联合国制裁之定性问题研究，本文主要内容关键词为：联合国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在《联合国宪章》中没有使用“制裁”这样的术语来表述《宪章》第7章中规定的强制措施。虽然在过去，《宪章》第5条（注：《联合国宪章》第5条规定：“联合国会员国，业经安理会对其采取防止或执行行动者，大会经安理会之建议，得停止其会员权利及特权之行使，此项权利及特权之行使，得由安理会恢复之。”）和第6条（注：《宪章》第6条规定：“联合国之会员国中，有屡次违反宪章所载之规定者，大会经安理会之建议，得将由本组织除名。”）规定的暂停或驱逐会员国的制度，以及第19条（注：《宪章》第19条规定：“凡拖欠本组织财政款项之会员国，其拖欠数目如等于或超过前两年所应交纳之数目时，即丧失其在大会之投票权。大会如认为拖欠之原因确由于会员国无法控制之情形者，得准许会员国投票。”）规定的因欠款而暂停会员国在大会的投票权的制度，早已被称之为“制裁”。但《宪章》第7章规定的强制措施被称之为“制裁”还是近期的事情。[1] 特别是1990年在联合国对伊拉克实施制裁的第665号决议之序言中，安理会使用了“制裁”的措词，从此“制裁”二字在安理会的有关决议中以及成员国的措词中被广泛使用。国际社会如此谨慎使用“制裁”来表述《联合国宪章》第7章中规定的强制措施，充分表明国际社会对《宪章》第7章规定的强制措施的定性问题存在疑虑。到目前为止，虽然国际社会一致公认《联合国宪章》第7章规定的强制行动是一种制裁行动，但对于第7章规定的强制行动是否是一种国际法律制裁行动的问题却仍然存在严重的分歧。
一、联合国制裁定性问题之争议
关于联合国制裁的性质问题，是一个颇有争议的问题。目前主要存在4种不同的学说：第一种学说为“非法律制裁说”，即认为联合国制裁并非一种法律制裁；第二种学说为“过渡性法律制裁说”，即认为联合国制裁是一种正在向法律制裁过渡的强制措施；第三种学说为“间接法律制裁说”，主要认为联合国制裁是一种通过间接的手段达到法律制裁目的的强制措施；第四种为学说为“法性偏离说”。
(一)非法律制裁说
持此种观点的人认为联合国制裁具有浓厚的政治色彩。无论是制裁的目的，还是制裁的机关，甚至制裁的决策无不打着政治的烙印。因而很难说联合国制裁是一种法律制裁。正如凯尔森所言：“联合国强制执行行动的目的是维持或恢复和平，而不是维持或恢复法律，两者未必相同。”[2] 德巴斯(Vera Gowlland-Debbas)也认为：“将《联合国宪章》第7章规定的强制行动与法律制裁的概念联系在一起有点牵强(Tenuous)。理由是联合国根据第7章采取的强制行动是一种政治考虑的结果，而不是一种法律推理；所依据的也不是一种司法程序；对事件做出反应而采取的行动，既不是自动的，也不是中立的。”[3]
(二)过渡性法律制裁说
在《奥本海国际法》第9版中，詹宁斯、瓦茨指出：“联合国强制执行行动，为将来发展成为一种有效的制裁(法律)体系提供了各种可能性。这些可能性也足以表明，通过违反义务的国家之外而代表国际社会的一个机构来强制执行国际法，是有一项公认的国际法原则为根据的。”[4] 显然，两位学者在承认联合国强制行动发展成为集中组织起来的国际法律制裁的可能性的同时，对联合国强制行动是否已经构成一种集中组织起来的国际法律制裁的问题是表示怀疑的，或者可以说不很肯定（注：奥斯丁、凯尔森、哈特等都否认在国际社会有集中组织起来的国际法律制裁。）。换言之，《奥本海国际法》承认联合国强制行动未来可能发展成为一种法律制裁，但现在还不是一种法律制裁。也就是说，联合国制裁正在向法律制裁过渡。
(三)间接法律制裁说
也有人认为国际法与国际政治本来就是一种交互关系，国际法不可能解决国际政治所不能解决的难题。联合国制裁主要基于和平与安全的目的，带有强烈的政治色彩。但安理会通过运用《宪章》规定的自决权、人权和禁止使用武力三个基本国际法规范，以违反国际法的行为作为制裁的理由，在客观上达到了国际法律制裁的目的和效果。[5] 这种理解正是想说明，联合国制裁主观上是对危及国际和平与安全的行为做出的反应，而客观上也是间接对国际不法行为做出的反应。这种将联合国制裁理解为一种间接的法律制裁的学者也不少。
(四)“法性”偏离说(Retreat from Legalism)
有学者认为：与国际联盟的制裁相比较，联合国制裁的“法性”有所减弱。如果说国际联盟的制裁是一种法律制裁，那么联合国的制裁就只能说是一种近似法律制裁的“亚法律制裁”。
原因是联合国制裁针对的不法行为在《联合国宪章》中被规定得含糊不清。《国联盟约》对国家的武力使用权进行了重新定位，虽然国家仍然有诉诸于武力的权利，但在某些情况下使用武力的行为是非法的。具体说，就是《盟约》明确规定：联盟成员国如果违背盟约第12、13、15条之规定而使用武力发动战争在国际法上是一种非法行为。国际社会可以采取武力行动或联合经济抵制行动来做出反应。从这个角度来看，国联盟约规定的强制行动所针对的不法行为更加明确，因而国联的制裁更像是一种法律制裁。因为通常认为法律制裁是对不法行为做出的强制反应，不法行为的存在是法律制裁存在的必要条件。换言之，法律义务是不法行为存在的前提条件，不法行为是制裁实施的前提条件。[6] 国联盟约正是首先确定了国际法律义务，即不得违背第12、13、15条之规定而发动战争，因而一旦违背这种义务，就构成国际不法行为。对这种国际不法行为采取强制行动，就理所当然地构成国际法律制裁。《联合国宪章》不是一个由法学家做出来的文件。凯尔森于1950年用990页的著作十分尖锐地挑出宪章中的含糊之处。[6]《宪章》虽然规定了国家许多的义务，甚至包括规定非会员国的某些义务。同时也规定了需要采取强制行动来加以保障的义务。但遗憾的是《宪章》对那些需要通过强制行动来保障履行的义务规定得很不明确。按照《宪章》第7章之规定，安理会可能对“威胁国际和平、破坏国际和平、侵略行为”采取武力或非武力的制裁行动。然而，何种行为构成对和平之威胁或构成对和平之破坏呢？何种行为构成侵略行为呢？《宪章》并没有加以清楚的界定，而且后来也没有通过其他有法律拘束力的加以界定。因而《宪章》关于制裁的规定使“法律义务”、“不法行为”“法律制裁”三者之间的关系变得含糊不清。
一项法律义务如果规定得不清楚，就如同该法律义务不存在。针对违背一项含糊不清的法律义务实施的制裁，其法律性大打折扣。
二、联合国制裁之双重性
毫无疑问，上述4种学说各有其正确的一面。但仔细考证联合国制裁的法律和实践，同时对联合国制裁与法律制裁之间的逻辑关系进行了严密的演绎，深感联合国制裁在本质上就是一种法律制裁。只是这种法律制裁与一般的国内法律制裁相比较有其自身不同的个性特征。
(一)浓厚的政治色彩
联合国制裁的政治色彩是显而易见的。
首先，联合国制裁的目的带有很浓的政治色彩。联合国是在世界遭受两次大战摧残的背景下建立的，其核心的目的是要维持国际和平与安全，避免人类再受两度身历“惨不堪言”之战祸。因而在《联合国宪章》第7章中创设的这种制裁机制的核心目的是维持国际和平与安全。具体说，就是在国际和平受到威胁和破坏时，在发生必然破坏和平的侵略行为时，由安理会采取第7章规定的强制措施来恢复和平。《联合国制裁与国际法》一书的主编德巴斯(Vera Gowlland-Debbas)将“维持国际和平与安全的目标”界定为一个政治性的目标。[3] (P7-8)
其次，联合国制裁的机关也具有政治性。一般认为联合国是一个一般性的国际组织，国际法院是联合国的司法机关，大会是一个审议决策机关，安理会是一个执行机关，而不是一个司法机构。正因为如此，凯尔森断言“安理会不是一个法律组织”；而托马切特则认为“安理会是一个行动定向的政治机构”。由安理会这样一个政治机关出于维持国际和平与安全这样一个国际政治目的来主导联合国的制裁，其政治色彩自不必多言。[5]
最后，联合国制裁的决定往往是一种政治考虑的结果，而不是通过法律推理，所依据的程序也不是司法程序。对事件的反应既不具有自动性，甚至可以说制裁就是安理会5个常任理事国政治考虑之下的结果（注：M.S.Daoudi and M.S.Dajani,Economic Sanctions:Ideals and Experience,London/Boston/Melbourne/Henley:Routledge & Kegan Paul,1982,p.72.作者认为：一方面五大国担负特殊的责任，另一方面五大国享有特殊的政治权利。）。因为根据安理会的表决程序，任何一个常任理事国都可以通过否决票来阻止一个制裁决议的通过。如果对一个国家实施制裁不符合一个常任理事国的国家利益，该决议就没有通过的可能。对南非的制裁就是一个很典型的实例。南非推行种族歧视和隔离政策，大规模践踏国际人权，严重威胁国际和平与安全。该问题被提交给安理会，在是否对南非采取经济制裁措施的表决中，安理会常任理事国在投否决票，还是投赞成票的问题上，更多的是考虑其自身的国防和经济利益，考虑其在南非的投资，以及与南非的贸易关系，特别是从南非进口黄金稳定货币的利益。以英国为例，英国在南非的投资高达10亿英镑，每年与南非的贸易额高达1亿英镑。英国在南非的利益促使英国在最初阶段阻碍安理会通过经济制裁决议。[7] 由于英国和美国的反对，安理会无法做出制裁南非的命令性决议，而只能就此问题达成一个建议性的意向，由各国采取自愿的方式对南非实施武器禁运。[8] 1975年安理会尝试将自愿性武器禁运转变成为强制性措施，但由于英美法三个常任理事国的“否决”，这一尝试没有成功。也正因为如此法新社于1993年1月12日报道说：“安理会的决议基本上反映的是国家政治，而且往往由工业大国所掌握。”[9] (P220)
(二)本质上的法律制裁性
虽然联合国制裁具有浓厚的政治色彩，但这种政治色彩不能根本影响其作为一种法律制裁的特性。联合国制裁不失为一种带有政治色彩的国际法律制裁。
制裁的性质跟制裁手段是不能建立一一对应关系的。不能说借助某种手段的制裁一定是法律制裁，而借助另一种手段的制裁一定不是法律制裁。以罚款为例可以很好地说明这一问题。在行政法规中常常有罚款的规定。如我国的《产品质量法》明确规定：“生产国家明令淘汰的产品的，责令停止生产，没收违法生产的产品和违反所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款，可以吊销营业执照。”刑法中的罚金其实也是一种罚款，如我国《刑法》第159条明确规定：“对于虚假出资罪和抽逃出资罪，除了判处徒刑外，还可以并处或单处虚假出资或抽逃出资的2％以上10％以下的罚金。在一个公司的纪律中同样可能规定一些罚款的措施。”虽然三者都剥夺被制裁者一定数量的金钱，但通常认为前两者是法律制裁，而后者就不是法律制裁。原因何在呢？原因就在于三者要维护的社会秩序是不一样的。前两者要维护的是国家立法机关制定的法律秩序，要确保一个法律规则得到执行，而后者要维护的是一个法人制定的公司纪律秩序，要确保一个公司纪律规则得到执行。由此可见，对制裁加以定性的标准不是制裁的手段，而是制裁要维护的秩序，或要确保执行的行为规则。因而不能说罚款一定是法律制裁或一定不是法律制裁。又如舆论谴责，通常被认为是道德制裁的手段，但在制裁机制不够完善的国际社会，舆论谴责也常常被用来维护国际法律秩序。契尔兹(Childs)曾高度评价舆论谴责在确保国际法的执行方面所起的重要作用。[10] 利奥德·布朗-约翰也将舆论谴责列为国际法律制裁的手段之一。[11]
制裁的性质跟实施制裁的机关也不能建立一一对应关系。不能说只有司法机关实施的制裁是法律制裁，而其他机关实施的制裁就不是法律制裁。换言之，不能狭义的理解法律制裁的机关，不能僵化地认为只有司法机关才可以决定并实施法律制裁。虽然通常我们所说的法律制裁主要是指司法机关实施的制裁，但事实上在国内法律体系中，一个行政机关同样可以决定并实施法律制裁。一国环保管理机关对一个违反环保法规而污染环境的企业可能实施巨额罚款的行政制裁。如我国《环境保护法》第38条明确规定：“对违反本法规定，造成环境污染事故的企业事业单位，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门根据所造成的危害后果处以罚款。”这种行政制裁是以有关行政法规为基础的，很难否定这种行政制裁的法律制裁性。但这种行政制裁的机构就不是司法机构，而是行政机构。即便法院对一起刑事案件做出终审判决后，也只表明刑事制裁的决定是由法院做出的，而具体执行刑罚(执行制裁)的机关也不一定是法院，而可能是监狱管理机关或其他机关。由此可见一种制裁是否是法律制裁并不取决于制裁的机关是否是司法机关。据此我们认为：联合国安理会虽然不是一个司法机关，更多地被认为是一个政治机关，但这一点并不能根本影响其成为国际法律制裁的机关。这一点因而也不能最终成为否认联合国制裁作为法律制裁的理由。
制裁的定性也不能将法律制裁与一定的政治目的断然分开。任何法律的最终价值取向都包含“和平”的理想。凯尔森在其《法与国家的一般原理》中甚至把法律追求“正义”的理想与追求“和平”的理想等同起来。他认为：“虽然正义理想与和平理想是不同的，但却也存在着使这两种理想等同起来或者至少使和平理想代替正义理想的趋势。只有这样一种法律秩序，它并不满足这一利益而牺牲另一利益，而是促成对立利益间的妥协，以便使可能冲突达到最小的限度，才有希望持久的存在，只有这样一种法律秩序才能在比较永久的基础上为其主体保障社会和平。”[12] (P13)霍布斯也认为：“人的天性必然相互争夺，一争求利，二争求安，三争求名。人类为求和平，乃建立一机械人，名之曰国家，更进而设立若干之机械的链条，名之曰国法。人性如果放任它，必相攻杀无已时。故必有一有权者临其上，威之以刑罚，然后可以使其履其约，并无勃于自然律则。”[13] (P123)上述思想家的观点与中国道家所说的“法律定分止争”的思想如出一辙。可以说任何一种法律，无不包含有追求和平的目的与理想。原因正如美国社会学冲突理论代表科林斯所说的那样：“人是社会的但具有冲突倾向的动物。”[14] (P421)调控人的关系的法律和作为法律技术的法律制裁必将以追求和平作为其价值取向和目标。由此可见，联合国制裁以维持和平、恢复和平为目的，这与其作为法律制裁的性质不但不相矛盾，反倒相得益彰。以联合国制裁追求和平目的为由来否定它的法律制裁性是没有道理的。因为追求和平是一切法律追求的最基本的目标。
最后，制裁的定性也不能因为制裁的决定打着某些特殊社会成员的利益烙印而否定其法律制裁性质。其实，在国内法律系统中，无论是司法机关实施的制裁还是行政机关实施的制裁，决定这种制裁的法官或行政官员同样难免将其个人的利益和感情因素带到制裁的决策之中来。[15] 所不同的是在国内的法律体系中有较好的预防机制。如国内法中的“回避制度”就是要预防法律制裁这一弊病。与此相反，在国际法体系中这种回避制度的发育尚不健全。但这绝不能从根本上否定联合国制裁的法律制裁性。
要对联合国制裁加以准确的定性，还必须先界定一个定性的标准。当我们说一种制裁是法律制裁的时候，通常我们所依据的最重要的一个标准是看这种制裁所要维护的是一种什么样的秩序，所要确保执行的是一个什么样的行为规则。如果制裁维护的是道德秩序，确保执行的是道德规则，那么，这样的制裁就无疑是道德制裁。如果制裁维护的是宗教秩序，确保执行的是宗教规则，那么，这样的制裁就是宗教制裁。如果制裁维护的是其他的秩序，如纪律秩序，确保执行的是纪律规则，那么，这样的制裁就是一种纪律制裁。依理类推，如果一种制裁是法律制裁，那么实施这种制裁的目的就一定是维护法律秩序，确保执行的就一定是法律规则。正因如此，利奥德·布朗-约翰说：“法律制裁是法律与法律执行之间的一个连接符。法律制裁扮演的角色主要包括两个方面：一是对法律规定的不法行为构成威慑，二是在这种威慑没有效果的情况下，保障法律规则得到强制执行。”[11] 根据这一标准，要证明联合国制裁是一种法律制裁，首先要证明的是联合国制裁要维护的秩序是法律秩序，要确保执行的是法律规则。虽然宪章规则是一种调整国际政治关系的规则，但宪章的存在方式是国际法规则存在的方式，即条约的方式。没有谁会否定多边条约特别是“造法性条约”是国际法的一种存在方式（注：《国际法院规约》第38条第1款规定：“不论一般或特殊的国际协定，确立当事国明白承认之规条者。”）。“造法”性条约创设法律义务，“造法”性条约以法律设想的方式为各缔约方的未来行为创设一般规范，而且这种条约义务对所有缔约各方基本上是相同的。如1899年和1909年缔结的《海牙公约》和1928年缔结的《巴黎非战公约》等。布朗利正是据此认为：“《联合国宪章》那些不涉及诸如机关权能之类的宪政问题的部分具有一般法律行为规范的性质。”[16] (P11)亨金(Henkin)则认为：“宪章作为各国政府和人民一致公认的法律，体现了联合国的权威，反映了世界人民的意见和政治倾向。”[17] 贝勒特(A.Leroy Bennet)对《联合国宪章》给予了高度的评价，他说：“如果认为：《联合国宪章》只是一个调整各国政府行为的多边条约，只是正在发展中的国际法的一部分，这是不够的，因为没有看到宪章与其他国际条约在原则、范围、能力方面的重大区别，尤其没有看到它本身对国际法发展的推动作用。”[18]
由此可见，宪章是一个调整国际政治关系的法律文件，宪章规定的原则无疑是调整政治关系的法律原则。确保这些调整政治关系的法律原则得到执行的联合国制裁在本质上当然是一种法律制裁。
联合国制裁之所以是一种法律制裁还因为如下原因的存在：
1.联合国制裁的机关——安理会具有代表国际法律共同体的能力。按照奥斯丁和凯尔森的理论，法律性制裁是法律共同体采取的，因而法律制裁的机关必须能够代表法律共同体，或为法律共同体所认可。联合国几乎包括全世界所有的国家，每一个成员国在联合国都有代表权，是国际法律共同体的具体表现。安理会虽然只有15个成员国组成，但其行使制裁权力也是代表各成员国的，这一点在联合国宪章中有明文规定。根据《联合国宪章》第24条之规定：“为了保障联合国行动迅速有效起见，各会员国将维持国际和平与安全之主要责任授予安理会，并同意安理会于履行此责任下之职务时，即系代表各会员国。”由于国际法主要是调整国家之间关系的法律，因而，国际法律共同体的主要成员是国家，而安理会在采取制裁措施维持国际和平与安全时，所代表的是各国，因而可以说联合国制裁是安理会代表国际法律共同体采取的。
2.联合国制裁实际上也是对国际不法行为做出的反应。表面上看，联合国制裁的直接目的是为了恢复国际和平，而不是为了恢复国际法律秩序，因而不是一出现国际不法行为，联合国就会采取制裁措施来做出反应。采取制裁措施是以存在威胁和平与破坏和平的行为或侵略行为为前提条件的。但值得注意的是：威胁或破坏国际和平的行为以及侵略行为与国际不法行为之间存在着微妙的关系。虽然不是所有的国际不法行为都将危及或实际破坏国际和平与安全，但很难找到一种行为危及或破坏国际和平与安全却并不违背国际法。即便存在这样的行为，如果行为国没有主观上的过错，安理会也就不必通过制裁来解决问题。至于侵略行为，就更不必提了，其本身就构成一种严重的国际不法行为。可以说危及与破坏国际和平与安全的行为与国际不法行为是很难分割开来的，两者的关系是部分和整体的关系。这一点许多国际法文件中都有所体现。《联合国宪章》第2条第3款规定：“各会员国应以和平方法解决其国际争端，避免危及国际和平安全及正义。”1946年联合国大会通过的《国际权利义务宣言草案》第8条，也做出了同样的规定（注：《国际法原则宣言》中也规定：“各国以和平方法解决国际争端，俾免危及国际和平、安全及正义之原则。”）。1970年10月大会通过的《国际法原则宣言》绪言中明确规定：“任何形式之干涉行为，不但违反宪章精神，抑且引致威胁国际和平及安全之情势之造成。”该文件还规定：“侵略行为构成危害国际和平之罪行，在国际法上须承担责任。”据此可以这样认为：任何国际法律共同体成员都有义务避免危及国际和平与安全，避免危及国际和平与安全不但是一种国际义务，甚至还是一种国际立法的价值取向。实际上，任何危及或破坏国际和平与安全的行为往往是一种国际不法行为。如上面所说的干涉内政，不以和平方法解决争端，侵略行为、包括大规模侵犯人权等行为等等，不但是违背国际义务的国际不法行为，而且是严重的国际不法行为。由此可见，联合国虽然不对所有国际不法行为采取制裁措施做出反应，但对严重危及或破坏国际和平与安全的那一部分不法行为是可能会采取制裁措施做出反应的。而且从联合国的制裁实践来看，所有被联合国制裁过的国家同时也是犯有国际不法行为而危及国际和平与安全的国家。如1966年联合国对南罗得西亚实施经济制裁，是因为史密斯政权单方面宣布独立，侵犯了该地区多数人的自决权，并采取一系列种族隔离政策来维护白人统治制度，严重践踏了国际人权，最终危及国际和平与安全（注：S/Res/423(1978).）。安理会对南非实施武器禁运，是因为南非政府实行种族隔离、种族歧视政策，同时还因为南非军队占领纳米比亚，危及国际和平与安全（注：安理会于1977年通过的418号决议中有明确规定。）。安理会对伊拉克实施经济制裁是因为伊拉克侵略科威特，危及国际和平与安全。侵略行为是一种严重违背对全人类根本重要的义务的不法行为（注：安理会于1990年通过的第661号决议中有明确规定。）。安理会对南斯拉夫实施经济制裁是因为南斯拉夫出现大规模侵犯人权的问题，危及国际和平与安全（注：S/Res/713(1991).）。
3.联合国制裁所依据的程序在本质上也是一种法定程序。安理会的制裁行为，不是可以随心所欲采取的。其制裁大权来源于宪章，同时又受制于宪章。比如制裁启动的前提条件、制裁的方式、制裁的执行、对第三方所受影响的处理、制裁的组织等等都必须以宪章为依据。国际法的渊源主要是国际条约和国际习惯，宪章本身就是一个由主权国家缔结的国际条约，是国际法的渊源之一。因而安理会在制裁中遵循《联合国宪章》规定的程序，就是遵守一种法定的程序。
三、作为法律制裁的缺陷
联合国制裁，作为一种带有政治色彩的法律制裁，与文明的国内法律系统中规定的法律制裁比较而言，具有其特有的缺陷。
(一)制裁的领域残缺性。正如前面所说的，联合国并不是对所有的国际不法行为都会采取制裁措施。只有当不法行为达到危及或实际破坏国际和平与安全的程度时，安理会才会采取制裁措施。例如，甲、乙、丙三国都是WTO的成员国。比如，甲国对从乙国进口的橡胶征收关税税率比对从丙国进口的橡胶征收关税税率高，那么，甲国就违背了WTO的“最惠国待遇原则”，构成国际不法行为。但安理会几乎不可能采取制裁措施对此做出反应的，除非这种贸易争端最终演变到足以危及或实际破坏国际和平与安全的程度。这就是联合国制裁的领域残缺性。这种领域的残缺性的确使许多人感到遗憾，有的学者甚至以此与国内制裁机关——法院进行比较，进而否认联合国制裁的法律性。其实，联合国制裁的这一特性不应该影响到其作为法律制裁的特性。虽然，文明发达的国内法院在制裁的领域方面，可谓包罗万象，既负责刑事制裁，又负责民事制裁。既负责不法行为的识别，还负责制裁措施的决定，甚至还负责制裁的执行(如民事制裁)。但在国内的制裁系统中，也不乏有专门负责某一领域制裁的法院，如海事法院与军事法院。如果联合国制裁只针对危及或破坏国际和平与安全的不法行为，只能说明其领域的残缺性，而不能证明其非法律性。正如不能证明“断腿的马不是马”的逻辑一样。
(二)制裁的对象局限性。即使国际不法行为达到危及或破坏国际和平与安全的程度，安理会也不是一定有能力对所有导致国际和平与安全受到威胁或破坏的行为国采取制裁措施。正如我国著名的国际组织法专家梁西教授所说的那样：“联合国强制制裁是不可能适用于任何常任理事国的。”甚至，也不大可能针对与常任理事国有着利益关系的国家（注：K Gyeke-Dako,Economic Sanctions under United Nations,Ghana:Ghana Publishing Corporation,1973,p.45.实践和经验表明：“只有当制裁是针对那些与常任理事国没有友好关系或保护关系的国家时，大国才会达成一致。”）。这就是联合国制裁对象的局限性。这种局限性首先是由宪章规定的否决权导致的。
虽然在理论上联合国制裁的对象包括联合国的任何会员国，甚至非联合国会员国，也包括常任理事国。但由于常任理事国对安理会通过决议拥有否决权，因而实际上安理会主导的制裁从来都不可能针对常任理事国及其利害关系国。这一点在历史上早已得到很好的证明。1956年7月26日，苏伊士运河战争爆发，英法出兵攻击埃及的军事目标，并占领了苏伊士运河，由于英法两个常任理事国成为当事国，安理会无法做出制裁决议而被迫瘫痪。1965年，美国出动35000人的部队侵入多米尼加，并干涉多米尼加的内政，前苏联只是向安理会提出谴责和要求美国撤军的建议，结果都被美国否决，乌拉圭也只是向安理会提出要求立刻停火的建议，同样遭到美国的否决，更不要说安理会通过制裁美国的决议了（注：UN Doc.S/6310.）。1968年，前苏联及其东欧盟国，入侵捷克斯洛伐克，英、法、美、加等国并没有提出制裁苏联的决议草案，而只是向安理会提出谴责前苏联等国干涉内政的违法行径，要求前苏联立刻撤军的决议案，结果，苏联的否决权同样使安理会无可奈何（注：UN Doc.S/PV,1443,pp.163—165.）。1979年，前苏联入侵阿富汗，安理会召开紧急会议，中美等国提出决议草案，只是要求前苏联五条件撤军，结果还是因前苏联反对而未能通过，想通过安理会制裁前苏联就更加不可能了。[19] (P164-165)特别是美国和北约一起在没有经过安理会的授权的情况下对南联盟实施军事打击，俄罗斯和中国向安理会提出建议，要求美国停火，其结果可想而知：一张否决票就足以使安理会无法通过决议，何况有美、英、法三张否决票。这一次海弯战争的情况更能说明问题，如果有联合国授权，美英当然可以对伊动武，没有联合国的授权，美英等国依旧我行我素。这一切都足以说明安理会不可能通过决议制裁常任理事国，即使其发动了侵略战争也不例外。当然，安理会也不大可能对那些与常任理事国有利害关系的国家实施制裁。如以色列在数次中东战争中，都严重侵犯了阿拉伯国家领土主权，并危及国际和平与安全，只因以色列是英、法、美等常任理事国一手扶植起来用以控制中东局势的一张王牌，因而以色列在美、英、法等国的保护伞下，从未受到过安理会的制裁。其中最为典型的一次发生在1956年，以色列在英法的唆使下，出兵占领了埃及的西奈半岛，美苏两国向安理会提出要求以色列停火撤军的决议草案，由于英法两国的反对，决议草案未获通过，谁都不敢奢望安理会将对以色列采取制裁行动（注：UN Doc.S/3717.）。1978年以色列大举入侵黎巴嫩，安理会虽然通过了一些决议，但美国对于要求以色列撤军的决议，先后行使了四次否决权。1977年越南大举入侵柬埔寨，1979年1月3日，安理会召开紧急会议，讨论孟加拉等7国提出的要求越南停火撤军的决议案，由于越南的后台国家前苏联的反对而未获通过，安理会只好休会（注：UN Doc.S/13001.）。
从法理上看，联合国制裁的对象包括全世界所有国家，但从实践来看，联合国制裁的对象局限于常任理事国及其利害关系国之外的国家。这一点使得安理会制裁的公正性、权威性受到影响。不过，这只能证明安理会制裁机制是一种有待改进的国际法律制裁机制，而不能否认安理会制裁的法律制裁性。正如不能证明“劣马非马”的逻辑一样。
(三)制裁环节的分权性。制裁是一个复杂的行为过程，很难将其所有的环节讲清楚。不过任何一种法律制裁至少应该包括下述三个主要环节。一是对不法行为的识别，即通过判决或裁定或以其它方式断定已经发生了不法行为；二是制裁的决定，即主要由制裁机关决定是否要采取制裁措施，以及采取何种制裁措施；三是制裁的执行，即具体采取强制行动来实现制裁。有的制裁可能包含更多的环节，如民事制裁还包括对不法行为者未履行补偿义务的断定环节。但无论如何，上述三个环节缺一不可。在不同的制裁环节上，权力的集中程度各不相同，在国内法中制裁的各个环节都采取集权的方式。以国内的刑事制裁为例：不法行为的识别，即是否有罪的判决；制裁措施的决定，即关于是否判刑、如何判刑、判多重的刑等问题的决定；制裁的执行，如监禁、剥夺生命等等，都是由集中组织起来的制裁机关行使集中的权力。虽然前两个环节一般是由法院来行使权力，后一个环节往往由监狱机关来行使权力，但所有行使权力的机关都是集中组织起来的机关。国际制裁的各个环节在不同的历史阶段，其集权性特征有所不同。国联时代以前，国际制裁以报复的方式存在，每一个国家都将法律放在自己的手中，其实质就是指：一国的行为是否构成不法行为，由受害国自行断定；是否对不法行为国采取报复措施，以及采取何种报复措施，也由各受害国自行决定；最后报复措施由受害国自己执行。各个环节的权力都是分散的。《国际联盟盟约》使国际制裁的分权状态有所改善。在武力制裁的某些环节规定了集中制度，如集中识别制度和集中决定制度，即：是否存在需要实施武力制裁的国际不法行为，由国联行政院进行识别；是否采取武力制裁措施，根据行政院建议为之（注：《宪章》第16条第2款规定：“遇此情形，行政院应负向关系各政府建议之责，裨联盟各会员国出陆海空之实力组成军队，以维护联盟盟约之实行。”）。虽然行政院关于武力制裁决定只具有建议性，但不影响其集权的特性。而具体的执行则仍然依赖于各成员国，处于分权状态。国联的经济制裁只出现了一种集中授权的趋势，对于经济制裁的三个主要环节，仍然表现为分权状态（注：《宪章》第16条第1款规定：“如会员国有不顾本盟约第12、13、15条之规定而从事战争者，其他各会员国担负立刻与之断绝各种商业上或财政上之关系。”）。联合国制裁在许多环节上实现了集权状态。不论是武力制裁还是非武力制裁，包括经济制裁。对于是否存在需要实施制裁的前提条件的问题，由安理会根据第39条做出集中识别，换言之联合国制裁必须以安理会集中识别为前提条件。联合国制裁的决定也是采取集中的方式。即是否采取制裁措施以及采取何种制裁措施的问题，也是由安理会通过决议的方式来集中决定。
虽然联合国制裁的集中程度比国联制裁的集中程度有所提高。但联合国至今没有建立起一支常备的强制力量如联合国部队，供联合国制裁专用。联合国制裁的执行，仍然依赖于成员国，即采取分权的方式。集中组织起来的制裁的优越性，在国内法系统中得到了见证。国际法律制裁能否最终达到这种集中的程度，是一个无法定论的问题，不过国际法律制裁的集中性在不断加强，这一点似乎不容置疑。
结语
综上所述，《联合国宪章》第7章规定的强制措施实质上就是一种专门的法律制裁机制。只是由于受国际社会组织化程度的局限，这种法律制裁机制与国内法律系统中的法律制裁机制比较而言，尚存许多缺点。但这些缺点丝毫不能抹杀联合国制裁的法律制裁特性。深入认识联合国制裁的法律制裁性质具有十分重要的意义，这将为联合国制裁扩展其制裁的领域，最终演变为一种全面的法律制裁机制，以及消除制裁对象的局限性，最终发展成为一种更加公正的法律制裁机制，奠定认识基础。相信随着国际法由弱变强的发展趋势，联合国制裁也会不断走向完善。
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