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自上世纪70年代末期以来，我国农村减贫取得了举世瞩目的成就。按照国内的贫困标准衡量，农村不得温饱的绝对贫困人口由1978年的2.5亿下降到2005年的2365万，同期贫困发生率从30.7%下降到2.5%；按照世界银行的评估看，1991-2000年的10年间，全球生活在每天1美元标准以下的贫困人口减少了2.74亿，其中中国减少了1.51亿，占全球减贫人数的55%，占所有发展中国家的75%。在实现贫困人口数量大幅减少的同时，贫困地区的基础设施、社会事业发展水平和贫困人口的基本生产生活条件都得到了大幅提升。在国家整体由计划经济向市场经济转轨，稳步推进现代化的进程中，有效地完成了促进增长和缓减贫困的双重任务。其中，政府作为强制性制度供给的主体、管理和使用公共资源的主体和社会经济发展的直接干预者发挥了主导性的作用。
政府在农村扶贫开发中的实践
20多年来，我国政府始终坚持“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”，以发展解决贫困问题的方针，主要通过以下四个方面的战略举措实现了大规模减少贫困的发展目标：
（一）推动经济体制转型，确立并完善市场调节主导资源配置的经济运行体系，奠定农村减贫的制度基础
我国经济转型发端于农村经济体制改革，其核心是转变农地经营方式、农产品价格形成机制和购销体系。这项改革所诱发的劳动和土地生产率提高、农产品购销市场化及城乡产品要素市场一体化是早期农村减贫的主要推动力量。
农地经营方式转变，理顺了农村生产关系，形成了小农经营中更有效率的家庭经营模式，极大地增强了农民的生产积极性，使其不断采用新技术并加大对土地的投资力度，家庭经营投入持续增加，从而提高了土地和劳动生产率，优化了农业生产方式，并使农村剩余劳动力非农转移成为可能。其中，三项措施发挥了重要作用：一是变土地集体所有和经营为集体所有家庭承包经营，赋予农户土地使用权、处置权和剩余索取权；二是延长农户土地承包期，从最初一年一承包到后来的二轮承包30年不变；三是逐步建立和规范土地流转制度，弱化集体所有权，强化农户经营权，保护农民土地流转收益。
农产品流通体制改革逐步确立了市场化的价格形成机制和一体化的农业市场运行方式。取消对农产品价格的政府直接控制，扩大农产品自由市场交易种类，取消对粮食市场购销主体的限制等三项措施，使农产品在计划经济时期长期被低估的价格得以大幅提升，农民根据市场效益来安排农业种植结构。这既提高了收入，又通过优化农业结构提高了农业资源配置的效率。
在农村经济体制改革取得初步进展之时，国民经济运行和管理体制改革也随即展开。改革国有企业、消除对非国有经济的限制、引入外资、改革财政、金融、税收体制和规范市场竞争秩序等诸多措施，使我国整体确立了以市场调节主导资源配置的经济体系，多种经济成份并存发展，城乡市场隔阂逐步消除，要素和产品交易日渐顺畅。农业所需生产资料和机械设备得到充足供应，农产品和农村劳动力流向城市，农民家庭经营范围和就业种类大为扩展，有力地改善了农业生产效率并增加了农民收入。
（二）保持经济长期持续增长的势头，推进工业化和城镇化进程，构筑农村减贫的经济基础
经济增长，特别是农业增长，同由经济增长诱发的农村工业化与城镇化进程，在体制变革能量释放之后，减贫边际效应逐步下降的时期，为实现持续减贫作出了重大贡献。整体经济增长，扩大了市场对农产品和农村劳动力的需求；工业化和城镇化，特别是乡镇企业的兴起和农村私营企业的发展、城市规模的不断扩张以及小城镇建设，拓展了农民非农经营和就业的空间。农民由单纯从事家庭粮食生产转变为非粮食农业经营和非农经营，专业化经营程度不断增强，大批农村劳动力就地或者异地转向非农产业，农村就业结构发生显著变化。农民家庭收入持续增加，非种植业家庭经营收入占总收入比重逐年上升，而且其增加部分成为农户新增收入的主要来源。工资性收入，特别是外出务工收入，已成为影响农民家庭生产和消费的重要因素。
维持经济持续协调增长进而稳固市场和创造更多就业机会，一直是我国政府努力的方向。包括：利用公共支出和国有经济主体投资，维持全社会投资比率，带动总需求持续增长；利用各种经济手段，加强宏观调控，遏制通货紧缩和通货膨胀，避免经济大幅波动；逐步完善市场体系，刺激市场主体技术创新提高生产效率，等等。
（三）出台一系列综合性惠农政策，提高农业综合生产能力和农村社会服务发展水平，形成农村减贫的政策基础
改革开放以来的20多年，是中国由农业积累支持工业发展战略向工业反哺农业促进工农、城乡一体化发展战略转变的时期。上世纪90年代中期以来，随着体制变革边际效益逐步下降和农产品供需形势由短缺向总量过剩转变，农民增收、农业增长和农村发展更多地依赖于综合生产能力提高、产业结构调整、工农与城乡之间产品要素有序流动以及政府公共扶持等因素，迫切需要转变农业和农村发展政策。据此，我国政府相继出台了一系列综合性惠农政策。
在改善农村生产和生态条件方面，重点实施了农业综合开发、生态环境改善和以公路、电网、供水、通讯为重点的乡村基础设施建设等方面的项目；在农业支持和农民负担减免方面，陆续出台了农机补贴、良种补贴、粮食直补和保护价收购等措施，调整农村税费结构并辅之以乡镇机构和财政体制改革，降低农民在家庭经营和农村社区公共项目上的负担；在农产品市场体系建设方面，与农产品流通体制改革同步，逐步完善全国一体化的农产品批发零售体系，建立市场信息体系和质量认证体系，规范农产品市场竞争秩序；在农业产业结构调整方面，实施农业产业区域布局规划，根据比较优势支持各地专门生产优势产品，增强产品差别化程度。与之相配套，改良品种，引进专业生产技术，保障农资供应，开展技术培训与推广，建立优势农产品种植基地，发展相关农产品加工业和专业市场，力求形成产供销一体化的农业经营模式；在农村社会服务保障方面，改革教育和卫生管理体制和筹资体系，加强农村五保户供养，逐步实施农村最低生活保障制度和贫困居民医疗救助政策，开展农村养老保险、新型合作医疗试点，减免中西部地区中小学学杂费、教科书费，补助贫困学生寄宿费；在农村非农就业方面，采取了多项措施来保护进城务工农民工的权益，包括农民工工资足额按期发放、提供法律援助、规范劳动就业关系、提供子女教育机会等方面，并逐步调整户籍制度，使国民待遇与户籍脱钩。
这些惠农政策措施的减贫效应体现在：改善农民生产经营和就业条件与环境；分担农村发展成本，增加农民资本存量；降低城乡要素和产品市场的交易成本。
（四）实施专项扶贫开发计划，着力解决贫困地区和贫困人口的基本素质低、生产生活条件差和增收门路少的问题，增强其自我积累、自我发展的能力
体制转型、经济增长和惠农政策为中国农村减贫创造了条件，奠定了基础，使大多数农村人口摆脱了贫困。但是，由于市场机制的缺陷，上述措施不能有效解决素质水平极低、基础设施和自然生态条件极差、收入来源渠道极少的贫困人群的脱贫与持续发展问题。换言之，单纯的经济增长和普惠性政策措施，并不能解决所有的贫困问题。为此，从上世纪80年代初开始，我国政府针对特定贫困区域和人口，实施了一系列专项扶贫开发计划。
内容、措施和模式。从内涵上讲，中国的专项扶贫开发措施包括三类：一是特定政策优惠；二是针对宏观区域和微观社区、农户各层级的各类发展项目，包括基础设施、产业经营、生活设施、生态环境、技术引进与培训、劳动力转移、移民搬迁等诸多领域；三是对特定贫困群体生产和生活予以补助与救济。三类措施的运用，在不同时期侧重点不同，随贫困地区发展进程、贫困分布特点和贫困人群实际需要的变化不断调整。
组织实施体系和资源动员。执行和实现一项全国性的大规模减贫计划，必须要有相应的组织实施体系作保障。由于贫困是由人力资源因素、自然资源和环境因素、社会经济条件等共同作用的结果，因此，解决贫困是一个涉及多领域、多部门的工作，可以说没有任何一个部门能够独当此任。因此，我国政府自实施扶贫开发计划之时，就意识到了这一点，在中央政府成立由相关行政职能部门组成的扶贫开发领导小组，负责组织、领导、协调、监督、检查总体扶贫开发工作，并在其下设立办公室，负责扶贫开发的具体工作，如拟定政策、规划并组织实施，协调社会各界扶贫协作，确定扶贫标准，拟定扶贫资金分配方案，开展国际合作等。随后，地方各级政府也成立相应机构，统一领导和协调本地的扶贫开发工作。同时，为调动各级政府在减贫方面的积极性，建立了分级负责制，实行扶贫资金、权力、任务和责任“四个到省”，按照“省负总责、县抓落实、工作到村、扶贫到户”的工作机制，制定扶贫规划，分解扶贫任务、实施扶贫项目。
瞄准机制和方法。能否取得减贫实效，关键取决于：所采取的政策措施、所实施的项目是否符合贫困地区和贫困人口的实际；能否比较准确定瞄准目标群体。中国政府始终体现以人为本的理念，自扶贫开发一开始，就把扶贫开发的目标群体瞄向贫困人口。但在不同的时期，瞄准的方法又有所不同。
首先，根据我国的国情确定贫困线。我国政府在1986年首次确定了农村贫困标准，并随着这个标准下贫困人口的大幅减少和整个国家经济社会事业的发展，于2000年又一次确定了农村扶贫工作对象的标准。
其次，根据不同标准下贫困人口分布情况确定重点扶持区域。分别于1986年、1994年和2001年三次确定和调整国家重点扶持贫困县（扶贫工作重点县），始终将扶持范围锁定在最贫困的区域，较好地解决了对贫困人口的瞄准问题。世纪之交，随着贫困人口分布逐渐由“大集中小分散”向“小集中大分散”变化，扶贫资金和项目的进村入户也逐渐强化，并由以县为单位组织扶贫开发转变为目前的以贫困村为基本单元实施扶贫项目。通过规划确定14.8万个重点贫困村，分批实施整村推进实现目标瞄准。
政府在减贫中作用的启示
回顾中国的减贫历程，不难看出，政府始终发挥着主导作用。从中国的减贫经验中，可以获得如下启示：
（一）强有力的政治意愿和政府承诺是实现减贫的根本保证。中国将促进减贫作为国家现代化战略的重要组成部分，坚持以人为本，努力使经济发展的成果为所有社会成员所分享。先后多次就减缓贫困向国际社会做出承诺，并制定减贫计划，集中力量付诸行动。
（二）坚持以发展解决贫困，以减贫促进发展的理念。政府始终把发展经济作为中心任务，努力保持经济持续健康快速发展，为实现大规模减贫提供了基本前提。同时，立足于培养和提高贫困地区和人口自我积累、自我发展能力，坚持“开发式扶贫”，引导和帮助贫困人口直接参与减贫活动，使之成为反贫困的主体力量，稳定了减贫成果，增强了减贫的可持续性。
（三）减贫需要政府提供相应的制度和政策保障。资产分配相对平等、发展权利均衡分享、经济效率不断提高是减贫的重要拉动因素，需要制度保障；改善穷人生产生活条件、增强穷人发展能力是减贫的关键切入点，需要综合性的发展政策和专门的减贫计划来保障。
（四）减贫需要广泛动员社会力量。在政府积极干预的同时，动员社会各种力量加入扶贫济困行列。同时，需要尊重贫困群众经营自主权，把政府的意志、社会的关爱与贫困群众意愿相结合，确保减贫项目与贫困人口的实际需求相吻合。
（五）减贫需要广泛学习和借鉴国内外的成功经验。一方面总结提炼国内各地成功的扶贫案例和模式，在此基础上开展大规模培训加以推广；另一方面通过国际合作和交流，引进新的理念和方法，并实现国际经验本土化。