乡镇党委公推直选中的突出问题及其解决路径，本文主要内容关键词为：突出问题论文,路径论文,乡镇党委论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号： D262文献标识码： A文章编号： 1003-3637(2007)01-0240-04
乡镇党委公推直选作为近年来一些地方改革和完善党内选举制度的探索之举，其积极效果和创新精神已得到多方肯定，然而这一探索中存在的问题和局限尚未引起足够的重视，这是今后公推直选推广和发展，乃至党内民主建设和政治体制改革中不能不予以注意的问题。笔者拟就此作以探讨。
一、公推直选存在的突出问题
公推直选今后的发展，除了要注意解决某些操作细节和技术层面的具体问题外，更应注意探讨和解决以下主要问题。
(一)沿袭现有体制中党政不分的弊端，不利于乡镇改革的进一步发展
党政关系是当代中国最为复杂的政治关系之一，党政不分是当代中国政治体制的严重弊端之一，至今仍有不同程度的延续，并随社会环境变化而有新的表现。即使乡镇党委公推直选这项新的改革举措，也深受既存体制影响，具有明显的“党政不分”的痕迹。
一是在方案设计中未能明确拟选职位的职责。在各地公推直选改革的试点方案中，对乡镇党委书记、副书记、委员等职位的权力和责任并未作出具体规定。乡镇党委集体及其成员在地方社会发展中的角色和作用，在事实上仍与政府及其工作人员混同，权限不清、职责不明。这种回避和模糊做法，其直接后果就是任职条件要求外在化，年龄、文化程度、任职经历和级别等成了硬杠杠，缺少对内在条件的要求。
二是在实际操作中党务政务不分，以政务要求来评价和取舍参选者。由于受长期以来党政不分、以党代政等观念和扭曲的政绩观，尤其是党政“一把手”争抓经济工作等习惯和风气的影响，各地公推直选仍习惯性地把“抓经济、抓项目”等对政府工作的要求移用到对党委成员的选择上，注重参选者在发展当地经济方面的具体打算和承诺。而党的领导作用的发挥、党风廉政等党务问题，因习惯上被认为“虚”多“实”少，对群众吸引力不大，不便于操作，而较少涉及，以政务遮蔽甚至取代了党务。
三是借党内选举改革之机，实现党政领导职务一身二任，推行党政合一。一些地方把经过党内外“海推”候选人、党内正式选举出的党委班子成员提交人代会，通过等额选举方式使书记兼任乡镇长、副书记兼任人大主任和常务副乡镇长，从而实行党政合一，进行以精简机构为主要内容的乡镇改革，其典型就是所谓“咸安模式”。这种党政主官合一的做法或许有其现实理由，但并不能证明其具有内在合理性，实际是以“海推”和选举形式来增强党政合一的合法性。这不仅使党政职能不清、职责不明，而且进一步使党政职务兼任和组织同构、党政不分加剧。由于得到理论和实务界的某些支持，其预示的某种改革趋势值得警觉和深思。
从上述不难看出，乡镇党委公推直选改革以其某些具体举措在有意无意地强化党政不分和以党代政，这无疑将使乡镇政府职能难以真正转变，乡镇改革摆脱不了旧框框。
(二)参选资格和条件要求不尽合理，不利于党员权利的保障和合理使用人才
公推直选作为一项干部人事制度改革，在落实和保障广大党员的知情权、参与权等方面的积极意义自然应予充分肯定，但从农村工作的实际、选举政治的自身逻辑及党员民主权利的保障等方面观察，许多试点地的方案设计和操作，对参选资格和条件的要求不尽合理，甚至有身份歧视，不利于党员权利的公平保障，也限制了选人用人的范围。
一是对干部年轻化原则理解过于机械，对参选年龄要求大都过低。从我们所看到的许多试点地关于参选资格和条件要求的规定看，乡镇党委书记的一般年龄要求都是40岁～45岁以下，只有个别要求是50岁以下。这种年龄要求从农村实际看不尽合理，因为农村党员的年龄普遍偏大。何况在现有党内有关干部任用的规范和制度中，并无乡镇干部任职的具体年龄规定。一些年龄稍大但熟悉农村情况，具有一定亲和力的党员或村级干部因这一硬性年龄杠杠，实际被剥夺了被选举权，这显然不合民主的要求，未必有利于农村工作的开展。
二是对文化程度要求过高，不能很好地反映和适合农村党员与农村工作的实际。各地公推直选试点对干部知识化的具体要求受习惯影响，把文化程度作为硬性标准，存在简单化的倾向。大多数试点地对文化程度的要求都是大专以上，这一规定自然有其积极意义，但与农村人口整体受教育水平和农村党员队伍文化素质普遍偏低这一现状难以适应。在以农民为主的农村党员队伍中，除了具有国家正式编制的党政机关和事业单位党员外，具有大专文化程度以上者很难见到。更重要的是文化程度与工作经验和能力并不必然地联系在一起。而对广大农民来讲，他们对乡镇干部的选择和评价更注重实际工作能力和形象上的亲和力，并不非常在意文化水平，他们想选择一位了解农村生活并有农村工作经验的人。有研究者通过对遂宁市东禅镇和莲花乡公选投票结果的分析也证明了这一点[1]。
三是国家干部身份和行政级别等要求，在实际上剥夺了村组干部和普通农村党员的竞争资格和被选举权。各试点地基本上都要求报名竞争者必须是国家正式干部，并具有科级或副科级等相应级别，这对于以农民为主的乡镇党员队伍来讲，显然是把农民身份的村组干部和普通党员排除在外，而把参与和竞争的机会给了少数人，其选人用人的范围也不免过于狭隘。与此相反的是，在许多试点地，全县范围符合身份和级别要求但工作和组织关系均不在试点乡镇的国家正式干部均可报名参与竞争①，这在表面和形式上扩大了选择的范围，但实际有悖于选举政治的逻辑。让本乡镇被剥夺了被选举权的广大普通农民党员去选择那些外来的非本乡镇的没有选举权的党员来领导自己，一方永远只能选别人，一方永远被人选。这是选举实质上的不公，选举权与被选举权割裂，是党员权利保障的不平等。
上述年龄、学历、身份等方面的苛刻要求，不同程度地具有歧视性，与现行党内规章也有相悖之处(这些条件要求在规章中并无具体规定)，其层层叠加，使选人用人的范围在实质上未有明显扩大，远未做到不拘一格，党员选举权利的保障不够公平和充分。
(三)受现行党内规制不合理约束较多，改革成果的巩固及其进一步发展存在障碍
党内规制是党内各项规章和制度的总和。公推直选改革从一个侧面反映了党内规制建设的状况，它既因对现行规制中的一些内容作了更为规范和符合民主精神与选举政治逻辑的理解和落实，而在选举问题上有所创新和突破，又因深受规制自身缺陷的制约而存在局限。
一是现有规制对基层组织内一些重要事项的处理，缺乏具有可操作性的明确规定，不利于直选后党委职能的正常发挥。在现有规制中，基层党委、党委书记和副书记的职责范围，党委班子如何对下负责，对党委成员尤其是书记和副书记如何罢免等等，不是没有明文规定，就是规定不够具体明确，缺乏可操作性，或不适用于基层组织。而这又是直选改革不能不面对的问题，也影响到党委职能的正常发挥。
二是对基层组织内一些重要关系的规定，已不能适应党内选举改革和党内民主发展的形势和要求。从授权与责任关系角度看，在现有规制中，只从选举角度规定了党员大会与党代表、党代会与党委会、党委会与书记副书记之间的关系(由此也必然形成党委会与党代会之间自上而下的负责关系②)，而没有明确党委会和党委书记(包括副书记)与党员大会之间的关系。公推直选使得原有的这些关系变得复杂起来，不仅党委会和党委书记(包括副书记)与党员大会之间具有选举授权的直接关系，而且由于存在着党委成员由党员大会和党代会分别选举的两种可能③，因而必然逻辑地产生党委书记和党委会对党员大会和党代会的双重负责关系，党代会的地位也将不同于以往。这种复杂的关系状况，若无更为明确具体的规制来规范，极易造成实际工作的混乱和不当处理。
三是现有规制中一些内容不尽合理，不利于民主的发展。现行党内规制的有些内容从民主的原则和逻辑，从党员权利保障与时代发展要求来看，缺乏合理性。其突出表现是上级组织对下级组织的过多干预，有关规章明确规定：“上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。”这一规定实际损害了党内民主授权的严肃性，使选举和授权结果得不到应有的尊重，不利于党内民主的发展。但长期因此形成的习惯至今尚无改变，一些地方公推直选后仍将当选者调离岗位另作任用④，这无疑会使直选的真实性受到公众质疑，对党内选举改革的发展造成一定负面影响。
四是对干部制度建设中“能上能下”等难题的解决缺乏明确规范，无章可循。公推直选使许多年轻和级别较低的干部获得了参与竞争的机会，打破了干部提拔和“能上”问题的常规，但这种“能上”只适于国家正式干部，许多不在国家编制之列的村级干部依然没有“能上”的机会。它也没有解决“能下”的问题，即当选与落选相对应的级别和待遇问题如何解决，没有可以依照的规制。虽然我们也看到个别地方如云南红河州，州党委对当选的未达到级别的乡镇党委书记副书记的级别和待遇做出规定：党委书记享受正科级待遇，若下届落选，则回到原岗位和级别[2]。这在一定程度上明确了“能下”的问题，但其适用范围很小，只限于一定的级别之间，针对“新人”而设，并非完全打破了级别限制，因而不具有普遍性。而之所以如此，不能不与现行规制本身的缺陷和某些习惯有关。
公推直选所暴露出来的党内规制中的各种问题，使公推直选改革面临一些难以突破的规制障碍，也充分表明了进一步加强党内规制建设的紧迫性。
二、解决问题的基本路径
乡镇党委公推直选存在的上述突出问题如何解决，不仅关系到这项改革本身的进一步发展，而且关系到党内民主的发展和党的执政能力的提高。因此，探寻解决上述问题的基本路径，并不能局限于基层党内选举改革本身的操作细节方面，而应放到推进政治体制改革，加强党内民主建设和提高党的执政能力的大局中去考察。从这个意义上来讲，以下几个方面可能对问题的解决更具关键意义。
(一)从转变观念和强化法制建设入手，在党政分开的基础上，促进党政关系规范化
党政关系的处理，说到底，是对党的领导和执政地位的认识问题及其实现方式的体制问题。当代中国党政关系的现状及政党执政的规律，要求必须以实现执政党和国家政权在职能、组织、责任上的分开为基础，使党政关系逐步走向规范化。那种以党政关系规范化否定党政分开必要性的认识，在逻辑和事实方面都是不周密的。党政关系规范化，就是要在党政分开的基础上，通过法律和制度建设，使党政关系模式、运作机制、工作方式，实现科学化、法制化、民主化。为此，应从以下几点着手。
首先，要澄清在党的领导和党政关系问题上的某些模糊和片面认识，清除思想障碍。党政关系问题之所以敏感和困难，根源在于认识的局限。不少人总是把党的领导绝对化，视为党管一切，有意无意地把坚持党的领导与党政分开对立起来。这种思维定势成为解决党政关系问题的主要阻力。应当说，党的领导从根本上讲，就是政治上的领导，是给国家活动定方向。党对国家和社会各方面工作的领导，都是政治性质的领导。在此之外提出和强调党的思想和组织领导，在逻辑上是难以成立的。因为党与政权属于不同性质，不存在组织上的隶属关系；思想与思想之间也不存在领导与被领导的关系，因而所谓“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”的通行说法并不确切[3]。党的领导如何实现，必然产生党与国家政权的关系问题，党政关系的实质是民主与专制问题[4]，反映着党与人民的关系。在人民主权已经确立的当今时代，党作为领导党的政治权威，党因执政而获得的权力，要服从于人民的权力和国家政权运转的要求。党能否尊重国家政权、按国家政权运转的要求去活动，受国家政权的约束，折射着它对人民主权地位的态度。那种认为党管一切、党权高于民权和政权、党可以支配政权的观念，不利于人民当家作主和党政关系的正确处理。
党的领导要通过党的执政来实现，党政关系的实质、政党执政文明的发展趋势，都要求党的执政必须是间接执政、合法执政和受制约执政，这也是民主执政的应有之义。所谓间接执政就是党通过选派其干部到国家机关担任公职，并以国家名义按法定程序工作和活动。这里，国家政权是中心所在。实行间接执政必然要求党政分开，这既是党与政权的不同性质和职能所要求的，也是克服党以组织形式掌握国家政权、以党治国的弊端所需要的。
其次，实现党政在职能和组织上分开，为党政关系走向规范化奠定可靠的基础。党政关系要逐步理顺，走向规范化，必须明晰党政各自因性质地位不同而在国家和社会中承担不同的职责，具有不同的功能，即实现职能分开。否则，难以明确党政关系规范化的方向。而党政职能的分开，又不能不与党政在组织上的分开相联系。组织是职能发挥的载体，没有组织上的分开，职能分开将难以落实。只有使党政从职能和组织上分开，才能使党政关系的规范有可靠的基础。党政职能分开，从党政关系的实际来看，就是进一步明确党在国家管理中的角色和作用，核心是党管路线和方针。即党要根据社会发展不同阶段的要求，通过制定路线和方针，提出党的主张和施政纲领，为国家管理把好方向。党政从组织上分开，就是党要撤出其在国家政权机关中设立的组织，即各级党组及机关工委等，从而改变国家权力实际运作中党与政权在组织上高度融合，党在事实上成为权力中枢、支配政权运转的状况，这是实现党间接执政的需要，也是中共十三大早已提出的改革方向⑤。党与政权从组织上分开之必要，已有学者作了论述[4]，无须再赘。需要指出的是，党的组织退出国家机关后，要有适合于间接执政要求的进入国家政权的新形式，这就需要进而探讨人大的组成等配套改革问题。
其三，加强法律和制度建设，为党政关系的规范化提供根本保障。党政关系走向规范，需要通过修改完善宪法和相关法律，甚至出台新的法律来进行，以进一步明确党政的不同性质、职能、地位以及党进入政权体系、党的主张上升为国家意志的程序和方式。对此，学术界已有不少讨论和具体建议。这里想要强调的是，针对目前党政关系运行的实际，推进党政关系逐步规范，应以增强法律制度的刚性，加大对党在宪法和法律范围内活动的约束力度，明确党依法进行执政活动的具体程序为重点。从这个意义上讲，“依法治党”的说法是有道理的。为此，就需要进一步在宪法和法律中具体规定党在宪法和法律范围内活动的“范围”、“方式”、“程序”以及对党的活动如何监督、党的主张上升为国家意志时可能产生的不同结果的处置预案等重要问题，也要对党向国家机关推荐干部的范围、党的文件的效力范围等做出必要限制。简言之，党政关系的规范，应从实际中的具体问题抓起，逐步解决。
其四，加强国家制度建设和党内民主的发展，为党政关系的规范化提供多方面支撑。党政关系的发展要从党政关系本身着眼，但还不可避免地与党和政权各自的体制和运转相联系，因而需要党和政权各自内部的改革和制度建设来配合。从政权系统来看，应进一步改革和完善人大制度，强化人大的权力地位，为党实现间接执政提供更好的制度架构。从党的系统来讲，要加强党内民主制度建设，为党实现民主的间接执政奠定组织基础。同时，要解决好如前所述党的组织退出国家机关后对党员和基层组织的管理问题。总之，党政关系在实际中影响的广泛性，需要从多方面为党政关系走向规范提供支撑。
(二)树立权利本位观念，完善党员民主权利保障体系
党员是党内民主的主体，切实保障党员的民主权利“是发展党内民主的最基础最根本的环节”[5]。刚刚闭幕的中共十六届六中全会在强调加强党对构建社会主义和谐社会的领导时指出，要扩大党内民主，以党内和谐促进社会和谐。而无论是党内民主的扩大，还是党内和谐的实现，都需要以党员民主权利的保障为基础，构建和完善权利保障体系。就当前党员权利保障方面存在的突出问题以及公推直选等改革中出现的新情况新问题来看，笔者以为，党员权利的保障，需要注意做到：
一是切实树立权利本位观念。党员是党内民主的主体，党员主体地位的确立，必然要求以权利为本位来构建党员权利保障体系。只有这样，才能体现党内民主的根本要求，才能增强党员对组织和事业的责任意识，更好地发挥个体和组织的先进作用，也才能解决各种侵权行为和现象的根源问题。为此，需要在党章和有关党内规章制度中明确规定党员是党的主体、党的一切权力属于全体党员和来源于党员的委托，从而明确党内权力渊源和权力与权利的关系，纠正和改变以往在特殊环境中形成的组织本位、领导本位和义务本位等旧观念。这是构建和完善党员权利保障体系的思想基础。
二是充分体现党员权利保障的平等公正原则。“民主意味着平等”[6]，平等就是人人能够享有相同的权利，平等是公正的基础，也包含着公正。党员民主权利的保障必须体现平等和公正原则。为此，必须在党内规章和制度中明确规定所有党员权利平等，而不仅仅是“纪律面前人人平等”。要有保障党员权利平等的具体举措，尤其是要从制度上防范党组织和领导者忽视或破坏党员权利平等性的做法出现，防范特权现象的发生，这正是当前党员权利保障方面的薄弱之处。实际工作中一些潜规则、暗箱操作和特权现象，乃至公推直选中党员被选举权保障的平等性不足，都与此不无关系。党员权利保障的平等与公正，说到底就是不能有除了德性和才能以外任何违背民主原则的差别，没有特权存在的机会。
三是加强党员权利保障的程序建设，并建立和完善侵权责任追究和惩戒制度。党员民主权利的保障，不仅在于党内规章和制度对权利内容和范围的确认，而且在于实现权利的程序是否周密完善、渠道是否畅通、载体是否多样以及有无相应的纠错和救济措施。因此，保障党员民主权利，应在进一步确认党员享有广泛的民主权利的基础上，加强程序建设，使各项权利都有有效可行的操作程序和规范，在其实现的环节、方式和措施上具体缜密。诸如党务公开的内容、方式，选举的过程与环节等，能够形成系统、科学、合理的完整工作流程，做到渠道畅通、载体多样、运作方便灵活、主体和责任明确。同时，要建立和完善党员权利救济和保护制度、侵权责任追究和惩戒制度，其核心在于保障党员行使权力不受任何组织或个人的干扰、压制。要使党员在行使权力方面存在的某些困难得到救济，有获得帮助和申诉的机会与渠道，并对各种侵权行为追究责任，有对应于某项权利的具体的惩处方式和措施，而非一般笼统规定。简言之，通过相应制度的建立和完善，要给党员行使权力以安全感。这对克服当前党员在党内生活中独立发表意见、自由讨论批评、抵制个人专断歪风、检举违纪违法活动、尊重少数意见的保留等权利行使方面的障碍和困难极具现实意义和紧迫性。
(三)着眼于提高党的执政能力，加强党内规制建设，增强科学性、系统性和可操作性
党内民主是党的生命，是政党执政文明的“内在规定”之一[4]，也是党民主执政的“首要关键”[7]。而发展党内民主的关键是制度建设，在于规章制度的健全和完善。党内规章和制度建设，实际就是要通过制度来确立马克思主义的党内民主思想，使全体党员和各级组织养成遵守和服从制度、按制度办事的习惯和风气，即“实现党内政治生活的规范化”[5]。当前党内规制建设应着眼于提高党的执政能力，适应公推直选和党代会常任制等改革试点所反映的党内民主建设和党内责权关系的新的要求，通过废、改、建等不同方式，使党内规制不断健全和完善。因此，党内规制建设不能不注意下述几个方面：
其一，要注意规制建设的科学性、系统性。党内规制建设涉及党内生活的方方面面，既要从具体方面抓起，更要从总体上通盘运筹。为此，党内规制建设既要有科学、系统的总体规划，体现党的建设的目标和科学执政的要求，也要使各项规制自成体系又相互配套衔接，形成一个整体。要注意克服为解决一时一地某些突出问题而建立规制，使得规制散乱，甚至规制冲突或出现空白等弊端。要从总体上形成规制建设规划，并对各级组织制定规制的主体、权限、程序、审查监督等事项作出明确规定，使规制建设本身能够有计划、按制度、有秩序地进行，从而逐步形成一个以党章为核心、各项具体规制协调配套的规制体系。
其二，要建立党内规制建设的审查纠错机制，使规制得以及时修订，与时俱进。党内规制建设要不断适应党内民主的发展要求，适应规范党内生活、调整党内各种关系的需要。因而其具体内容和条款是否符合党内民主的精神原则，是否适应依法治国和民主执政的时代要求，有无与国家法制抵触和冲突之处，不能不建立审查和纠错机制以便及时校正方向。为此，就需要在进行专门的理论研究和实际调研的同时，设立相应的机构和程序，使新规制在经过审查后再予以通过，使已有规制适时接受审查、废止或修订。就当前来讲，应取消或修改党章等现行规制中党的各级执行机构权力过大、由上级组织确定或改变下级组织负责人等不合理规定，以健全党的组织制度、领导制度、权力结构、权力运行，使权利得到切实保障。
其三，要注意细化各项规制的具体内容，增强可操作性。党内规制是组织活动和党员行为的准则，在其科学性、合理性得到确认的情况下，其具体条款的缜密和具体程度、操作方式和环节是否完备，直接决定着规制的落实状况。就当前党内规制的实际来看，重实体轻程序、重总体轻细节、弹性强而刚性弱，对一些“意外”或“万一”情况的发生缺乏列举和预设等问题仍相当普遍和突出，实际操作中的一些有悖民主原则的具体做法的出现，潜规则的盛行，不同程度地与规制自身的上述“漏洞”和缺陷有关。因此，当前党内规制建设不仅要从大处着眼，重视规制体系和实体规制，也要注意细节和程序的完善，使其操作和落实有可靠的基础。诸如前述所指出的党委书记与党委会、党代会、党员大会各自的具体职责和相互关系，差额竞选公正性的保证、选举争议的处理、罢免程序的启动等，需要从操作环节与方式上作出更为具体的规定，明确主体和责任，注意在总结某些分散试点经验的基础上，出台具有普遍性的新的规制。只有这样，才能真正使党内民主的制度化水平随规制的发展不断提升，党内民主对人民民主的示范作用才能展现和发挥出来。
当前，乡镇党委公推直选的试点在逐步扩大，其实施方案和操作过程也在相互借鉴中不断完善。但从党内民主发展的要求来看，只有在更大的视野和更高的层次上，把总结成功经验与研究和解决存在的突出问题结合起来，党内选举改革才会有质的发展，彰显其普遍意义。
注释：
①只有湖北京山县杨集镇、云南泸西县等个别地方，提出工作关系或党组织关系在本乡镇的要求。
②党章对这一点没有明文规定，但在事实上党委向党代会报告工作。
③各地公推直选的具体职位有所不同，有些只选举书记和副书记，其他党委成员仍按传统方式由党代会选举产生；有些选举整个党委班子甚至纪委班子。
④云南红河州泸西县就曾将2004年试点中当选的金马镇书记调任副县长，参见周梅燕：《党内民主与人民民主结合的有益尝试》，《人大研究》2006年第6期。笔者在陕西南郑县调研时，问及直选的书记副书记在其任期内会否调离时，县委主要领导认为，从党内现有规定看，不排除这种可能。
⑤中共十三大报告在讲到党政分开时指出：“为了适应党的领导方式和活动方式的转变，必须调整党的组织形式和工作机构。……政府各部门现有的党组各自向批准它成立的党委负责，不利于政府工作的统一和效能，要逐步撤销。”邓小平后来反复强调十三大政治报告不能改，路线不能改。参见《邓小平文选》第三卷，第296、324页。
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