民族国家政治能力研究，本文主要内容关键词为：民族论文,能力论文,政治论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D032 ［文献标识码］A ［文章编号］1006—0863（2006）02—0095—05
政治能力问题是政治学理论尤其是比较政治学中的一个重要理论问题。政治能力这一概念与问题是如何出现与发展的？它的内涵是什么？由哪些要素构成？如何对它进行度量？政治能力与宪政、法治、民主有何关系？如何提高一个民族国家的政治能力？这些问题都是政治能力理论与政治发展理论的基本问题。本文拟就这些问题做一理论阐析。
一、政治能力理论问题的源起与发展
政治能力问题的提出与第三世界国家的政治发展有着密切的关系。从20世纪50年代以来，有关政治能力的研究可以分为以下三个时期：
1.政治能力研究的初始期
20世纪50年代，第三世界国家政治动荡不定，比较政治学家们开始探索政治动荡的深层原因，并且从总体上转变了具有西方中心主义色彩的政治发展观，而更加强调制度化、秩序与政治稳定。亨廷顿的《变革社会中的政治秩序》就是这种理论转向的一个重要标志。他的基本观点是，在政治发展进行之前，必须先确保政治稳定；而要实现稳定与秩序，关键在于是否有一个能够进行有效统治的政府。他高度关注政治权威的建立、巩固与制度化建设，认为处于发展水平两极的高度现代化的社会和高度传统的社会由于有着确立的政治权威（用马克斯·韦伯的权威类型来说，就是这两种社会各自拥有长期形成的合理合法型的法理型权威与传统型权威），所以具有稳定的政治秩序。而恰恰是正处在现代化转型过程中的社会，由于没有确立的权威，才会引起政治动荡。在他看来，这种政治维护政治秩序的权威是建立在高度制度化的水平上的。如果制度化水平不足，那么制度就容纳不了社会动员与经济发展所要求与必然带来的政治参与。尽管他还没有明确提出政治能力这个概念，但事实上他的制度化理论强调的就是一种能力，一种制度层面上的政治容纳能力，一种政治权威通过制度化建设实现对社会进行控制的能力。所以我们可以认为，亨廷顿是对政治能力进行初步研究的第一位学者。
2.政治能力研究的混乱期
这一时期对政治能力的研究与国家能力、国家力量或政府能力相关。我们可以把现有研究中对国家能力的理解划分为单一式理解与复合式理解。
第一种单一式的理解认为，公共部门越大，政府对资源实施控制的范围越大，国家就越强大。比如鲁宾逊就这样论述道，“强国家的标志不是军队的规模或者权力集中在寡头手里，而是国家机器把制定规则和对经济行动施加控制权力中最为重要的控制权占为己有”。[1] 由此可见，鲁宾逊把政府制定规则和控制经济活动的能力与国家力量等同起来了。这种把政府规模等同于国家力量的理论视角中，度量政府规模的标准可以分为两类：第一类是一般性的政府消费标准；第二类标准是奥甘斯基提出的征税能力标准。他指出，征税能力是政治能力的基本组成部分，政治能力要靠向社会渗透和社会提取资源才得以存在。
第二种单一式的理解认为，作为国家能力的国家自主性主要体现在国家独立制定、实施公共政策的能力。比如科比就认为，“国家可以被视为一个在某一社会中阶级团体和利益集团进行竞争时形成的制度组织体系。这一制度体系的关键方面在于，它决定了谁来代表代表社会合法地进行决策并加以实施”[2]；林特莱（Christopher Lindley）认为， 政府能力是指“在提升机关在自主的情况下明智而有效地运作的能力”[3]；斯戈普认为，国家能力是，“实施官方目标、 尤其在克服强大社会集团实际或潜在的反对、或者面对反抗性社会经济环境时实施官方目标的一种方式”。[4]
与这种对国家力量的单一式的理解不同的是国家能力的复合式理解。比如施雪华认为，政府能力就是，“为完成政府职能规范的目标和任务，拥有一定的公共权力的政府组织所具有的维持本组织的稳定存在和发展，有效地治理社会的能量和力量的总和”。[5] 基于这种理解，他把政府能力划分为政府的社会行为能力、政府的公共职能能力、公共产品生产过程能力、社会资源配置能力、政策过程能力、政治社会化能力、社会发展能力、国际关系能力共八种能力。不过他的这种理解较为混乱，而且界线不明，有很多重叠交叉之处。
总之，由于国家能力与政治的密切关系，所以这种对国家能力的研究广义上可以归为政治能力的研究。但是我们同时也可以看到，这些对国家能力的研究并没有从根本上理解政治能力的独有内涵，而且定义混乱，不成理论体系。
3.政治能力理论研究的成熟期
鉴于这种现状，为了澄清对政治能力的理解，拓宽政治发展理论的视野，找到一条符合第三世界国家国情的政治发展道路，罗伯特·杰克曼出版了《不需暴力的权力：民族国家的政治能力》一书，此书是迄今为止最为系统地研究政治能力的著作。在他看来，政治能力就是政府用政治手段解决冲突的能力。他指出，政治能力是一个程度的问题，它体现在制度年龄与合法性两个维度上。他用法律意义上的国家的实际年龄与实行宪法以来的代际更替年龄来作为衡量制度年龄的标准，用领袖和政权激发同意和服从的能力，以及暴力挑战的程度作为衡量政治合法性的标准。与前面所有与政治能力相关的研究相比，他建立了一个较为复杂、系统、直观的政治能力理论与政治能力的检测与评价标准。然而，他的政治能力理论也有着较为明显的缺陷。他在观察政治能力时，把政治能力等同于政权层次特别是中央政府层次上的政治能力，而完全忽视了社会层面上的政治能力，而没有社会政治能力支撑的政府的政治能力是不完全的。因此，政治能力除了包括政府能力，还应该包括社会政治能力。
以上对政治能力研究所做的学术回顾说明，第三世界国家的政治发展完全可以摆脱西方的发展模式，换一个思路，拓展自己的视野，紧紧抓住政治能力的建设这一大方向不放，探索出适合各自国家国情的具体的发展道路。但上述回顾也表明，既有的政治能力研究无论是在概念、研究对象还是在理论的完整性上均存在一定的缺陷。鉴于这种理论不足的情况，下面我将提出自己较为系统的政治能力理论。
二、政治能力的内涵、构成要素与度量标准
政治能力是一个多维、立体的复合概念，它是用以衡量、评估、比较民族国家政治发展水平的一个工具和最重要的指标。因此，它的定义、构成要素与度量的标准也应该是多维、立体和复合的。
1.政治能力的内涵
顾名思义，政治能力是民族国家体现在政治方面的能力。因此，要较为准确地定义政治能力，必须先对政治有一个准确的理解。我们认为，政治最少具有四个层次的含义。首先，政治是一种价值与资源的权威性分配与配置。拉斯韦尔与伊斯顿都认为政治与价值的权威性分配有关。其次，政治是一种“我们反对其他所有人”的敌我对立，是一种统治、控制以及被统治和被控制的关系。这是马克思主义的政治观。第三，政治是公共政策的制定与实施，政治权威除了具有统治功能外，还承担着社会功能，服务于全社会，代表全社会的利益。第四，政治是社会的。一方面，政治的作用对象是社会，政策体现于社会；另一方面，政治不单纯体现在政治权威这个行为主体上，它还表现于社会，这即是说，除政治权威的这个行为主体的政治行为会体现出政治意义来，社会也是政治的一个行为主体。
以上对政治的解析，是从功能的角度与行为主体两个角度进行的。价值与资源的配置层次、统治与控制层次、以及公共政策的制定与实施层次，都是政治权威所履行的功能；而政治的社会层次，是相对于政治的国家层次而言的。国家与社会都是政治的行为主体。所以说政治是一个立体的复合概念，缺少了这四个方面的任何一个方面的政治定义都是不完整的。鉴于对政治的这种理解，因此，政治能力就可以被定义为，一个民族国家内，政治权威与社会这两个行为主体共同实施资源配置、维持制度秩序、履行公共政策上的绩效与能力，政治权威的政治能力和社会的政治能力共同构成一个民族国家政治能力的总和，政治权威的政治能力可以概括为执政能力，而社会的政治能力可以概括为支持能力。
2.政治能力的构成要素
政治能力包括政治权威的执政能力和社会的支持能力。前者是指政治权威和社会的资源分配能力、维护制度秩序的能力和公共政策制定与实施的能力，后者是指社会在支持政治权威履行以上三个方面功能的政治能力。
（1）政治权威的执政能力
价值资源的分配是政治权威的基本功能，也是政治能力的基本体现。价值资源分配的能力可以具体化为在国家需要时政治权威的体现为征税能力的资源提取能力，政治权威的政治录用能力。同时，由于政治的一个方面是价值资源的权威性分配，这种分配必须是政治权威通过合法手段实现的，不能通过暴力手段来实施。遭遇反抗并因而采用暴力手段来实现资源分配，往往只能说明政治权威资源分配能力的低下。
维护制度秩序的能力是政治权威生命力的体现。组织的最基本目标是持续生存，政治权威的最基本目标也是持久生存，制度秩序一旦形成，维护它的生存就是政治权威的首要任务。之所以需要维护制度秩序，是因为政治权威在进行资源分配时必定会引起社会的不满与冲突。政治权威用非暴力的手段应对与解决这种不满与挑战的能力就是维护制度秩序的能力体现。为了消解这种不满，这就需要在政治秩序的制度框架内，拥有健全的利益表达与进行政治社会化的渠道。而对于社会的这种能力而言，主要体现在对通过各种渠道表达出来的各种利益进行有效整合与反馈，并准确地反映给政治权威，促成政治权威在制度框架内顺利消除因利益分配引起的不满，尽可能地实现社会表达出来的利益。
公共政策制定与实施能力是政治能力的最主要的表现形式。首先，政治权威要拥有足够的政策制定能力。这种能力主要体现在政治权威能够准确判断形势，顺应时势发展需要，因势利导地及时制定出合理、科学、可行的政策。另一方面，政策的实施是政策制定的落脚点。政策能否实施，一方面取决于所制定的政策水平，另一方面取决于政策网络是否健全，是否有着较为强大的政策贯彻执行渠道。
（2）社会的支持能力
社会的支持能力主要表现为社会对政治权威在履行其资源配置、维护制度秩序和政策制定三个功能方面的支持能力。对资源配置的支持表现为社会在政治权威需要时对资源（包括金钱、物资与人员）的动员与集中能力。社会在资源的动员与集中上的能力取决于社会资源存量和资源增量，如果社会资源的存量越大，那么可供动员与集中的总量也就越大，如果社会资源的增量越大，那么可供动员与集中的潜力也就越大。
另一方面，社会对政治权威维护制度秩序的能力表现为社会对政治权威的认同度。这种认同度取决于社会合法、积极地参与政治过程的程度和在体制外挑战政治秩序的程度。合法参与政治过程的程度越高，表明对这个政治权威越是认可，而这种积极合法的参与本身就体现了一种对政治权威的支持，反之亦然。
社会政治支持能力的第三方面体现在对公共政策制定与落实方面的支持度。对政府公共政策越是认同与支持，社会团体与民众就越有可能积极地为政府出谋划策，参与到政府政策的制定过程中，并积极地配合政府有效地落实各项公共政策。反之就越有可能消极抵制、阻挠甚至公然反抗政府政策的制定与实施。
3.政治能力的度量标准
（1）政治权威的执政能力的度量标准。 衡量政治权威的政治能力的标准体系由资源配置能力标准、制度秩序维护的能力标准和公共政策制定与实施的能力标准三套标准构成。
政治权威的资源配置能力标准由三部分构成。标准之一就是政治权威的征税能力。也是政府税收总额占当年国民生产总值的百分比。这里应该强调的一点是并不是征税绝对额越大，就说明政治权威的资源配置能力越高。税收总量固然可以说明某一国家的资源汲取能力，但政治权威的基本经济政策也会影响到税收总量。这里需要特别关注的是在民族国家需要之时，政府所能汲取到的资源总量。同时，由于国家的政治能力主要体现在中央政府层次，所以，中央财政收入与地方财政收入的比率也是检测资源汲取能力的标准之一。标准之二是在征税过程中政治权威遭遇到的暴力抵抗的具体数量。暴力抗税行为的存在，说明对资源配置的权威性进行挑战的存在。暴力抗税的数量越低，说明政府的税收政策越得人心，它的税基与税率也越合理。反之，就说明政府的税收政策越不合人心，得不到纳税人的支持。所以，观察一个民族国家暴力抗税的数量，就可以大体地了解到这个国家的资源汲取能力。标准之三是资源配置的绩效。如果资源总量不变，那么要衡量资源配置的绩效就可以观察对某一地区或某一部门的政府拨款所产生的经济增量。如果由于有了财政拨款，给某一部门或某一地区带来的净收益越高，就越说明这种资源配置越合理，反之亦然。
政治权威维护制度秩序的能力，是一种统治与控制的能力，它建立在政权的合法性基础上。政权的合法性可以通过两方面得到检测。第一方面，政权方面。政权维护制度秩序主要通过军队、警察等暴力机器来进行。如果一个政权的合法性越高，它用以维持秩序的警察数量就越低，如果合法性程度越低，那么就越是需要通过警察等强力机器来维护制度秩序。因此从政权角度看，警察数量与人口总数的比率足以准确说明这个政权的合法性程度的高低，比率越高，政权越不具有合法性，它维护制度秩序的能力也就越低，反之亦然。第二方面，社会方面。对社会方面的考察主要是评估社会对政治秩序的暴力挑战的次数与死亡人数。社会暴力挑战现有制度秩序的次数与死亡人数越高，政权就越不具有合法性，政治权威维护制度秩序的能力也就越低，反之亦然。当然，可能有人会说，法西斯国家或专制独裁国家能够强有力地维护既有的制度秩序，但是这种制度秩序的维护，是通过外力强加得来的，它并不是建立在合法性与制度化水平的基础上。
政治权威制定与实施公共政策的能力主要是指政治权威制定与实施的作为总体的公共政策的能力，它并不衡量政治权威在某项具体的公共政策的制定与实施能力。因此，衡量政治权威制定与实施公共政策能力的标准体系由以下几项构成：首先，针对存在竞争性选举的民族国家的政治权威，其检测标准是在制度允许范围内实际发生的政权连任的次数和在某一任期内实际的政权更迭的次数，因为选举是反映公共政策制定水平的一面镜子。如果政权连任次数越高，那就说明这一政权制定的政策越得到公民的认可，因而越能得到选民的支持，如果一个政权在制度允许的范围内实际发生的连任次数越少，就越说明政策不得人心。同时，一个固定任期内政权的更迭次数越多，说明政治权威的公共政策绩效越低，越不得人心。可以断言，罗斯福总统的三次连任，足以说明他的“新政”政策是合人心的，也足以说明那个时期美国政治权威的政策制定与实施的能力较高，同样，现在英国布莱尔政府的二次连任，也足以表明工党政策制定能力的高水平。其次，对于不存在竞争性选举的国家来说，可以通过考察针对同一内容的相同政策的二次制定或近似政策的制定次数来进行观察，如果针对同一内容进行二次政策制定或近似政策制定的次数越高，说明最初在政策制定与实施时存在着很多不足或错误，也就说明这个政权政策制定与实施水平越低，反之亦然。同时，由于经济发展速度的高低最终是政府各项公共政策制定与实施的结果，因此，可以通过评估经济发展速度来衡量政策制定水平的高低，只不过这种经济发展速度的衡量，必须把物质资源开发所增加的经济产值排除在外来进行统计，之所以这样做，是因为有些资源出口国的经济增长是得益于资源加速开发，它并不能体现这个国家政治权威的政策制定与实施水平和能力。衡量不存在竞争性选举国家的政治权威政策制定与实施能力的另一个指标是某一时期内社会暴力挑战各项公共政策的总体政治次数与死亡人数。我们可以想象，如果公共政策合乎人心，那么暴力挑战某一公共政策的次数肯定会低，死亡人数也会很低。
（2）社会的支持能力的管理方式标准。社会支持能力可以分解为对资源配置的社会支持能力、对维护制度秩序的社会支持能力以及对公共政策制定与实施的社会支持能力。
社会对政治权威资源配置的支持，主要体现在社会对社会人力、物力、财力资源的动员与集中上。要检验社会对资源的动员与集中能力，可以通过检验各种社会捐赠总额占居民总收入的百分比。社会捐赠与居民总收入的百分比越高，说明社会对政治权威资源配置的支持能力越强。
社会对政治权威维护制度秩序的支持能力，可以通过选举投票率来进行检测。投票率越高，说明社会越是支持现行的制度秩序，反之亦然。同时，还可以通过在选举时发生的社会暴力事件的次数来进行检测。选举是一次现有制度框架内的权力再分配，而发生在选举时的社会暴力事件的多少恰恰反应了社会对现有政治制度的支持程度。
社会对政治权威公共政策制定与落实的支持能力，主要体现为社会各利益团体、咨询机构参与到政府制定政策的过程中来，为政府出谋划策，并积极配合政策的贯彻实施。因此，这种对公共政策制定的支持能力可以通过社会各利益团体、咨询机构参与政府决策的次数来进行评估。而对公共政策的实施的支持能力又可以通过社会对某项政策的暴力反应次数的多少与强度来进行评估，对某项政策的暴力反应次数越多，社会支持政策的能力越低，如果不存在对某项政策的暴力反应，那么，对公共政策实施的支持也就达到了最大程度。
三、提高民族国家政治能力的法治途径
我们已经清楚地了解到，政治能力由政治权威的执政能力和社会的对政治权威的支持能力构成。政治权威的资源配置能力、维护制度秩序能力、以及公共政策制定和实施的能力，都是而且应该建立在合法性的基础上。政治是资源的权威性分配，这种权威性就体现在分配是根据现有制度框架内的作为基本法的宪法和部门法来进行的。而政治权威维护制度秩序的能力，也体现在法律的贯彻实施上，法律是维护制度秩序的最基本的、也是最强有力的武器。只有依据法律来进行资源配置、维护制度秩序和制定与实施公共政策，这样的政治权威才具有合法性，它履行其政治功能的过程也才是合法的，也才能得到社会的支持。
从另外一个角度看，社会政治能力的培育也离不开宪政、法治与民主。不是经过法律的资源配置，肯定得不到公民的认可。比如强制拆迁行为，正因为它不是根据法律而来的合法拆迁，因而必然会遭到公民的抵制与反抗，而这种起因于不合法公共政治行为的对公共权力的抵制与反抗的积累，势必不断侵蚀着政治权威的合法性。另一方面，社会每一位公民在学法、守法与用法的同时，也就事实上在维护着法律的尊严，从而维护着政治权威的尊严，支持与维护着制度秩序的生存。而在公共政策的制定与实施方面，如果一项公共政策的出台是依法制定的结果，是科学与民主决策的结果，那么它必定更加有成功的可能，也必定更能得到社会的支持从而能更有效地贯彻落实，得到社会积极支持与配合的公共政策的这种有效的贯彻执行，也就日积月累地在增强着政府的权威。反之，如果一项公共政策的出台是权力寻租与权钱交易的结果，而非根据法律程序制定出来的，那么必定会大大挫伤公民对公共政策贯彻执行的积极性。总之，只有在实行法治与民主的情况下，公民才能更好地认同并支持现有的政治权威，才能有效地参与到政府过程中来，参与到公共政策的制定与实施中来。正如美国著名法学家兼美国联邦法院大法官霍姆斯指出的，“法律的生命不在逻辑，而在于经验”[6]。只有一次又一次的法律实践， 才能为社会的每一位公民换取到法律意识，也只有一次又一次的法律实施，才能换来整个民族国家的法治状态，也才能换来政治权威的持久生存。
收稿日期：2005—08—13