公共治理视域中浙江行会自治的现状分析——以杭州市餐饮旅店行业协会为个案，本文主要内容关键词为：视域论文,杭州市论文,行会论文,浙江论文,个案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1978年以来，以市场化改革和以民营化发展为取向的经济社会发展模式使得浙江原有的政府、企业与社会之间的关系格局发生了很大变化。在自上而下的改革政策的引导下，地方政府权力下放、职能转移和机构改革日渐深入，经济、社会领域也获得了越来越大的自治空间。与不断完善的市场化改革和蓬勃发展的民营经济相伴随，民间组织在浙江也大量涌现。尤其是2000年之后，浙江民间组织的数量每年都在以15％的速度增长，截至2007年底，全省民间组织大约有32600多个。① 由此，浙江不仅是民营经济大省，而且成为民间组织相对发达的省份。在浙江各种民间组织之中，自主性较强的行业协会和商会② 的产生、发展成为影响浙江经济社会治理状况的重要力量。
随着行业协会、商会自治功能的有效发挥，浙江行业协会和商会的自治现象近年来备受学界关注。在学界已有的研究成果中，从价值理念和研究范式上主要可以分为两种不同的研究进路：一是从制度主义和自主治理理论的分析视角来探求浙江行业协会、商会的发生机制、组织架构、运行机制、职能履行及其对民主政治的促进等问题；③ 二是在国家、市场与公民社会关系的研究范式的基础上，从政府治理转型的角度来探求行业协会、商会等公民社会组织如何通过协调好与政府、市场的关系来增进协会自治。④ 上述研究综合运用了国家与社会关系理论、制度主义理论和治理理论等理论视角对浙江行业性民间组织，尤其是温州商会的性质、自治职能、治理机制、合法性问题、民主价值以及对于中国公民社会发展的意义等进行了卓有成效的探索，赢得了美国芝加哥大学、英国诺丁汉大学、日本筑波大学、新加坡国立大学等国外学者的关注。⑤ 然而，作为浙江经济发展“衍生物”的行业协会，从产生起就存在着诸如内部治理结构不合理、规模小且行业代表性差、自治职能弱、自律机制不健全、法律地位不明确、发展中行政依赖性强、社会合法性程度低等“先天不足，后天失调”的一系列问题。这使得上述学者对浙江行业协会、商会完全自主治理模式、政府引导下的协会主治模式或是政府主治条件下的协会辅治模式的目标追求与其成长的现实困境之间形成了亟需弥合的鸿沟。联系浙江行业协会自治的现实困境和既有的社会管制传统，笔者认为，只有把行业协会治理过程中对自主性的强调、对利益协商共生的重视和对制度安排下互动合作的珍视结合起来，才能针对当前公民社会及多元竞争所需要的条件尚不充分、政府的主导作用仍然很强、各种民间组织的利益表达、团体认同和自主性发展滞缓背景下行业协会有效自治的问题进行系统性地考虑和解决。⑥ 为此，文章通过对杭州市餐饮旅店行业协会个案自治经验的分析，从政府、企业与行会三者互动型构的公共治理视角揭示出形成行业协会治理与政府政策引导、企业主动参与之间相互增进的公共治理机制是实现行会现阶段行业治理功效的关键。
一、个案概况
杭州市餐饮旅店行业协会成立于2008年4月3日。其前身是杭州市饮食旅店业同业公会、杭州杭菜研究会、杭州市烹饪协会三个独立运行的民间组织。由于上述三个协会职能定位重合，业务范围关联，且主要会员交叉入会，根据杭州市委、市政府“打造十大潜力行业”的精神和杭州市政府办公厅《关于杭州餐饮业协会整合方案有关问题的答复意见》的要求，杭州市饮食旅店业同业公会、杭州杭菜研究会、杭州市烹饪协会进行整合后成立抗州市餐饮旅店行业协会。
新成立的杭州市餐饮旅店行业协会，是由杭州市内饮食、旅店企业自愿参加，具有社团法人资格的行业性民间组织。该协会接受业务主管单位杭州市贸易局、社团登记管理机关杭州市民政局的业务指导和监督管理。协会现拥有会员企业300多家，涵盖了全市各类所有制的主要餐饮企业和宾馆旅店企业，在行业中有较强的权威性和影响力。目前该协会专职工作人员7名，办公场所位于庆春路159号中河大厦915A，办有杭州天堂美食网，出版发行《杭州天堂美食》和《杭州市餐饮旅店行业协会简报》。杭州市餐饮旅店行业协会采用的是会员大会——理事会、监事会——常务理事会——秘书处的组织运作模式，其自治功能定位为行业自律、发展、协调、互助、服务、交流等方面。⑦
在案例选择上，文章之所以选取杭州市餐饮旅店行业协会作为分析样本，是因为近年来杭州市政府制定出台了较为完备的推进行业协会发展的一系列政策法规，并且杭州餐饮旅游服务业较为发达，多年来一直处于省内甚至全国较为领先的地位，该协会及其前身多年来深受杭州市政府、业内企业和公众的好评，更重要的是作为浙江省的省会、公有制经济有一定比重、市场发育程度相对成熟等背景下的行业协会自治经验对其他省份而言，要比温州等地行业协会自治的经验更具普遍性和借鉴意义。
二、个案自治的现状分析
杭州市餐饮旅店行业协会自成立以来，由于外部治理环境的改善和自身治理能力的提升，其在服务会员、行业自律、企业维权、协助政府管理等方面，开展了大量富有成效的工作，为推进杭州餐饮业的发展发挥了重要的作用。
（一）个案自治的经验诠释
近年来，针对行业协会发展过程中存在的问题，按照国务院办公厅（国办发［2007］36号）、省政府（浙政发［2006］57号）和省发改委、省民政厅（浙发改开放［2007］92号）文件要求，杭州市政府在行业协会管理方面采取了许多新举措，对行业协会未来的发展做了明确的规划⑧，积极扶持行业协会的发展。特别是在推进行业协会自主办会的工作方面，从2007年7月，杭州市就实施了行业协会与行政机关人、财、物三脱钩的工作部署，并在2个多月时间内使浙江省“官方色彩”最浓、脱钩任务最重、难度最大、时间最紧⑨ 的杭州市行业协会界率先全面完成了任务，行业协会各项工作走到了全省乃至全国的前列。⑩ 这为杭州市餐饮旅店行业协会的发展创造了良好的氛围。
随着外部发展环境的改善，杭州市餐饮旅店行业协会也在政府规划的指导下进行了整合优化，内部的治理结构和运行机制逐步完善，自主治理能力显著增强，在加强行业自律、维护企业合法权益等方面发挥了很好的作用。（1）重视行业自律职责，加强协会自律机制建设。杭州市餐饮旅店行业协会在其发展过程中，先后制定《杭州市餐饮旅店行业协会章程》、《杭州饮食旅店业行规行约》、《杭州市餐饮旅店行业协会会员管理办法》。这些协会内部制度规范的制定，不但为协会的正常运作提供了制度保障，使协会的各项工作有章可循，而且也在引导会员合法经营、提升行业自律方面发挥了重要作用。（2）维护会员企业的合法权益，积极反映会员企业的利益诉求。自杭州餐饮旅店行业协会成立以来，协会在解决维护会员企业诸如“谢绝自带酒水”，要求行业使用的水、电、气的收费与工业同价，要求行业从业人员的养老保险、医疗保险等五金缴费比例适当下调，对宾馆酒店门前停车收费标准适当降低和银行刷卡费率下调等“老问题”上取得了明显的成效。在2008年下半年金融危机背景下，协会还积极协助政府、企业解决促进消费、共克时艰的新问题。（3）为会员提供经济信息和咨询服务，开展业务培训和经验交流。信息宣传工作无论对于协会还是企业都至关重要。协会办有简报，详细地记录了协会的所有重要工作；会刊改版为《杭州天堂美食》后，对业内信息广泛宣传；协会还办有天堂美食网站（www.hzms.org），小仅建立餐饮人才信息库，还为会员提供各种即时信息，帮助会员企业搞活经营，积极宣传“杭帮菜”，宣传杭州餐饮企业。（4）合法组织开展有益于本行业发展的其他各项活动，组织公信力初步显现。杭州市餐饮旅店行业协会在致力于帮助会员企业不断创新、发展的同时，不忘鼓励全体会员企业回馈于社会、感恩于社会。自2003年以来，楼外楼、知味观等会员企业坚持每年承办爱心年夜饭，邀请外来务工人员参加，为他们送上一份温暖。由于近两年该协会在行业自治中的优异表现，协会被中国饭店协会评为“中国饭店业与餐饮业改革开放三十周年十大优秀行业组织”，被中国商业联合会评选为“中国商业服务业改革开放30周年卓越组织”，被杭州市旅游委员会授予年度考核综合优秀奖，被杭州市民政局评定为“五星级协会”。
（二）个案自治中的困境分析
杭州市餐饮旅店行业协会自成立至今只有2年多的时间，协会总体上尚处于初步发展阶段，在行业治理过程中存在的一些深层次矛盾和问题亟待解决。
1.协会内部治理存在的问题
第一，协会在全行业企业中的覆盖率低，在业内的认同度、凝聚力、代表性有待提高。杭州市餐饮旅店行业协会目前的会员数量有300多家。按照《杭州市关于促进行业协会改革发展的若干意见》的要求，行业协会会员企业数量要基本达到该行业企业总数的20％以上或会员企业销售额达到该行业销售额的50％左右。而截止2007年6月底，杭州市有餐饮美食企业19000余家，美食业实现零售额143.06亿元。虽然该协会会员企业的营业收入超过全市餐饮收入总量的60％，但除去旅店业不算，该协会目前的会员数量仅占到杭州市所有餐饮美食企业总量的5％左右。第二，该办会的资金费用还不够宽裕，协会管理人员的年龄结构、能力素养有待改善。协会的经费来源目前主要依靠会费收入，由于企业入会的数量较少，经费问题仍是制约协会发展的重要因素。在协会工作人员的年龄结构、能力素养方面，目前7名工作人员中拥有本科、大专学历的人员占85％，但退休返聘人员比例偏高，公开聘用的专职工作人员只有2名，且其在业务培训、职称评定和晋升方面仍有困难。第三，当消费者的合法权益受到会员企业侵害时，协会的危机处理能力有待提高。在2008年上半年，许多消费者投诉消毒餐具收费问题。(11) 对此，浙江省消保委表示，餐饮企业有义务向消费者提供卫生合格的餐具；杭州市物价局等相关部门也提醒消费者，如果遇到经营者强行收取“餐具消毒费”的，消费者可拒付。而该协会作为联系企业、政府和消费者之间的纽带，对此却采取“无为”的策略，致使政府部门介入，协会陷于“不作为”的尴尬处境。第四，主办或协办公众活动不够慎重，维护协会公信力和组织形象的意识不强。此外，该协会在旅店业治理上存在职能缺位，参与行业调查的活动仍偏少，协助有关部门研究行业政策、参与行业规划制定的积极性不强，对政府的政策建议能力较弱，行业争端协调等方面工作不能较好地满足会员企业的现实需求。
2.协会面临的外部政治环境问题
首先，政府推进协会发展的配套政策和扶持政策针对性差，引导行业发展的规划需要进一步完善。这体现在，缺乏针对规模总体偏小的餐饮美食企业的信贷、税收等政策的扶持，餐饮美食特色街区缺少统一规划，经费资助、工作人员的社会保障、职称评定等政策支持力度有待加强。其次，业务主管部门和其他有关政府部门转移给该协会的职能过少，职能下放及履行不到位。虽然《杭州市关于促进行业协会改革发展的若干意见》中提出，要逐步把属于行业协会或可以由行业协会承担的行业统计、行业发展规划制定等职能转移或委托给行业协会承担，但9个部门明确向行业协会移交的17项职能真正适合杭州市餐饮旅店行业协会的非常有限。最后，业务主管单位和民政部门的双重管理体制把协会的成立、管理、运行直至最后解体，都作了详细的规定，并将这些事项纳入到政府管理的体系中，存在监管过度和职能错位的问题，对协会运作的自主性、合法性有很大的影响。
（三）协会面临的外部社会市场环境问题
协会在企业、社会公众中的公信力仍然较低，在行业内部和社会中的影响力亟待加强。由于该协会自身内部治理存在着规模小、行业覆盖率低、运转资金较为紧张、工作人员能力素养有待提高、行业自治功能不完善等局限，加之政府对该行业协会的配套政策和扶持政策不及时、针对性差，转移给协会的职能过少，且不尽合理，业务主管单位和民政部门对该协会的双重管理不合理等，都使得该协会在参与市场治理和社会服务方面的实际功能大受影响。对于协会做得大量服务企业、协助行业治理和服务社会的工作，主动联系新闻媒体、网络等媒介进行宣传报道的工作做得还不够，没有及时扩大协会在企业、社会公众中的影响力，为协会树立良好公众形象的工作有待加强。
三、反思与启示
杭州市餐饮旅店行业协会在发展中遇到的上述问题对目前协会的发展而言，构成了巨大的挑战。但对这些问题的反思也有助于揭示出实现协会有效自治的要件及其内在关系。该协会目前面临的困境主要可以归纳为三个方面，即该协会内部治理的问题，政府的政策扶持、职能转移的落实、法律规范配套的问题，在企业、社会中的公信力问题。在公共治理的理论分析范式中，三方面问题就表征为行业协会治理如何在与政府政策引导、企业主体参与的关系上作出合理的制度化安排，处理好协会与政府、企业三者之间的关系，进而实现其现阶段自治功能的有效发挥。
（一）行会内部治理的完善
就协会的内部治理而言，协会是否在其组织性质、角色定位和职能安排上明确行业协会是非政府性质的运行机制完善的企业联合自治组织，是联系政府、企业、消费者的桥梁和纽带，是企业自律、自我管理的组织保障和制度平台，是以为企业提供全方位服务为宗旨，这都是该协会实现协会自治，有效发挥其自治职能的内部要件和基础，也是处理好与政府、企业关系的前提条件。杭州市餐饮旅店行业协会目前的组织性质、角色定位和改革发展方向是符合行业协会发展趋向的；在协会内部治理结构和运行机制安排上，已制定、通过了《杭州市餐饮旅店行业协会章程》、《杭州市餐饮旅店行业协会行规行约》。但协会章程中会员管理制度、理事会议事和选举制度、财务管理和信息公开披露制度等的运行机制还有待完善；在协会章程和行规行约的执行上，对违反行业协会章程和行规行约、损害行业整体利益和形象的会员采取相应的自律措施较少，对行业内违法经营和不正当竞争的企业没能及时曝光，并提请有关部门查处。协会机构在向实体化方向工作推进上，没有增设除秘书处外的会员发展部、科技研发部、信息服务部等机构，协会组织建设较为薄弱。在提升工作人员的能力和素养上，协会开始着手健全人事制度改革，但工作人员还没有推行全员聘任制，人员年龄和专业结构亟待优化，行业协会高层管理人员、专职工作人员的非学位培训和行业协会MPA学位教育等职业能力培训还没有着手，职业化的工作人员队伍建设任重道远。
（二）政府科学政策的引导
从协会与政府的关系角度来讲，由于我国计划经济时代遗留下来的全能主义政府治理模式没有彻底破除，加之法治建设迟滞，促使协会产生、发展的政治空间、制度空间基本上由政府主导，协会自治只有在赢得政府信任的基础上才能有所突破，协会与政府的关系更多的体现为一种由政府主导的自上而下互动为主的关系形态。这不仅致使浙江多数行业协会产生、发展过程中存在着“先天不足，后天畸形”的弊病，也使行业协会的法定地位、职责权限没有保障，其对政府公权部门对自身监管工作的监督和评判机制也未真正建立起来。
就杭州市餐饮旅店行业协会而言，从其最初的建立到后来的发展，政府在政策扶助、职能让渡落实、法律规范的配套等方面的工作对于协会自治职能的有效发挥起着关键性，甚至决定性的作用。一方面，杭州市餐饮旅店行业协会的产生本身就是杭州市政府为了发展杭州的美食业，通过政策规划引导原有的三个职能相近、业务相关协会整合优化的基础上建立起来的。另一方面，行业协会的发展需要有一个良好的政治环境和制度空间，尤其需要政府相关职能部门的规划引导、政策扶持、立法规范、职能让渡、监管评估等工作的有效开展。在杭州市餐饮旅店行业协会发展过程中，政府部门有一定的扶持政策，但政策的导向、扶持的力度和侧重点还不够清晰；在对协会的法律地位的规定上，如何具体发挥协会功能的方式和政府让渡的权责规定方面还有待完善；另外在协会的监管工作上，政府有关部门对协会的指导性、服务性的工作十分欠缺。
（三）双重合法性的支撑
在行业协会与企业的关系上，杭州市餐饮旅店行业协会的组织性质根本上是业内企业的联合自治组织，其存在的正当性、合理性根本上在于为会员企业提供各种服务。但由于目前行业协会与政府之间关系的特殊性，其合法性和业内的治理权威不仅源于政府对企业、行业管理职能、服务职能的让渡及其权威的支持，也需要会员企业的赋权。换言之，杭州市餐饮旅店行业协会需要政府与企业的双重赋权。所以，在行业协会与政府、企业三者的关系上，协会在履行“自下而上”的代表会员企业向政府部门表达利益诉求的主要职责的同时，还要兼顾政府对企业“自上而下”的规范和要求，其身份和地位有着“双重代理人”的特色。当前该协会改革的重心根本上就是要把扭曲、错位的行业协会与政府、企业的关系调整到行业协会主要应代表和维护会员企业利益的轨道上来，减少其对政府部门的依赖性，使其错位的角色归位。
从该协会生存的社会公众环境的角度来看，信任是一个组织生存发展不可或缺的社会资本，缺少社会信任，一个组织在社会服务和市场竞争中就很难获得参与和发展的机会。杭州市餐饮旅店行业协会要提高协会在社会公众中的公信力，关键是该协会要提升其在行业领域内的自律、服务、协调等职能，并在协调处理会员企业、政府、消费者关系和行业内外关系中扩大组织的影响力，进而发挥协会在行业治理乃至经济社会事务治理上的突出作用。这是协会提升公信力和树立良好形象的基础性条件。协会也要利用新闻媒体的舆论平台扩大协会的影响力和认可度，以为协会的发展创造良好的舆论氛围。
四、结语
行业协会是当前市场经济体系的重要组成部分，更确切地讲，是市场治理体系中行业自主治理的主体。但在缺乏一个宪政制度规范的治理框架下，其自治功能的完善和发挥，不仅需要通过协会自身建设提升其自治能力，还取决于各级政府部门给予其发展的政治空间和企业、社会给予的环境氛围。换言之，以杭州市餐饮旅店行业协会为代表的浙江行会组织的有效自治问题不仅取决于其自身的内部治理程度，更受制于其与政府、市场关系的合理化的制度安排，只有在协会治理与政府政策引导、企业主体参与互动型构的公共治理机制的构建和完善中，行业协会在行业治理中的功效才能充分发挥出来。
注释：
① 吴金良：《政府主导·社会参与·多方协作》，《公共行政》，中国人民大学书报资料中心出版，2009年第3期，第88页。
② 协会与商会是有区别的，对商会和协会做出明确区分的是德、法等大陆法系国家。“商会”是指对会员实行强制入会、具有“半官半民”性质的地区性公法人组织；“协会”是指对会员实行自愿入会、具有极强民间性的行业性私法人组织。参见余晖：《行业组织管理体制的模式比较与选择——关于我国行业组织管理体制改革的报告》，《中国经济时报》2005年10月11日。
③ 制度主义和自主治理研究视角参见陈剩勇，马斌：《温州民间商会：一个制度分析学的视角》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2003年第3期；陈剩勇：《另一领域的民主：浙江温州民间商会的政治学视角》，《学术界》2003年第6期；陈剩勇：《温州民间商会：民主的价值与民主发展的困境》，《开放时代》2004年第1期；陈剩勇、汪锦军、马斌：《组织化、自主治理与民主－浙江温州民间商会研究》，中国社会科学出版社，2004年；陈剩勇、马斌：《温州民间商会：自主治理的制度分析——温州服装商会典型研究》，《管理世界》2004年第12期；陈剩勇、钟冬生、吴兴智：《让公民来当家》，中国社会科学出版社，2008年2月，第47页；陈剩勇：《中华读书报》2008年11月19日。
④ 政府和公民社会研究视角参见郁建兴，黄红华，方立明等：《在政府与企业之间：以温州商会为研究对象》，浙江人民出版社，2004年；郁建兴：《行业协会：寻求与企业、政府之间的良性互动》，《经济社会体制比较》，2006年2期；郁建兴、王诗宗、黄红华等：《民间商会与地方政府——基于浙江省温州市的研究》，经济科学出版社，2006年；王诗宗：《第三部门的发展与公民社会的前景——以温州商会为例》，《公共管理学报》，第1卷第4期，2004年11月；王诗宗、何子英：《地方治理中的自主与镶嵌——从温州商会与政府的关系看》，《马克思主义与现实》2008年第1期；江华：《民间商会的失灵及其矫正——基于温州行业协会的实证研究》，《经济体制改革》2008年第1期。
⑤ 郎有兴等：《非政府部门的发展与地方治理》，浙江大学出版社，2008年，第4页。
⑥ Kaushlendra.Misbra,Development of NGO's And Civil Society,Navyug Publishers & Distributors,first edition,2008.
⑦ 参见《杭州市餐饮旅店行业协会章程》，杭州天堂美食网：http://www.hzylgh.org。
⑧ 2004年6月9日，杭州市人民政府公布了《杭州市关于促进行业协会改革发展的若干意见》；2006年9月11日，杭州市人民政府第119次常务会议审议通过《杭州市行业协会管理办法》，并于2006年11月1日起施行；2007年03月22日，杭州市民间组织管理局制订下发《杭州市行业协会章程示范文本》；2007年5月26日，杭州市发改委、民政局关于《杭州市行业协会与行政机关脱钩的实施意见》实施；2008年2月25日，杭州市发展和改革委员会公布《杭州市行业协会发展规划》。
⑨ 杭州市是浙江省国有企事业单位较为集中、政治影响较强的省会城市，部分行业协会的行政依赖性更强，致使行业协会改革的难度较大。
⑩ 《浙江：1300余家行业协会完成与行政机关脱钩改革》，新华社，2008年2月1日。
(11) 黄莺：《消费餐具收费等餐饮业“惯例”被评不公平》，《钱江晚报》2008年05月28日。
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