关于治安拘留与罚款执行中相关问题的思考，本文主要内容关键词为：拘留论文,治安论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
治安拘留与罚款是治安管理处罚中经常适用的两种处罚方式，如何执行该两种处罚，已成为当前公安工作的一个重大问题。为了确保拘留与罚款的执行，应当深刻理会有关法律和司法解释的规定精神，充分考虑被处罚对象的实际情况，尊重和保护被处罚对象应当享有的权利，同时对有关法律、规章进行修改。
一、治安拘留的执行
《治安管理处罚条例》第35条规定：“受拘留处罚的人应当在限定的时间内，到指定的拘留所接受处罚。对抗拒执行的，强制执行。”依据该条规定，治安拘留的执行方式有自行前往和强制执行两种。自行前往即指被处罚人接到拘留裁决书后，在公安机关限定的时间（一般为24小时）内，自己带上裁决书和身份证、生活费用到公安机关指定的拘留所接受处罚。强制执行即指对“受拘留处罚的人无正当理由超过二十四小时不到拘留所接受处罚或者抗拒执行的”，由公安人员押送其到治安拘留所执行拘留处罚。虽然《治安管理处罚条例》和公安部的解释对拘留执行的方式作出了明确规定，但在实际工作当中，还存在几个亟待明确的问题：
第一，关于由公安人员送至拘留所的执行方式。长期以来，不少公安机关和理论界的同志认为，拘留的执行方式包括自行前往、由公安人员送至拘留所和强制执行三种方式。他们还特别指出，如果“被裁决拘留的人有逃避处罚可能的，企图报复检举人的，以及在当地居无定所的，可以由公安人员送其到拘留所接受处罚。”其实，这是他们为了保证拘留执行的一种违反法定程序的做法。这种做法从其实质来说，与强制执行无异，侵害了当事人的合法权益。如前所述，公安机关只有对无正当理由不在限定的时间内到指定的拘留所接受处罚或者抗拒执行的，才可以强制执行，而不能在裁决拘留后直接对当事人实施强制。
第二，关于“限定的时间”和“正当理由”的理解问题。公安部关于贯彻执行《治安管理处罚条例》的通知（[86]公发29号）规定：“限定到拘留所接受处罚的时限，原则上不应超过二十四小时”。一般来说，有原则性即有灵活性，在实际工作中应当认识到，违反治安管理行为不同于犯罪行为，其一般属于人民内部矛盾引起，且情节轻微，属于行为人主观上的一般过错所致，故在坚持原则性的同时，应当尊重当事人的合法权益，不应一律将“限定的时间”设定为二十四小时。同样，在对当事人采取强制执行措施前，也应当考虑其有无“正当理由”。如果当事人或其家属正患急症、或当事人有紧急公务、或正值招生、招工、农村“双抢”、“秋收”等特殊情况，而不能或没有在限定时间内执行拘留处罚的，就应当适当延长“限定的时间”或暂时不采取强制执行措施，否则，就可能伤害人民群众的感情，影响警民关系，甚至造成其他极其严重的后果。
第三，关于“限定的时间”的起算问题。根据《行政复议法》的规定，被裁决拘留人不服公安机关的处罚裁决的，可以自接到裁决书之日起60日内向复议机关申请复议。“限定的时间”到底是在裁决后即行开始计算，还是在复议期届满后才开始计算，有关规定没有明确。实际工作中，如果当事人在拘留裁决书送达当时不申请复议，公安机关一般是采取裁决后即行开始计算的方式，即要求当事人于裁决书送达后限定的时间内执行拘留处罚。笔者认为，即使当事人在接到裁决书当时明确表示不申请复议，也不能保证其在以后规定的复议期限内就不再申请复议，公安机关的这种做法，侵害了当事人在申请复议的期限方面的权利，故“限定的时间”应当自复议期届满之日后起算。如果当事人在规定期限内申请了复议或者提起了诉讼，且按规定找到了担保人或者依照规定交纳了保证金的，则应当在提起诉讼或者上诉期届满后的“限定的时间”内到指定的拘留所接受处罚。当然，如果在复议或者诉讼中，原裁决被撤销的，则拘留不予执行。
第四，关于拘留执行的保障问题。为了保障拘留的执行，虽然《治安管理处罚条例》规定了强制执行的措施，但这种措施只简单地规定了由公安人员将其送至拘留所。从实际情况看，这种做法对抗拒执行拘留的当事人不但没有任何惩罚性意义，甚至有的当事人还认为，如果自己主动去，既要花时间，又要花路费；如果自己不主动去，假使公安机关强制执行，还可以坐上公安机关的警车直接到拘留所，既可减轻路途候车、转车之劳累，又可以省去一笔路费，何乐而不为！同时，对裁决外地人拘留的，即使公安机关想强制执行，但鉴于人力、财力所限，也通常是心有余而力不足，从而造成一种放纵局面。于是，为了确保拘留的执行率，就出现了有的公安机关裁决后即行违法将当事人送至拘留所执行处罚的情形。要解决此问题，笔者认为，可以参照罚款强制执行和交纳保证金的有关规定，对《治安管理处罚条例》规定的拘留的执行方式从根本上进行修改。可以将该条例第35条第1款修改为：“被裁决拘留的人，应当在限定的时间内到指定的拘留所接受处罚。无正当理由逾期不执行拘留的，可以按日处以300～1000元的罚款；逾期15日仍不执行的，强制执行。强制执行拘留后，加处的罚款仍应执行。”只有这样，才能尽可能地消除当事人逃避拘留执行的侥幸心理，最大限定地确保拘留的执行。
第五，关于拘留暂缓执行问题。根据《治安管理处罚条例》第40条规定，被裁决拘留人或者他的家属能够找到担保人或者依照规定交纳保证金的，在申请复议和提起诉讼期间，原裁决暂缓执行。如何执行此规定，必须解决两个问题：一是担保人的法律责任问题。根据公安部1986年12月20日发布的《关于治安管理处罚中担保人和保证金的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）的规定，如果担保人故意放纵或者指使被裁决拘留的人阻碍、逃避复查或者审理的，按照《治安管理处罚条例》第十四条、第十九条第七项的规定，以教唆他人阻碍国家工作人员依法执行职务的违反治安管理行为处罚。但实际工作中，被裁决拘留人找到担保人后，逃避复查审理的情形屡有发生，而追究担保人法律责任的情形却很少。究其原因，主要是因为实际部门对规定的“故意放纵或者指使”的情形难于界定、难以取证。为了确保担保人依法履行担保职责，应对担保人承担的法律责任做出严格而具体的规定。依笔者之见，可以将此规定修改为：“如果由于担保人的失职，导致被担保人故意逃避复查或者审理的，依照《治安管理处罚条例》第十九条第七项的规定，对担保人和被担保人均应以阻碍国家工作人员依法执行职务的违反治安管理行为处罚。”二是保证金的数额问题。现行保证金的标准是1986年发布的《暂行规定》中明确的，依据此规定：“保证金按裁决拘留的期限计算，拘留一日交纳保证金二十元至五十元”。这个数额标准按照制定此规定当时的国民收入来说，是比较合适的，因为，保证金的最高额每日50元的标准，几乎相当于一般工作人员当时一个月的工资收入，对当事人的约束力比较大。但随着我国经济的高速发展，人民群众的经济收入不断提高，到今天，这个标准却只相当于一般工作人员1-2日左右的工资，显然难以对当事人起到应有的约束作用，从而导致被裁决拘留人在交纳保证金后逃避处罚的不断增多，严重妨碍了公安机关和人民法院的正常工作。笔者认为，现阶段有必要大幅度提高保证金的标准，如可以提高到每日300～1000元，以便更有效地约束被裁决拘留人，保障拘留裁决的执行。
二、罚款的执行
依据《行政处罚法》的规定，罚款的执行方式有当场交纳、自动交纳、暂缓或分期交纳三种。对被裁决罚款处罚的人在限定期限内不交纳罚款或者拒绝交纳罚款的，予以强制执行。依据《治安管理处罚条例》和《行政处罚法》的规定，罚款的强制执行方式有五种：一是加处罚款。根据《行政处罚法》规定，到期不交纳罚款的，可以每日按罚款数额的百分之三加处罚款；二是加处拘留。根据《治安管理处罚条例》的规定，拒绝交纳罚款的，可以处15日以下拘留，罚款仍应执行；三是扣除、扣押。根据1967年7月7日公安部关于执行《治安管理处罚条例》若干问题的解释规定，对拘留后仍拒绝交纳罚款的，可以通知其所在单位从本人工资中扣除或者扣押财产折抵；四是拍卖、划拨。根据《行政处罚法》的规定，对逾期不交纳罚款的，可以依法将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；五是申请人民法院强制执行。
虽然有关法律和司法解释对罚款的强制执行作出了原则的规定，但在实际工作中，还存在不少亟待解决的问题，主要表现在：一是增加罚款或者加处拘留的裁决权限问题；二是加处罚款或者加处拘留的程序问题；三是加处拘留后，原裁决的罚款仍应执行，但加处拘留之前加处的罚款是否要执行的问题；四是在什么情况下加处罚款、在什么情况下加处拘留及加处拘留后当事人仍不交纳罚款，又是否还能再加处罚款或者加处拘留的问题；五是在加处拘留后，当事人仍不交纳罚款的，如何强制执行的问题；六是在拟决定加处罚款或加处拘留时，是否要考虑当事人不按期交纳罚款有无正当理由问题；七是应当如何理解《行政处罚法》和《治安管理处罚条例》中规定的“可以加处罚款”、“可以加处拘留”等强制执行措施中的“可以”问题，等等。笔者认为：
第一，加处罚款或者加处拘留因为涉及到对当事人的治安处罚，故应当依照《治安管理处罚条例》第33条所规定的裁决权限行使。即：对当事人加处罚款或者加处拘留的，由县级以上公安机关决定；对当事人加处50元以下罚款的，可以由公安派出所决定。
第二，加处罚款或者加处拘留的程序，应当依照治安案件的普通裁决程序执行。因为，从实质上来看，当事人无正当理由逾期不交纳罚款或者拒绝交纳罚款的行为，与《治安管理处罚条例》第19条第7项规定的“拒绝执行公务的违反治安管理行为”无异，只是没有明确指明属于此行为而已。所以，应当按照治安案件裁决之普通程序，以当事人“逾期不交纳罚款行为”或“拒绝交纳罚款行为”，依据《行政处罚法》第51条第1项或《治安管理处罚条例》第36条的规定，作出加处罚款或者加处拘留的处罚决定。此外，根据公安部的解释规定，对加处罚款的，还应在原裁决书中注明，并另行开具罚款收据。
第三，对拒绝交纳罚款的当事人加处拘留后，原裁决的罚款仍应执行，后加处的罚款也应当执行。因为，后加处的罚款和原裁决的罚款一样，都是依法作出的处罚裁决，具有法律效力和法律强制力。
第四，对于加处罚款的期限，一般应以15日内为限。公安部在1987年7月7日关于执行《治安管理处罚条例》若干问题的解释中明确指出：“没有正当理由逾期15日仍不交纳罚款的，可视为拒绝交纳罚款。”因此，在实际工作中，应当对无正当理由逾期15天内不交纳罚款的，可以按日加处罚款；对无正当理由逾期15天后仍不交纳罚款的，则不宜再加处罚款，而应当适用“可以处15日以下拘留”的规定。并且，加处拘留后，若当事人仍拒不交纳罚款的，不能再次决定加处罚款或者加处拘留。
第五，对于加处拘留后，当事人仍拒绝交纳罚款的，可以采取扣除（工资）、扣押（本人财产）、拍卖（扣押、冻结的财物）、划拨（银行存款）等措施强制执行罚款。根据《行政处罚法》第51条和公安部的解释规定，公安机关可以自行决定采取这些强制措施，不需要申请人民法院强制执行。采取这些强制措施的审批机关，应当依照治安管理处罚的裁决权限行使。
第六，在拟作出加处罚款或者加处拘留决定时，应当充分考虑当事人有无“正当理由”。根据《治安管理处罚条例》和公安部的解释规定，只有“无正当理由逾期不交纳罚款或者拒绝交纳罚款的”，才可以加处罚款或者加处拘留；如果当事人确因一时经济困难，客观上难以或不能在规定期限内交纳罚款的，应视为有“正当理由”，不能加处罚款或者加处拘留。
第七，应当对“可以加处罚款”、“可以加处拘留”予以正确理解。对无正当理由逾期不交纳罚款或者拒绝交纳罚款的，《行政处罚法》和《治安管理处罚条例》均规定的是“可以”采取强制执行措施，而不是“应当”或者“必须”采取强制执行措施。在实际工作中如何适用这一规定，主要应看当事人对待交纳罚款的认识态度和现实表现情况。如果当事人经过公安机关教育动员后，能够主动承认错误，表示马上交纳罚款的，则不宜适用强制执行措施。只有对既具有交纳罚款能力，且经公安机关教育动员后还拒不交纳罚款的，才可以考虑适用强制措施。
综上所述，治安罚款的执行应当遵循这样的规则（程序）：当场交纳（暂缓或分期交纳）、自动交纳→（无正当理由逾期不交纳罚款的）加处罚款→（拒绝交纳罚款的）加处拘留→（拘留后仍不交纳罚款的）扣除、扣押、拍卖、划拨→（采取以上措施仍不能执行罚款决定的）申请人民法院强制执行。