费、社会教育费、家庭教育费；(2)学校教育费、社会教育费、教育行政费；(3)学校教育费、校外教育费；(4)国家、地方、学校法人等支出的教育费；(5)学前、初等、中等、高等教育等各学校阶段的教育费；(6)“消费的支出”（含人头费、教育研究费、管理费、补助活动费、固定支付金等）与“资本的支出”（含土地建筑费、设备备品费、图书购入费等）及“债务偿还费”。
那么，在日本，每年支出的教育费总额是多少？其中“公共教育费”、“私费”各占多少？
日本文部省每年都对教育费，与教育财政有关的经费进行统计。据1976年度的统计，教育费总额是10兆7900亿日元，1978年增加到11兆7610亿日元。这个数字指的是公共教育费，其中包括国家和地方自治体支出的学校教育费、社会教育费和教育行政费，而不包括家庭支出的“私费”。
此外，日本三和银行除利用官方资料外，还特别对家庭开支所花费的教育费作了调查。据三和银行对1978年度的教育费总额调查：
(1)公共财政支出教育费11兆1.180亿日元
(2)父母（家庭）负担教育费5兆0.416亿日元
合计16兆1596亿日元
企业部门支出的教育费为2000亿日元。这就是说，除企业部门支出的教育费外，日本的教育费总额大约是16兆日元多。其中，三分之二是公费、三分之一是“私费”。这个调查结果和日本文部省的调查是一致的。
关于“公费”的财源、分配与分担。将在下一节中介绍。这里主要论述“私费”问题。“私费”之中既包括学生家长支出的学校教育费、又包括父母支出的家庭教育费。由于日本的学校和幼儿园有国立、公立、私立的差别，因而父母负担的教育费也有明显的差别。凡是入私立幼儿园、私立小学、中学、高中以及私立大学，教育费就高，家庭负担就重；凡是入公立学校者，家长的负担较轻。以1978年度父母支出的学校教育费与家庭教育费的总额推算，其区别如下表。
表1，1978年度学生家长支出的教育费总额
区分父母支出教育费(A) 概率(B) A×B
幼儿园 分立
133,752丹65万人 870亿丹
私立296,325 184万人 5,446亿
小学分立107,354 1,110万 1兆1,877亿
私立387,2786万232亿
中学校 公立118,663 552万6,569亿
私立387,279
15万 581亿
高等学校公立174,904 317万5,548亿
私立387,279 125万4,839亿
大学·短大 短大454,300 38万 1,726亿
私立393,300 186万7323亿
专修学校·各种学校 454,300 119万5,406亿
总计 2,717万人 ５兆0.416亿
资料来源：〔日〕伊崎晓生：《教育费和教育财政》，1982年版。
学生家长支出的学校教育费，除学费之外还有教材费、学习用品费，俱乐部活动费、走读费、供餐费、修学旅行费、参观费、班费、学生会费、保健费等。家庭教育费的主要支出是学习辅导费、图书费和课外活动用品费。从总体上看，日本的学生家长支出的教育费比例较高。家庭负担的教育费较重。
二、公共教育费的来源与支出分担
（一）国家和地方教育费的来源：日本不单独征收教育税，其教育经费通过以下五种渠道筹措：(1)租税。即从一般财政收入（税收）中拿出一部分作为公共教育费，这是主要源泉；(2)学费。根据《学校教育法》的规定，除义务教育外，均收学费；(3)教育公债。在学校和其它文教设施受灾、修建、新建以及购置校址时，当急需大量教育资金的特殊情况下可发行公债；(4)捐款。这并非一种制度，但也经常采用，其收入也占相当的比重；(5)教育基金。
国家和地方通过上述各种渠道筹措的教育经费，再经过预算——审议——执行——决算的过程，就构成了日本的公共教育财政制度。
就公共教育费的开支而言，凡是国家和地方公共团体（简称地方）所设置的学校、社会教育机关（公民馆、图书馆、博物馆等）以及教育行政机关的有关经费完全由公共教育费中支出。日本的公共教育费自1970年以来逐年增加，1970年度为2兆8843亿日元，1975年增至8兆1189亿日元、1978年增至11兆7610日元，1983年增加到15兆6639亿日元。公教育费总额的增加率，与前一年度相比较，1983年度是1982年度的4.3%。公教育费在总行政费中所占的比率1983年是18.7%，这个比率较前些年的20-22%要低。公教育费在国民收入中所占的比率，1983年为7.1%，大体上保持着1979年以来的比率关系。
（二）公教育费的负担关系：公教育费是由国家和地方分担的。如果把地方交付税中教育费充当额也算在国家负担的教育经费中，那么国家和地方分担的教育费实额及比例，如下表：
表2，国家、地方负担的教育费实额及比率（1965-1983年）
资料来源［日本］《日本教育年鉴》1988年版
由上表可见，1983年度，国家负担的教育费约7兆0194亿日元，地方负担的教育费约8兆6446亿日元。两者的负担比例是44.8与55.2，地方负担的教育费比例较高。与前些年相比，地方负担额比例增加了。不过，这个比例还远远比第二次世界大战前，地方负担额的比例低得多。
三、教育费分担的历史演变
国家、地方和学生家长所分担的教育费，是随着社会政治经济情况的变化、教育事业的发展而不断变化的。因此，对这种比例关系应作历史的考察。下表的统计数字，反映了国家、地方分担的教育费比例变化情况。
表3，国家、地方负担的教育费比率（1881-1960年）
资料来源：〔日〕日本文部省调查局：《日本的成长与教育》，1962年版。
1.明治初期：由于当时的经济发展水平低，盲目把教育看作是个人的利益，在谁读书谁花钱的原则支配下，小学校的经费原则下由学生家长负担，即靠学费来维持。到了明治13年(1880)根据修改的教育令，小学校的经费原则上由地方的市镇村负担。从新开始小学归市镇村管辖与设置。这就是所谓由设置者负担的原则，这种情况一直继续到1960年。
2.明治十四年到昭和十四年(1881-1939)，教育费最初以市镇村负担为主，其比率占绝对优势。后来，逐渐增加了县的负担，然后又出现了增加国家负担的现象。另方面，随着国家和县负担额的增加，市镇村负担教育费的比例逐渐减少。虽然国家和县负担的教育费比率都在增加，不过两者的比率增长速度相比较，还是国家负担的比率增加的幅度大一些。
国家负担的教育费比率增加的原因是：(1)1894年实行“实业教育费国库补助费”制度和1900年实行“小学教员逐年增薪国库补助费”制度；(2)1918年，开始实行“市镇村立义务教育费国库负担法”，根据此法，国家负担全国小学教员的部分工资；其负担额年年增加。国家负担的教育费比率，1881年仅占10.20%，而到1930年已增加到31.6%，显示出大幅度上升趋势。这主要是因为国家对义务教育费的负担额度不断增加所致；(3)1917年～1929年间，日本大力发展高等教育，国家对高等教育的投资加大。
3.昭和十五年至昭和二十四年(1940-1949)：国家负担的教育费比率，在1940年上升到40.3%。这主要是由于1940年重新制定了“义务教育国库负担法”，国家承担了市镇村立小学教师工资的二分之一。
4.昭和二十五年至昭和三十五年(1950-1960)：二次世界大战后，国家负担的教育费比率又有所增加，1960年时增加到48.40%。教育费在国家行政费开支中所占的比率，随着国家教育费负担率的增加也不断上升。1881年时还不到1.2%，1960年已增加到21.50%。战后，国家负担率之所以有显著增加，一方面是由于战后恢复各种教育事业和重新组建新制中学，国家投入了大量资金；另方面，是由于国家在发展边远落后地区教育上，在振兴产业教育和理科教育等方面支出了大批补助费。
从日本教育经费负担关系的历史演变中，我们可以看到一个规律：当日本经济发展水平较低，并把教育视为个人利益所在时，国家就不肯向教育方面多投资，在这种情况下，学生家长负担的教育费占主要部分；当经济有了一定发展，市场经济正向前发展时，国家和社会都认识到教育的普及是地方经济发展的基础，从而重视初等义务教育时，地方的市镇村负担的教育费就会加大，占压倒的优势；当经济发展到相当高度，国家特别重视义务教育和注意发展高等教育时，国家则加大教育投资的力度，从而国家负担的教育费比率则大幅度上升。
日本的公共教育费负担率，自1960年以后，国家和地方各自负担50%左右，显示出中央与地方负担相结合的原则。这种分担关系与日本的教育行政制度是一致的，即中央集权制与地方分权制相结合。
四、教育经费在各教育阶段的分配
（一）各国之间的比较
上面讲的是教育经费的分担比例。下面，讲教育经费是如何分配的。首先，把日本教育经费在各教育阶段上的分配情况同其他国家作个比较。其分配情况，如下表所示。
表4，各国学校教育费的分配比率（1961年度）
国名
初等教育 中等教育 高等教育
日本①
42% 45%13%
美国②
433225
英国②
504010
西德 523810
法国 5339 8
苏联②
394318
意大利
5985 6
韩国 8016 4
泰国 71%
26%3%
绯甸 5534 11
以色列
7911 10
澳大利亚 5335 12
瑞典 6923 8
挪威 6330 7
荷兰 4940 11
资料来源：同上表。
表5，各教育阶段学生数的比率
国名 初等教育 中等教育 高等教育
日本① 56% 41%3%
美国
6032 8
英国
6633 1
西德
7423 3
法国
7918 3
苏联
4946 5
意大利 7919 2
韩国* 8613 1
泰国
927 1
缅甸
854 1
以色列 879 4
澳大利亚
7125 4
瑞典
7226 2
挪威
8019 1
荷兰
7322 5
①日本的中等教育，除高级中专外，还包括义务教育中的初中。
资料来源：同上表。
由上表可见，日本的学校教育费（包括私立学校教育经费）以42%、45%、13%的比例分配在初等、中等、高等教育各阶段上。这是1960年时的分配情况。这种分配情况和外国进行比较可以看出：日本的初等教育费比例较小，但较苏联要高。而高等教育经费的比例，居于美国、苏联之后，一般地说，亚洲各国同欧洲各国比较、初等教育费所占的比例大，高等教育费比例小。日本教育费分配的情况，与亚洲各国不同，而接近于西德和荷兰等欧洲各国。
中等、高等教育费比例的大小，牵涉各国中等教育和高等教育的普及程度。从国际的角度分析，日本的中等、高等教育费比例较大，意味着在国际上比较，日本的中等教育（包括初中、高中）和高等教育的普及程度较高。不过，同美国和苏联比较，日本高等教育的普及程度还是较低的，同时高等教育经费的分配比率也是低的。
日本高等院校学生人数在各级各类学校学生人数中所占的比率为3%，而高等教育费所占的比率为13%。这种情况，与美、英等国相比较，可以看出，日本高等教育在校生人数的比例属于比例大的一组，但高等教育费的比例却不是那么大。例如，英国高等教育在校人数所占比率虽然仅为1%，但高等教育费所占的比率却高达10%。美国高等教育在校人数所占比率最高。达到了8%，高等教育费所占比率也最高，达到了25%。
从世界各国的教育发展趋势来看，教育费分配的重点有从初等教育转向中等教育，再从中等教育转向高等教育的倾向。在日本，也是如此。明治年间和大正年间，重点发展初等教育，教育经费投资重点在初等教育上；战后，普及初中教育，扩充后期中等教育，然后发展高等教育。因而教育投资的重点也逐渐向中等教育、高等教育方面转移。不过，日本始终重视义务教育（包括小学和初中）的投资，在保证义务教育经费的前提下，逐渐稳步地发展高中教育和高等教育。1973年以后，在高等教育经费的投资上加大比重，1976年高等教育费比率占教育费总额的18.4%，比60年代高出了5.4%。
（二）历史的考察
任何一个国家，教育投资的重点都不是一成不变的，教育经费在各教育阶段的分配比例有升、有降。经常是随着社会的进步、经济的发展和教育事业的发展而转移。日本过去的教育费，在不同历史阶段，其分配的比例也是有变化的。自明治十八年(1885)到昭和三十五年（1960年）教育费在各教育阶段分配的比例，演变情况如下表所示。
表6，各级各类学校的教育费和学生人数在各教育阶段的比率的演变
A.教育费
年度
计初等教育中等教育高等教育师范教育①
明治18(1885) 100%84.3% 2.8% 8.3%4.6%
23(1890)
100 76.9
3.1
10.99.1
28(1895)
100 77.1
6.1
10.26.6
33(1900)
100 67.6 16.5
7.0 8.9
38(1905)
100 64.6 18.2
10.27.0
43(1910)
100 68.0 16.5
9.6 5.9
大正4(1915)100 65.5 17.3 12.0 5.2
9(1920)100 67.6
17.9 10.6 3.9
14(1925)
100 61.1
20.1 14.6 4.2
昭和5(1930)100 58.4 20.1 17.8 3.7
10(1935)
100 61.9 18.7 16.9 2.5
15(1940)
100 55.7 21.8 20.1 2.4
25(1950)
100 41.8 46.2 12.0 —
30(1955)
100 46.0 42.3 11.7 —
35（1960） 100 42.4 44.5 13.1 —
①昭和二十五年——三十五年，师范教育的经费被包括在高等教育的经费内。
B.学生人数
年度
计 初等教育中等教育高等教育
师范教育
明治18(1885) 100% 98.9%0.5%0.4%
0.2%
23(1890)
100 98.6 0.6 0.60.2
28(1895)
100 98.3 1.1 0.30.3
33(1900)
100 97.0 2.3 0.30.4
38(1905)
100 95.8 3.1 0.70.4
43(1910)
100 95.6 3.4 0.60.4
大正4(1915)
100 94.7 4.2 0.70.4
9(1920)100 93.8 5.1 0.80.3
14(1925)
100 90.2 8.0 1.30.5
昭和5(1930)100 89.2 8.8 1.50.5
10(1935)100 89.39.0 1.40.3
15(1940)
100
86.7 11.31.70.3
25(1950)
100
59.3 38.62.1—
30(1955)
100
57.4 39.72.9—
35(1960)
100
56.1 40.73.2—
①昭和二十五年——三十五年，师范学校的学生人数，包括在高等院校的学生人数之中。
第一，初等教育费所占的比率，在1940年以前占优势，但是从明治时代到昭和三十五年逐渐下降。中等教育费年占的比率，明治年间较小，但是从1900年以后有明显的增加。明治十八年(1885)不过是2.8%，而到1900年已上升到16.5%。以后继续增加，大正十四年(1925)达到了20.1%。这是因为1900年开始，日本采取了振兴中等教育的措施，发布了发展“中学校”、“实业学校”和“高等女子学校”的指令，从而使中等教育费大幅度上升。
第二，从战后的1950年开始，中等教育费的比率又有大幅度的增长。1940年为21.8%，1950年上升到46.2%。这是由于战后实行教育改革，自1949年开始实施新制初中义务教育，结果初中的人数大量增多。初中生人数的增加，必然带动中等教育学生人数比率的增加以及中等教育费比率的增加。
第三，高等教育费所占的比率，自明治年间到大正九年（即1885-1920）每年占10%左右。到了大正十四年(1925)增加到14.6，这是因为大正后期日本大力发展高等教育，高等院校学生人数有较多增加所致。高等教育费的比率，最高年度是昭和十五年(1940)，达到了20.1%。不过，为时很短，战后，高等教育费的比率相对地有所减少，这是因为实施初中义务教育，教育经费重点投向中等教育上，从而压缩了高等教育经费的比率。
第四，从就学人数来看，在初等教育，中等教育和高等教育在校人数中，高等教育在校人数所占的比率，1920年以前尚未达到1%，而到1925年上升到1.3%。从此以后，直到1960年一向是稳步上升的。
第五，把高等教育费所占的比率和高等教育在校人数所占的比率加以综合比较，可看出如下的事实：1925年高等院校在校人数的比率虽然只是1.3%，但是高等教育费比率却占14.6%；1940年高等院校人数所占的比率不过1.7%，而高等教育费的比率却达到了20.1%；可是，战后的1960年高等院校在校人数所占的比率尽管已增加到3.2%，但高教经费所占的比率反而减少了，只是13.1%。这就是说，60年代高教经费在学校教育经费总额中所占的比率，与战前比较实际上是下降了。因此，日本在70、80年代又增加了高教经费的投资比例。1976年提高到18.4%。
五、教育投资的历史经验
综上所述，日本在教育投资及教育经费的分担与分配方面有丰富的历史经验，主要经验是：
1.重视教育投资，以保证人力资源的开发
众所周知，日本国土狭小，自然资源贫乏。战后日本经济之所以能在短时间内腾飞，成为经济发达的强国，原因是多方面的。而其中最重要的因素之一就是非常重视教育，注重人力资源的开发。教育投资的多寡是一个国家教育政策的根本体现，是这个国家对教育重视程度的根本标志。正因为日本特别重视教育，因此也特别重视教育投资。战后日本教育经费的增长速度是惊人的。从1970-1982年，公共教育费年增长15.8%。公共教育费在国民收入中所占的比率，从1970年的4.7%上升到1982年的7.2%。从国际比较的角度看，这个比率，与美国不相上下，略低于英国的7.5%，高于法国、西德。
2.保持公共教育费与国民收入同步增长或优先增长。
如前所述，战后日本教育投资保持了与国民收入同步增长或高于国民收入的增长速度。
以1970～1982年为例，国民收入年均增长11.7%，而公共教育投资年均增长率则为15.8%。即使在经济发展的低速增长或停滞时期，教育费也保持了较高的增长率。如1981年国民收入增长4.4%，而教育费仍保持在1.4%的增长率。因此，从总体来看，教育投资超过了国民收入的增长速度。具体情况，往往有所不同，有的年度二者增长速度大体相同，但绝大多数年度是前者超出于后者。实践证明，日本在教育投资上采取的这种比例是成功的则符合日本国情的。日本能够保持教育投资的优先增长或同步增长的根本原因在于其经济发展的稳定性，有一个较长时间的经济增长率，因而打下了雄厚的经济基础。再者，日本政府在财政上紧缩行政开支，降低消费性开支，以保证重点项目的投资。其中包括教育投资。
3.实行“公费”、“私费”并举、官民共同分担的政策，充分调动民间的积极性，发挥私立学校的作用。
日本采取积极鼓励私人办学和国家补助的政策。对财团、教会、企业和个人办学均积极支持。因此在日本除义务教育制的小学和初中，绝大多数是国立和公立外，幼儿园的60%（在籍儿童的75%）、高中的24%（在籍生的28%）。短期大学的83%（在籍生的90%），大学的72%（在籍生的75%）、专修学校和各种学校的90%（在籍生的90%）均为私立。这些学校的经费主要靠自筹资金和学生的学费。政府根据“私立学校振兴补助法”的对其经常费予以补助。此外，还通过私立学校振兴财团向私立学校予以长期低息贷款。
日本的教育经费，一方面靠政府的财政支出；另方面靠学生家长负担。从60年代起，日本就采取了“保持国、公立大学和高中的学费稳定、扩大公共教育费支出、减少以义务教育为中心的各级公立学校教育费家庭负担重的政策。公共财政负担的比率占总教育费的66%左右，私费负担约占34%。从总的趋势看，虽然公共财政负担的比率虽逐年上升的势头，但实际上学生家长对教育费的负担仍然较重。
4.发挥中央、地方两个积极性、不断调整教育负担结构，合理分担公共教育费。
从日本公共教育费负担关系变化的历史来看，总的趋势是国家呈渐增、地方呈渐减的态势；在地方负担的教育经费中，都道府县渐增、市镇村明显减少；60年代以来，稳定在国家、地方负担各占一半；地方负担中，都道府县占30%、市镇村占20%。上述的态势表明：日本从国家的角度逐渐加强教育投资中，国家对教育的投资中采取了国库负担制度、国库补助制度以及地方交付税制等。这些制度既保证了义务教育制度的落实，又提高了经济落后地区的教育经费之不足，平衡了地方教育财政开支。
5.重视基础教育和义务教育的投资，科学地合理地调整教育经费分配结构。
(1)日本一向重视基础教育和义务教育，义务教育一直是日本教育投资的重点。无论是战后初期日本经济崩溃、百废待兴的年代，还是经济恢复、高速增长时期，或者是经济低速增长的不景气时期，日本政府都坚持把教育经费的50%左右投向义务教育。因而日本很快就普及了九年制义务教育，巩固了义务教育的成果，进而发展了后期中等教育和高等教育。
(2)当60年代后期，日本已普及了九年义务教育时，及时地把教育投资的一部分转向中等教育。从各级学校占公共教育费的比率来看，高等教育费从1960年的13.1%增加到1976年的18.4%，进而再增加为20.1%（1986年）。这不仅仅是比率的增加，而且是绝对额的大幅度增加。这就促进了日本高等教育的发展，带动了后期中等教育的发展、普遍提高了日本国民的文化教养水平和科学知识水平，为日本进入信息化社会、高科技社会奠定了良好基础。
6.健全各种法制，以立法保证教育投资和教育经费的合理分担与分配。
日本素以法制健全而著称于世。在教育财政上也是如此。日本在教育财政方面，有《地方财政法》、《地方交付税法》、《义务教育国库负担法》、《市镇村立学校教职员工资负担法》、《私立学校振光法》等。根据这些法律，还制定了各种财政制度和补助措施。总之，靠各种立法，保证了教育投资的顺利进行，也保证了教育经费的合理分担与分配。
最后应指出，日本教育财政上一个重要问题是家庭负担的教育费过重。尽管日本政府为振兴私立学校、减轻学生家庭负担采取了一些措施。然而，每个家庭都将工资的相当大的一部分用在子女教育费上。如果培养一名大学生，每年需要拿出150万日元或者更多。这对工薪阶层来说，是一个相当大的负担。对收入较低的家庭来说，更要全力以付地为子女筹措教育费。因此，社会舆论对此很不满，要求减轻家庭负担，改善教育条件的呼声极为强烈，至今仍有增无减。
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