用法治手段规范转移支付，本文主要内容关键词为：转移支付论文,手段论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、为什么要制订转移支付法
现行转移支付制度本身存在许多缺陷。主要包括政府间事权划分不够明晰，中央对地方财政转移支付结构不合理，省以下财政体制和转移支付制度建设不平衡，上下级政府的支付责任难以区分。同时，现行的资金分配也不规范，缺乏合理标准。目前的支付数量测算方法是积数法，这种方法不够科学。国际通行的测算方法是“因素法”，即根据当年国民生产总值、当地的产业结构、企业规模及盈亏、职工水平、地理海拔高度、行政区划个数、学校数量、学生数等等各种因素综合考量测算，这样才有利于根据综合情况决定支付金额。另外，现行转移支付办法中保留了原有体制下的资金的双向转移模式，成本过大，且不利于宏观调控。并且财政转移支付缺乏足够的透明度和稳定性，具有很强的主观随意性，在相当程度上取决于地方的公关能力，难以避免寻租行为，引发腐败。专项补助缺乏严格的事后监督管理制度，降低了资金的使用效益，违背了制度设计的初衷。这些缺陷必须通过立法才能弥补。
进行专门立法是实现转移支付目标的内在要求。转移支付要实现三重目标：终极目标——实现社会公平，基本目标——实现经济相对均衡发展，直接目标——实现各级财政能力均等化。我国现在的转移支付制度杂乱无序、人为因素影响大、缺乏规范性。在这样的背景下，要实现上述三重目标是根本不可能的。所以，对转移支付制度从形式到内容在法律上予以规范，有利于保障转移支付制度的正常运行，克服随意性，提高整个财政体制的运行效率，实现上述目标。国外的做法给我国的立法工作提供了很好的借鉴。德国的转移支付制度是由明确的法律形式加以规范的。其《基本法》规定“公民生存条件一致性”，即确定了公民享有公共服务不论在什么地方都应是相同的。为了维持“一致性”原则，《基本法》还规定经济发展水平高的州必须对经济发展水平低的州提供财政补贴，以保持各州的适度财政和国内各州居民生活的相对一致。《基本法》的上述规定成为政府间转移支付制度建立的法律前提。转移支付的具体调整范畴和实施办法，则由《联邦财政平衡法》规定，包括政府支出责任、收入划分、转移支付原则等等均以法的形式加以规定，而且对均等化拨款的计算方法（包括收入能力、支出需求等技术性因素）以及其他一些技术性比例也用法律的形式加以明确。意大利、日本、美国等亦用健全的法规规范转移支付制度。我国应在借鉴别国经验的基础上，从实际出发，对转移支付作出明确的法律规定。
二、什么因素制约转移支付法的制订
尽管全国人大常委会已经把转移支付法列入了《十届全国人大常委会立法规划》，但是能否顺利出台谁也不敢保证，原因是多方面的，其中主要有两点：一方面是技术操作层面存在一定障碍。比如如何科学划分中央与地方事权与财权以及支出范围就是转移支付中难以破解的一道难题，而且支付标准亦难以确定。美国联邦政府对州的转移支付已形成十几个计算公式，根据一个州的幅员、人口、地方税收等多个因素，可以方便计算出应该转移支付多少钱。德国以税收能力和标准税收需求为基础，设计了比较科学的、将多种因素考虑在内的计算公式，以此作为转移支付金额的确定标准，避免了随意性、人为性，增加了转移支付过程的透明度，有利于效率和公平的实现。我国地域辽阔，民族众多，各地经济发展很不一样，这就导致事权与财权的划分以及支出范围和支付标准的确定有一定困难，而这又是出台转移支付法的关键所在。所以，技术操作层面存在困难，是转移支付法不能顺利出台的客观原因。另一方面是相关主体间利益难以协调。根据李金华2003年6月25日向全国人大常委会报告2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况发现中央专项转移支付管理中存在三个主要问题：第一是有些项目重复设置，存在多头审批现象；第二是有些资金分配超范围，对本系统安排资金偏宽；第三是有些资金的分配与实际情况脱节。之所以存在这些问题，一个很重要的原因就是部门利益作祟。因为在审批、管理资金过程中能得到一定的好处。而这种状况的存在也在一定程度上延缓了转移支付法的出台。目前我国的立法体制是法规草案主要由政府各行政主管部门起草或者由政府部门推动起草，这样就造成一些立法容易被部门意志所影响，转移支付法迟迟不能出台，除了部门利益难以协调以外，还存在一个中央政府与地方政府间、地方政府与地方政府间利益难以协调的问题，这些因素糅合在一起，会使转移支付法出台步履维艰，困难重重。
三、制订转移支付法应考虑的几个问题
基于以上分析，不难得出，当前应尽快克服困难、转变观念，树立与现代法治社会和市场经济体制相适应的立法理念，从法律上为转移支付目标的实现提供保障。既要修改宪法及预算法，增加相关内容，更要借十届全国人大列入立法计划的契机，加快转移支付的立法进程，实现权利法定、义务和责任法定，体现公平、正义和效率。
1.转移支付法应确立三大原则：公开、公正、效率。
目前转移支付的管理及运作存在三大问题：不公开、不公正、缺乏效率。所以，立法时应充分考虑公平与效率兼顾以及科学性和透明性相结合，以真正实现转移支付的价值。从国外转移支付制度的实践来看，虽然转移支付金额巨大、补助对象众多，补助结构复杂，但在实践中都遵循了一定的程序。毫无疑问，我国的转移支付也应遵循一定的程序，从建立到运行的整个过程都要公开、透明。具体而言就是要建立审批公示制度。建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度，这也是十六大关于发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，进一步扩大公民的知情权、参与权、监督权的新要求。转移支付动辄涉及金额几千万、几个亿甚至几十个亿，这无疑是与群众利益密切相关的重大事项。这里值得注意的是：①由谁来组织公示。应该在人大财经委中设立一个专门的“拨款委员会”，负责审批财政部门转移支付的申请及组织公示，并监督资金的流向和使用情况；②在什么媒体或者说以什么形式进行公示。法院的开庭公告及有关内容往往张贴在法院门外，如果仅将转移支付的情况张贴于财政部门或者人大的办公楼外，这样很有可能达不到公示的效果。所以公示应借助一定的媒体如电视、报纸、网络等进行。如果是中央转移支付，那么就应该是全国性的媒体如中央电视台、经济日报等；如果是地方转移支付，那么就应该是地方性的媒体。如果不采用很好的形式进行公示的话，就很难保证主体权利和义务的公正。
在现代文明社会，对公正的追求是人们的基本权利。然而，由于资源禀赋等原因导致的经济发展差距必然会使各地政府的财力有较大的差距，要使居民都能得到大体均等的公共服务，就必须使各地的财力得到调剂和均衡。这里的公正不仅对所有居民，而且是对所有地区而言，具体地体现在财力的横向和纵向均衡上。这就要求在转移支付制度的结构、规模、运行方式等方面符合国情、科学合理、便于操作。美国政府有个说法：联邦政府有义务使各州水平趋于一致。我们国家也同样有这样的责任，而转移支付法正是用以规范，实现这个责任的。转移支付是落实科学发展观，进行协调发展的一种手段，如果不协调发展，贫富悬殊加剧，会导致社会不稳定。所以，必须要公正地分配财政资金。
效率是指转移支付的建立不能妨碍市场经济的有效运行，而应起到弥补市场缺陷的作用，有利于各地经济迅速发展，有利于实现居民福利的最大化。效率就是效益，即边际效应。转移支付最大的功能就是为了解决贫困地区经济落后的问题，使一国经济相对均衡发展。这不仅是经济发展本身的要求，也是国家得以存在的根本保证。如果一味地锦上添花，而不雪中送炭的话，设立转移支付制度将变得毫无意义。
2.在立法时应推行“立法回避”制度，实行“阳光立法”。
制定了相关的法律，不一定就会杜绝转移支付中的不公正现象。但有法可依，就会做到责任明确。然而，有法可依的前提是所立的法是“良法”、“善法”，因为“恶法非法”。如果制订的法律本身有问题，那不仅达不到立法的目的，反而会带来更大的恶果。倘若说司法腐败污染的是法治的水流，那么立法腐败则是败坏了法治的水源，其严重后果不言而喻。推行“立法回避”制度，实行“阳光立法”，可以有效防止权力部门化、部门利益化、利益法规化情况的出现。所以，从这个意义上讲，转移支付法的起草工作，财政部门及相关利益单位原则上应当回避，而由地位相对超脱的国家权力机关有关专门委员会或委托有关方面的专家学者代为起草。这样可以最大限度地遏制显失公正的“劣法”产生。
3.转移支付法的基本架构。
转移支付法是规范财政转移支付方面的基本法律，一般而言，应涵盖以下内容：①总则。包括立法宗旨、立法依据及调整对象。转移支付法的立法宗旨是：按照市场经济发展和建立公共财政的要求，加快转变政府职能，科学界定中央与地方财权、事权关系及支出范围，科学划分中央与地方收入范围，合理确定地方税权，从而建立规范的财政转移支付制度，以实现各地公共服务趋于均等化。调整对象包括上下级政府及同级政府之间的无偿转移，不包括政府对公民、企业和其他组织的无偿支出。②财政体制。包括中央与地方政府间及各级政府间事权和财权的划分。③转移支付的框架和具体形式。转移支付纵向上有中央与地方政府间、省级政府与县市政府间以及县市政府与乡镇政府间；横向上有发达省份与落后省份以及发达地区与落后地区间。转移支付形式上包括均等化转移支付和专项拨款补助。④转移支付的资金来源、核算标准、分配程序。应以因素法作为决定支付金额的依据。⑤转移支付的公示程序。包括公示的组织主体、公示范围、公示形式等。⑥财政转移支付的监督机制。⑦法律责任。包括行政法律责任、民事法律责任和刑事法律责任。在转移支付中体现的主要是违反作为义务和违反不作为义务的行政行为所应当承担的行政法律责任。责任主体有行政机关和公务员。⑧附则。主要是规定转移支付法的实施日期及与其他相关法规、规章、政策性文件的关系。