城市供水业改革中的政府管制研究——以T市为例，本文主要内容关键词为：为例论文,管制论文,城市供水论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市供水是具有自然垄断性质的公用事业，与城市经济发展和人民日常生活密切相关，是市政管理的重要内容。新中国成立初期，城市供水由国家投资建设，政府组织生产经营，采取低水价、高财政补贴的机制，带有很强的公益性质。改革开放以后，城市的用水需求日益增长，而在计划经济体制下，供水企业的运营效率很低，其水量供给能力无法满足城市用水的需要，企业的长期亏损也给政府带来很大的财政负担。因此，上个世纪90年代，城市供水业开始进行市场化改革，政府逐步放松管制，实行政企分开，政府职能转向市场监管，发挥市场在资源配置中的基础性作用。市场化改革要求政府退出城市供水的生产经营，同时加强对该垄断行业的监督管理。然而，政府在控制城市供水业垄断经营的过程中有其既得利益，如何保证政府在行使管制权的同时完全退出对生产经营领域的干预?如何实行科学有效的政府管制，从而提高城市供水的效率?这些都是在改革实践中需要进一步探索的问题。
城市供水业改革是由地方政府主导的。本文选取T市作为个案研究对象，考察该市政府在供水业改革前后的职能转变，利用政府管制理论分析该市政府在管制方面尚存在的问题，最后探索供水管制的进一步改革方向。
一、T市城市供水行业的改革历程
T市属于重度缺水地区。2005年人均本地水资源占有量160立方米，为全国人均占有量的1/15，加上入境和外调水量，人均水资源占有量为370立方米，远低于世界公认的人均占有量1000立方米的缺水警戒线。城市居民生活和生产的发展都因水源匮乏受到不同程度的影响和制约。为此，T市投入巨资先后几次进行跨流域调水工程，初步缓解了城市水资源危机。同时，城市供水的成本也有所提高，使得合理利用水资源、提高城市供水的效率显得尤为重要。
计划经济时期，T市城市供水完全由政府组织进行，政府对供水企业实行严格控制，主要体现在如下几个方面：第一，供水企业由政府直接领导，政企不分。T市自来水公司作为全市惟一一家供水企业，由政府相关部门直接领导。政府负责安排企业的生产计划、经营活动以及规章制度。第二，实行独家垄断经营。T市的城市供水实行区域内垄断经营，除市自来水公司外，不允许其他企业和个人从事城市供水活动。第三，政府统一制定水价，采取水价低于企业成本的福利水价政策，供水企业的运营亏损由政府财政给予补贴。
在这种体制下，供水管制部门与企业“政企不分”，企业没有成为真正的市场主体。由于不存在竞争，企业缺乏提高效率的动力，供水成本很高而服务质量却很低。福利水价的政策造成城市供水价格不能体现供水企业的成本，供水企业长期依赖政府财政补贴，缺乏提高生产经营效率的动力，政策性亏损与经营性亏损并存，严重制约了城市经济的发展。
上个世纪90年代，为了适应不断发展的城市生产和生活供水需求，提高城市供水效率，T市开始进行城市供水行业改革。改革主要从以下几个方面进行：
其一，改组自来水公司，实现城市供水业投资多元化。本世纪初，T市市政府批准自来水公司重组。其目的是增加供水业的投资，促进产权多元化，在垄断性产业保证国有资本控股，在竞争性产业实现国有资本逐步退出。重组之后的自来水集团公司通过吸引外资促进供水业的发展，先后与法国、美国、西班牙等国外的投资商合作，建设城市供水工程。集团公司竞争性行业的子公司通过股份制改革，以企业经营者和职工持股、合资合作、转让存量资产、吸引外来投资以及管理层收购等方式，实现了投资主体多元化。改组之后的供水企业不再完全依靠政府的有限投资，企业的主体性有所增加，经营效率较以前有很大提高。
其二，改革政府管制部门，明确监督管理职能。T市的城市供水原来由公用局下属的供水管理处负责，供水企业的生产和运营都由政府安排。2002年，供水管理处改为市建委所属的事业单位，市建委成为城市供水业的行政主管部门。相关法规规定：市建设行政主管部门主管本市城市供水用水行政管理工作；市供水管理部门负责本市城市供水用水的具体行政管理工作；区、县人民政府确定的部门，按照全市城市供水管理职责分工负责本辖区内城市供水用水的管理工作；规划、水利、环境保护、卫生、价格、质量技术监督等行政管理部门按照各自职责，负责城市供水用水的相关管理工作。政府的职能由直接干预转变为监督管理。
其三，取消财政补贴，逐步提高水价。早在1993年，T市政府就取消了对供水企业的财政补贴，并在1997年以后进行了频繁的水价调整。至今为止，T市已先后7次调整自来水价格，居民生活用水由每吨0.68元提高到目前的3.40元，工业用水由每吨0.95元提高到5.60元。与全国其他城市相比，T市目前的供水价格相对较高。2005年底调查的36个大中城市居民生活用水的价格为平均每吨2.09元，而T市为3.40元；调查的城市工业用水平均每吨是2.72元，而T市为5.60元；特种行业用水调查的城市为平均每吨9.97元，T市这个数字为20.00元。因此，从T市的水价提升的速度和幅度来看，其城市供水的改革力度较大。
从T市的改革措施来看，政府和企业的关系发生了很大的变化。政府不再是供水企业的惟一投资者；相关法规限定了政府的管理职责而非组织供水企业的生产经营；政府财政不再承担供水企业的经营亏损，而是以提高水价的方式补充企业的运营成本。那么，政府职能是否真正实现了由直接干预向监督管理的转变?改革后的政府能否对供水企业实行有效的管制，从而提高供水效率?
二、T市城市供水政府管制现状分析
政府管制理论认为对城市供水行业管制的必要性在于其自然垄断和公用事业的双重属性。有学者将城市自来水行业的政府管制总结为进入管制、价格管制、市场结构管制、环境与质量管制以及区域间比较竞争管制几个方面。“重复设置自来水管道和下水道的固定网络系统是不符合经济效率原则的。正是由于自来水产业具有显著的自然垄断性，这就要求政府对自来水产业实行进入管制和价格管制，既要防止新企业过度进入，造成重复建设和破坏性竞争，又要防止企业利用其垄断地位，通过制定垄断高价以取得垄断利润。”自来水产业包括“管道网络等基础设施建设与维护、自来水生产、管网输送和供应这四大类业务”，考察这些环节是实行垂直一体化经营还是垂直分离经营，形成有效竞争的格局，是政府进行市场结构管制的目的。城市供水质量直接关系到消费者的健康，这决定了政府要对其进行质量和环境管制。最后，由于城市供水产业通常采取区域性垄断经营的方式，政府可以通过区域间比较考察其成本信息，进而制定合理的价格和质量管制政策，进行区域间比较竞争管制。学者研究我国的城市供水业的政府管制主要存在政企不分、区域性垄断经营效率低下、价格构成和形成机制上的不合理等弊病，并提出了放松管制、分割垂直一体化的市场结构、促进区域间业务的竞争等改革建议。
应用政府管制的理论考察T市供水行业改革后的实践，政府在管制方面仍然存在很多问题，集中表现在如下几个方面：
首先，政府具有经营者和管理者的双重角色，造成管制不力。尽管T市政府对管制机构进行了改革，并制定相关的法规明确了管制机构的监督管理职责。但实际上，供水企业仍然在很大程度上受到政府的控制：在行政隶属关系上，自来水集团是直属于市建委的国有企业，市建委既是国有产权的代表者又是供水企业的监督管制者；在人事任命上，企业高级领导人员的任免由城建工委负责，党委班子领导兼任企业领导职务。企业以营利为目的，政府则要维护公共利益，而政府管制机构同时具有经营者和监督管制者的双重角色，与供水企业有共同的利益。这就造成了政府管制机构更注重供水企业自身的收益和福利而忽视了监督企业运营效率的管理职能。尽管T市供水企业连年亏损，但是并没有影响到其运营和职工的个人收入，自来水集团的各项开支照样进行，职工的工资和待遇在全市各行业中相对较高。据统计，自来水集团的人均劳动报酬在市属各局(总公司)国有经济单位中(包括经委系统的3家、农委系统的4家、建委系统的7家、交委系统的2家、商委系统的3家企业)连续五年位居第二，如表1所示，仅次于交委系统下属的港务局，并且远高于T市城镇单位从业人员的人均报酬，若加上工资外收入和职工福利待遇，收入差距会更加明显。供水企业的有限收益更多用于提高人员福利、从事非垄断环节经营和其他多种经营上，而非用于提高供水效率。
其次，进入管制严格，城市供水行业垂直一体化垄断经营，缺乏竞争。我国的城市供水行业历来采取区域垄断经营的形式，严格限制新企业进入，随着经济的发展，需要政府放松进入管制，发挥市场竞争的作用。T市在重组自来水公司之后，尽管在新的集团内部组建了不同的子公司，实现了财务分离和独立核算，但是在管理体制上，子公司未脱离集团成为独立的市场主体，管道网络等基础设施建设与维护、自来水生产、管网输送和供应几大类业务仍然是垂直一体化的垄断经营模式。而根据自然垄断的定义，城市供水业只有管网输送类业务具有自然垄断性，需要由一家企业经营保证规模效益，其他业务则可以采取多家企业竞争的形式。垂直一体化的经营模式将城市供水的非垄断环节也包括在垄断经营的范围内，容易“造成自然垄断权力的不合理延伸”。T市的城市供水存在效率低下和服务不到位等问题，原因之一就是垄断经营状态下缺乏竞争，企业没有提高效率的动力，侵害消费者合法权益的行为也得不到有效的制止。
第三，价格管制缺乏科学性，水价上涨幅度不够，价格形成机制不合理。尽管改革后T市进行了频繁的水价调整，但是水价的上涨幅度仍然不够补偿供水企业的成本。T市水价上调的动力来自水资源费的调整、污水处理费用的征收以及供水企业的成本增加几个方面。其中水资源费作为水资源管理开发主管部门水利局的收益，污水处理费作为污水处理厂的收益，自来水集团因为成本增加而获得一部分的水价上涨收益。客观上看，这三项费用都存在继续上涨的必要。T市水资源匮乏，为了补充跨流域调水工程的成本，同时也为了有效利用有限的水资源，需要进一步提高水资源费在供水价格结构中所占的比例。T市污水处理费征收的数量也难以补足污水处理厂的运营成本，影响了污水处理的效果和对外来投资的吸引力。自来水集团公司也面临成本增加的问题，为了提高供水服务的质量，自来水集团投入巨额资金进行了抄表到户、旧管网改造等工程，供水范围的扩大也需要新的投资建设，企业的财务状况入不敷出。水价上涨收益经过水利局、污水处理厂的分配之后，自来水集团得到的收益十分有限，长期处于亏损运营状态。价格管制的另一个突出问题在于水价形成机制不合理。在水价的形成过程中，政府要承担一些专业性很强的工作，需要对水资源状况、供水市场的供需状况、供水企业的成本、城市居民的支付能力等经济和社会因素进行科学的考察，进而确定合理的水价结构或水价调整幅度。《城市供水价格管理办法》规定：“城市供水企业需要调整供水价格时，应向所在城市人民政府价格主管部门提出书面申请”，“由供水企业所在的城市人民政府价格主管部门审核”，“城市价格主管部门接到调整城市供水价格的申报后，应召开听证会，邀请人大、政协和政府各有关部门及各界用户代表参加”。在T市，物价局负责对供水企业提出的调价建议进行审核，并组织召开听证会听取社会对水价调整的意见。在审核过程中，物价局通常将供水企业上报的成本材料作为调整水价的主要决策依据，而“这种成本是在特定地理范围内垄断经营企业的个别成本，而不是合理的社会平均成本。”因此，物价局和供水企业之间存在着信息的不对称，这种定价方法不但无法刺激供水企业降低成本，反而会造成供水企业提高成本的倾向。近几年来，T市在水价上涨的同时，供水企业的成本也在上涨，甚至成本的增幅超过水价的增幅。供水企业利用成本信息的垄断与政府讨价还价，以获得更多的水价上涨收益。而物价局组织召开的价格听证会，由于供水企业的信息垄断，更多的只停留在形式上。民主和公开的价格形成机制尚未形成。
三、改革建议
总的来看，T市城市供水业的政府管制仍然存在政企不分的问题，政府尚未实现由直接干预者向监督管理者的转变，科学合理的政府管制机制有待形成。因此，T市还需要更加深入的改革：
首先，进一步限定政府管制职责，彻底实现政企分开。尽管在供水业改革之后，T市的政府管制部门不再直接组织城市供水的生产和经营。但是，在现有的供水管制体制中，供水企业与主管部门市建委仍然是行政隶属的关系，主管部门既是经营者又是监督者和管制者。因此，管制部门与供水企业有共同的利益，这导致政府管制缺乏约束力，企业由于经营不善造成的非政策性亏损可能被掩盖起来，企业缺乏提高效率的动力。在进一步的改革中，应该打破政府与企业在行政和人事上的纽带关系，将政府管制部门的职责限定在监督管制的范围内。脱离了与企业的利益关系，政府管制部门将摆脱企业低效率运营保护者的角色，有效行使其监督者的职能。
其次，打破垂直一体化的垄断经营模式，引入竞争。T市的城市供水由一家垄断，且垄断与非垄断业务采取垂直一体化的经营模式。在这种模式下，原本可以采取竞争经营的非垄断业务也由垄断企业经营，新企业进入这些领域受到严重的限制，而垄断企业在垄断特权的保护下缺乏改进技术和改善服务的动力，造成了经营的低效率。在进一步的改革中，T市需要打破垂直一体化的经营模式。具有自然垄断性质的管网输送业务仍然采取垄断经营的模式，而非垄断性质的业务则采取多家企业竞争的经营模式。具体措施就是将现在经营非垄断业务的子公司从集团中分离出来，成为独立的市场主体，不再享有垄断经营的特权。同时，放松进入管制，允许其他企业参与非垄断业务的市场竞争，形成供水行业非垄断业务的有效竞争格局。经营非垄断业务的子公司一旦脱离集团垂直一体化的管理，将面临其他企业的竞争压力，如果无法提供高效率的供水服务，将面临被市场淘汰的危险，因此必将提高技术水平和服务质量以适应市场竞争的需要。
第三，进一步提高水价，建立合理的价格形成机制。《城市供水价格管理办法》规定：“制定城市供水价格应遵循补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则”。符合城市供水企业的成本需要并且适应城市居民收入水平的供水价格，既可以满足供水企业的收支平衡，又可以促进水资源的合理使用。而从T市的情况来看，水价上涨的幅度依然难以补偿供水企业的成本，价格和成本存在严重的倒挂现象。因此，T市政府有必要对供水企业的成本以及水价收益在供水各个环节的分配进行考察，制订科学的水价构成结构和水价上涨幅度，真正发挥价格在城市供水市场中的作用。同时，制定科学的水价需要建立合理的价格形成机制。T市的城市供水价格管制过程中存在政府与企业之间的信息不对称，政府专业信息的匮乏影响了其管制的有效性。政府需要增强在价格管制中的科学性和专业性，打破企业的信息垄断，具有科学考察企业成本和市场供需状况的能力，必要时建立专家咨询机制，以便对供水价格进行有效的监督管理。水价形成过程还需要更广泛的公众参与。供水价格改革关系到公众的切身利益，应该提高听证会中公众的实质性参与。听证会的改革重点在于程序的完善，应该选取更具广泛代表性的听证会代表，制定公开、民主的听证会程序，使公众的意见表达真正进入到水价形成过程中来。