建设学习型政府:政府效率建设的路径选择_中国温州论文

建设学习型政府:政府效率建设的路径选择_中国温州论文

构建学习型政府:政府效能建设的路径选择,本文主要内容关键词为:政府论文,学习型论文,路径论文,效能建设论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。

作为一种宏观的管理理论,学习型组织管理理论不仅仅适用于企业,还适用于其它各种组织,因此它也引起世界上许多国家政府的高度重视。把学习型组织作为一种宏观的管理理论引入政府行政改革实践视野是在90年代末期,受到了我国政府专家和理论界学者的广泛重视,并专门进行了一些有益探讨,本文综合学者对于学习型政府的探讨,结合温州效能建设的实践分析,认为构建学习型政府是政府效能建设的路径选择。学习型政府通过不断地学习来进行管理,将环境带来的变动作为促进政府组织积极变化的一种潜在资源,不断优化政府组织的系统结构和功能,整和政府形象,塑造政府精神,最终以提升政府效能为目的的。

一、学习型政府和政府效能建设的内在逻辑

政府活动环境的不断变化,促使政府要运用学习型政府理论来调整自身的行为,提高行政效能。一个面临社会和公民需求不断增加的市场经济条件下的政府组织,如果不能根据不断变化的环境要求获得它所需要的能量或资源,不能根据社会的需求向社会提供新的服务或公共产品,那么它就无法在新的环境中维持生存,更无法发展。所以,政府必须能适应外部环境的变化,在组织结构、文化和机制等方面不断做出变革和调整,建立学习型政府,使政府组织始终保持灵活、高效和良性协调运转。

政府组织是社会的中枢、协调、控制体系。整个社会的生产效率均与政府机构运转的效率紧密结合在一起,理性、精干、高效的政府组织是现代文明社会发展的重要标志。政府效能是指政府履行职能的能力或者是政府体系所生产的“产品”和向公众提供的服务的水平。推进政府效能建设是政府转变职能,适应新形势和新任务的迫切要求,也是建立“廉洁、勤政、务实、高效”政府机关的需要,更是改善地方经济发展环境促进经济发展的必然诉求。

经济全球化和知识社会的到来使创建学习型政府已经成为政府效能建设的路径选择。主要原因在于:

1.创建学习型政府是时代发展对政府能力提出的必然要求

当今社会,知识与信息的更新速度正在以前所未有的规模加快进行。在国内,人们追求趋于多样化,参与意识趋于强烈,对政府的期望达到前所未有的高度;在国际上,加入WTO以后对政府行政管理体制和行政管理方式进行变革要求在急剧增加。面对以上挑战,政府只有在不断学习、善于学习中提升自身能力才能突出重围,否则,别无他法。

2.创建学习型政府是提升政府能力,提高行政效率的根本途径

学习型政府的建立会以加速度的方式强化知识和信息的传播、共享、应用,这样有利于政府以较快的速度了解新趋势、新机遇、新观点、新知识、新信息等,改善政府以决策能力为核心的各项能力。另外,学习型政府中的那种鼓励创新、竞相创新的文化氛围,会促使政府不断突破陈规陋习,在思想观念上、行政方法上、行政体制上获得改革和创新的不竭动力。

3.创建学习型政府是全面提升政府公务员素质的重要措施

政府公务员是行政活动中最活跃的因素,公务员的素质决定着政府行政管理水平的高低和行政效能的高低。学习型政府所形成的全员学习、终身学习、组织整体学习的习惯和风气,创造了一个最佳的成长环境,特别有利于公务员能力、素质和觉悟的提升,有利于公务员的全面发展。

正是由于学习型政府具有如此重大的价值和作用,以及和政府效能的紧密不可分,世界各国莫不把构建学习型政府作为政府效能建设的一个战略性措施。

二、温州效能建设背景、发轫及成果

1.效能建设的背景

2001年5月,江泽民在亚太经合组织人力资源能力建设高峰会议上提出“构筑终身教育体系,创建学习型社会”,① 党的十六大报告明确提出要“形成全民学习、终身学习的学习型社会,促进人的全面发展”。新一届领导集体率先垂范,组织了多次集体学习。温州于2003年初开展“全国看温州,温州学全国”思想解放大讨论,并在此基础上,于2003年8月相继开展了“效能革命”和“创建学习型社会”活动。学习和效能相辅相成,取得了一定的成果。

2.效能建设的发轫

随着改革开放的力度加大,温州在自身发展过程中遇到很多问题和不足,如应对经济全球化的经验和办法尚欠缺,产业层次不高,地区发展不平衡,城市规划和第三产业发展滞后,政府部门的服务意识还不够强,审批改革还不到位等。2003年,两件大事震惊了温州人,一是,11月,新华社发表了《千亿资金逃出温州》的报道,在国内外引起了强烈反响;二是,12月16日,世界银行在其网站公布了一份题为《改善投资环境,提高城市竞争力:中国23个城市排名》的调研报告,在政府效能的排名中,温州和西安的政府效能在23个城市位居最低②。

为了进一步认清形势,寻找自身存在的不足和差距,增强加快发展的危机感、紧迫感和责任感,为今后发展拓展新的空间。2003年伊始,温州市委发文,以“全国看温州、温州学全国”为题在全市范围内开展一次思想解放的大讨论。在这次活动中,温州各种媒体不约而同对温州经济发展的软环境进行质问和批评,如,“同样是办事,为什么在外地两三个工作日就能办成,而这里却要拖上半年甚至更长的时间?”还说:“有些部门的工作效率,不是促进发展,而是阻碍发展。”温州市委市政府深刻的反思和认识自身问题,针对效率对于这个城市的重要性,温州市委书记说:“温州机关部门和干部队伍的作风还有比较大的差距,这都在不同程度上损害了群众利益、党和政府的声誉和温州的形象。”机关部门有令不行、办事拖拉、吃拿卡要、态度刁蛮等痼疾,已成为温州寻求更大发展的严重障碍。在此基础上,温州决定开展效能建设,以硬措施改善软环境,以软环境促进大发展。

3.效能建设的开展和取得的阶段性成果

2003年7月22日的温州市委九届二次全体(扩大)会议提出,市委市政府要在全市机关部门开展一场“效能革命”,抓好机关作风建设,解决机关效能不高的问题。同时向机关部门发出“四项禁令”:严禁有令不行、严禁办事拖拉、严禁吃拿卡要、严禁态度刁蛮。违令者,严惩不贷!之后,市委、市政府为此专门实施了机关效能监察、领导干部管理监督、公务员绩效考核3个“配套工程”,特别是对禁止的行为作了具体、明确、可操作的规定。各单位结合群众反映的热点、难点,纷纷制定出台了一系列的“不准”与“禁止”等行为约束性条规,在最快的时间里出台了全面提高服务效能的具体实施意见,并不遗余力贯彻实施:为市级重点骨干企业开辟“绿色通道”;集中精力抓“电子政务”;建立重点行业、重点企业和重点社区联系点制度……并轰轰烈烈开展了系列行动,树立了一种“政府服务也是一种商品”的理念。

政府效能建设不仅仅局限于政府内部的小环境,还涉及到社会、公众等外部大环境,外部环境的优化、升级对政府提出更高的服务要求即是政府自身效能提升的动力来源。基于此,2003年8月7日温州市委又发出《关于开展创建学习型社会活动的实施意见》的通知,要求通过确立终身学习理念、建立各类学习型组织、构筑终身教育体系,全面提升我市干部群众的综合素质,为实施“一港三城”发展战略和全面建设富裕小康社会提供强大精神动力和智力保证。创建学习型社会是温州市开展“全国看温州,温州学全国”解放思想大讨论的延伸和深化,目标是要在全社会形成良好的学习风气,营造一种时时、处处、人人学习的环境与氛围;全面提升市民的综合素质,努力发扬温州人的创新精神,培育以创新为灵魂的现代意识,进一步激发温州人的创新、开拓和实干精神。

短短几个月,至2004年4月,温州效能建设已经有了良好的开端,取得阶段性成效。据统计,活动开展以来,效能监察中心共受理各种投诉3877件(次),绝大部分已经批转有关部门办理;全市共处理和处分了576名工作人员;市行政审批中心窗口承诺件的办结率,从2004年7月份的56%提高到80%以上;政协的一项调查表明,有86.66%人认为机关工作人员服务态度变好,87.52%人认为首问责任制和一次性告知制度执行得好,96.34%人认为没有遇到机关工作人员的推诿刁难、吃拿卡要③。实实在在的效能革命带来了内部管理绩效改进并提高了公共服务的效能。

三、构建学习型政府的基础、核心及保障

纵览温州效能建设的前前后后,我们发现温州虽然没有正式提出创建学习型政府,但随着“效能革命”、创建学习型社会等活动的深入和持续开展,全民素质特别是公务员素质的提高,政府的行政能力的上升都离不开学习型政府的修炼、引导。因此,可以说,温州政府已初具学习型政府的形骸。本文即以温州政府实践为例深入考察构建学习型政府、提高政府效能的基础、核心,藉此对学习型政府与政府效能建设的辩证关系以及具体路径作一些理性思考。

1.构建学习型政府的基础——结构再造

应该强调,学习型政府作为区别于传统官僚制的一种新型组织结构模式,它是一种分权型的扁平化组织结构,也称以“地方为主”的扁平化组织结构。组织的决策权往组织的结构下层移动,尽可能让参与决策的人面对组织所有的问题。这种分权型的扁平化政府组织结构,给组织成员以行动的自由去实现他们自己的构想,并对所产生的结果负责。

以地方为主的扁平化组织结构是一种通过减少管理层次、压缩职能机构、优化组织流程而建立起来的一种紧凑而富有弹性的新型团体组织。它具有敏捷、灵活、快速、高效的特点。

2004年10月,温州一位市民以自己在市公安局车管所反复来回“跑窗口”、吃尽排队苦中苦的亲身经历,向“市效能办”投诉该热点部门长期以来重管理、轻服务、收费多、效能低的问题。市车管所的主要问题是长期以来将汽车类驾驶证审验、换证业务、车检、机关单位编选号牌、新车移动证核发等核心业务汇集一身,权力过于集中,一方面由于负担了过多的职能无形中增加了自身的工作量,效率难免低下,其下属县、区车管所反而是无所事事,生意清淡;另一方面由于实权在手,求情寻租的人不计其数,工作人员不免滋生出骄傲自大的心理,对群众态度生硬。

车管所面对广大群众的种种批评意见,从主观上找原因,以积极的态度和扎实的整改措施,有针对性地解决工作中存在不便民不利民的问题,力求以实际行动提高工作效能,塑造新形象。一是大力简化办事程序,减少办事环节。凡是能减的程序一律要减掉,能合并的一律要合并,同时,将外部办事流程内化,真正提速提效。二是下放权力,将办事窗口向基层延伸。不仅要严格按照公安部规定,把汽车牌证业务等事项的办理下放到县级车管部门,还要认真研究温州实际情况,通过尽可能多地在基层开办工作站等形式,方便基层群众办事。三是认真推行首问负责制和一次性告知制。将所有办事事项和流程公开到位,遇群众咨询,第一位负责接待的工作人员必须严格执行首问负责制度,并一次性告知办事手续和相关材料。经过两个月的整顿,一个服务型的车管所浮出水面,给了群众一个满意的答复。

温州车管所在效能革命前后的组织结构模式变迁迎合了学习型政府关于组织结构的理念,由于成功借鉴了扁平化思路,组织创新的效果非常显著:通过权力下放减少了中间管理层,明确的流程、手续的简化则是合并职能、优化工作流程的直接体现,审批等时间和环节简化,降低了交易费用,提高了工作效率,顾客满意度不断上升。

2.构建学习型政府的核心——文化重塑

圣吉说到,一个缺少全体衷心共有的目标、价值观与使命的组织,必定难成大器,而有了衷心渴望实现的目标,大家会努力学习、追求卓越④。学习型政府组织文化实际上就是确立共同愿景,改善团队组织固有的心智模式,从而塑造政府精神,在文化氛围上为政府效能营造一个和谐的环境。

温州“效能革命”从一开始就从思想入手,在动员大会上市委书记李强强调:搞好这场“效能革命”,要把思想和行动统一到市委、市政府的决策部署上来,解决机关干部工作作风,首先要解决好机关干部的世界观、人生观、价值观。实践中“效能革命”以“解放思想大讨论”为前导,促成公务员和政府的共同愿景统一在提高效能和服务公共利益上。这当中关键在于树立两种理念和掌握一种方法:

(1)服务政府的理念

温州“效能革命”以铁的纪律、铁的决心、铁的手段破除一些陈腐的思想观念和不合时宜的工作方法,革除机关的一些群众反映强烈的恶风陋习,切实解决机关效能低下的问题。大力推行政务公开、首问责任制、AB岗工作制、限时办结制等行之有效的管理制度,提倡“特事特办”、“急事急办”、“马上就办”的高效做法,进一步探索建立办事高效、运转协调、行为规范的服务型政府。

(2)责任政府的理念

温州政府如何根据相关规则和要求,实施有效的管理,切实履行职责,是迫切需要解决的现实课题。总体上说,当前政府管理缺少的不是权力而是责任,其突出表现为滥用权力、机构膨胀、官僚主义和效率低下等问题,究其根源,主要在于政府与社会关系模式上“政府本位”的价值取向。要改变这一传统模式,确立起以“社会本位”为基本价值取向的现代模式,必须呼唤和强化责任意识,使政府成为责任政府,其次还要注重加强公务员的责任意识建设。温州市人事局在巩固“效能革命”成果、全面落实《公务员能力建设和绩效考核若干意见(试行)》及相关配套文件的同时,探索在机关管理中运用ISO质量管理体系,将机关管理的工作项目、内容、标准和程序导入ISO管理体系,建立起职责明确、可控制、可预防、可改进的流程化管理新模式。每一个程序既符合ISO要求,也适应具体业务情况,使机关管理全面走向规范化、科学化和信息化,为社会公众提供优质高效的公共服务。

(3)系统思考的方法

系统思考是指从整体而不是片面去分析问题,透过现象看出问题背后的结构,找到可从根本上解决问题的根本方法。温州政府根据全局性和联系性准确把握行政组织的职能定位。做到:有所为,有所不为。政府应将职能定位于提供基础设施、宏观调控和提供服务,并从微观经济领域退出,管好该管的事,而把不该管、管不好、管不了的交还企业和社会,由无限政府转向有限政府;有所取,有所不取。对本地区、本部门应得正当利益要积极争取,但不能不顾大局实行地方保护、地区封锁或部门割据,谋一方私利;将视野拓展至整个国际大环境。中国加入WTO,政府首当其冲,相应要求政府在国际大系统中调整参照系,系统思考权利、利益与义务的关系及取舍。政府效能建设正是运用系统思考正确定位政府的角色和职能,为经济的可持续发展创造良好的软环境。

2002年,欧盟拟定针对中国打火机的CR法规。2002年3月19日,温州市外经贸局与行业协会正式成立打火机交涉团到欧洲去进行谈判。2003年10月9日欧盟紧急召开会议,宣布CR法规不再生效。温州市常务副市长阮晖说,往常的贸易摩擦,一般都是政府派出庞大的工作组去交涉。当CR法规草案传至温州时,政府支持行业协会迅速行动,制订方案,勇于抗争,用扎扎实实的工作取得了积极的抗辩结果。加入WTO后,温州市政府逐渐从微观经济领域退出,而是由企业在市场上唱“独角戏”,市场和政府的交叉地带则让行业协会发挥作用。政府从宏观上把握大局,进行系统思考,整个温州打火机行业的有序、健康的发展乃至此次CR法案的胜诉正式见证了政府的系统思考的逻辑效果。

3.构建学习型政府的保障——机制创建

学习型政府组织的创建,不仅需要积极的政府组织文化,合理的政府组织结构,而且还要有一定的制度机制作保障。只有建立了行之有效的运行机制,政府内部的学习才能经常化、普遍化、制度化。政府效能的提高才有源源不断的智力支持。

(1)完善公务员培训机制

在影响政府生产力水平的诸多要素中,公共部门的人力资源是最首要的因素。与其他生产力要素相比,人力资源拥有毋庸置疑的主动性和能动性。他们身上形成、拥有和可以开发的知识和技能,能够使他们主动地适应不同工作种类和性质的需要,完成组织的工作任务。所以,我们必须结合学习型政府创建的理念和要求对政府人力资源的主体——公务员进行系统、可持续的培训。

温州政府针对不同层次的公务员,提供包括学历教育、非学历教育以及短期讲座、培训在内的广泛的学习机会。其中学历教育包括国内以及国外一些著名大学的MBA和MPA项目,非学历教育主要是一些国内著名大学提供的高层次培训班(如公共管理),短期讲座,主要是一些专业知识和专业技能的培训等。为了适应创建学习型政府的需求,温州市委决定组建“温州讲坛”。新组建的“温州讲坛”,整合了市直属单位现有的各类讲座、论坛等学习资源,并借鉴国内外各类讲坛、论坛的成功经验,采取市场化方式进行操作。“温州讲坛”邀请部厅级领导、国内外著名专家学者等社会各界精英人士来温讲座交流,评述国际时事,透析国内外经济社会形势,介绍国外后工业化国家经济社会发展经验和发达地区及成功企业的现代科学管理理论与实践,传播中国传统文化知识,解析法律问题。每年将举办此类大型知识讲座10次左右。⑤

(2)建立和完善相应的学习激励机制

学习离不开激励机制的驱动,激励可以变压力为动力,变惰性为活性。只有建立一套公平竞争的激励机制体系,才能使政府组织成员从内心渴望学习、渴望提高,使学习成为政府组织成员的自觉行为,进而提高整个组织的行政水平。

温州政府在绩效考核目标的确定上注意确立三个基本理念:一是业绩为先。即各项制度的完善、实施,以能否激励公务员创造更优的工作业绩为最终标准。二是以人为本。即由关注制度本身转向主要关注公务员潜能的发挥,以实现激励人、发展人的目的。三是有效激励。

(3)建立和完善学习监督、考核评估机制

学习型政府组织通过建立和完善相应的学习监督机制,可以定期或不定期的对政府组织及其工作人员的学习内容、学习方法、学习过程以及学习结果及时准确地进行监督,以防学习流于形式,同时通过监督,还可以发现学习过程中所存在的问题并对其进行纠正,从而保证学习型政府组织的学习活动真正脚踏实地的得以开展下去,提高学习效率。学习型政府的建设是一项长期任务,不能有一步到位的错误思想。温州市房管局实行学习检查制度,一步一步巩固阶段性学习成果。实行了考勤登记制和学分制,并开展定期检查评比和年度审查。需要强调的是,检查评比是为了巩固阶段性的学习成果。此时也要防止这一项长期的工作退化为应付检查的政治运动。

本文以温州效能建设的成功实践为基础,结合学习型政府的分析框架,对政府效能和学习型政府的辩证关系以及具体路径进行了思考,得出构建学习型政府是效能建设的路径选择,它的基础、核心、保障分别是政府结构、政府文化、政府学习机制。

注释:

①江泽民:《全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次代表大会上的报告》,人民出版社,北京:2002年

②陈南驻、朱立毅:《温州效能风暴席卷浙江——掀起一场政府效能革命》,2004.02.17:http://www.sina.com.cn

③有关资料和数据来自温州市“效能革命”领导小组活动办公室

④彼得·圣吉著,郭进隆译:《第五项修炼——学习型组织的艺术与实务》,天下文化出版,台北:1994年

⑤芜名:《“温州讲坛”周六开讲》,2004.09.16

标签:;  ;  ;  ;  ;  ;  ;  ;  

建设学习型政府:政府效率建设的路径选择_中国温州论文
下载Doc文档

猜你喜欢