保障措施条款替代反倾销规则的可行性分析，本文主要内容关键词为：保障措施论文,可行性分析论文,条款论文,规则论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F744 文献标识码：A文章编号：1002—8102（2007）07—0085—06
乌拉圭回合谈判以来，反倾销规则的改革一直是国际贸易领域最令人关注的议题之一。在对反倾销规则进行改革之时，我们需要明确的是，对反倾销规则的否定，并不等同于对一国为国内产业提供必要保护的否定。对反倾销规则的完善与改革，需要在抵制贸易保护主义与允许贸易自由化进程中的适度保护两者之间寻找平衡。因此，我们认为，利用保障措施条款来取代反倾销规则必将成为反倾销改革的一大方向。前者将为进口国相关产业提供必要保护，它既可以替代目前反倾销所发挥的保护国内产业的功能，同时还可以避免反倾销在实际操作中的滥用。下文将对保障措施条款取代反倾销规则的可行性进行分析。
一、保障措施条款取代反倾销规则的可行性和必要性
利用保障措施条款取代反倾销规则，具有可行性和必要性：首先，现实中的反倾销措施所发挥的真实功能同保障措施条款的功能具有一致性，其实质都是一般性质上的贸易保护，都发挥着进口保障机制的作用；其次，WTO现行多边贸易体制下，适当的贸易保护是被允许的。同时，对各主权国家而言，这种保护也是必要的。上述两点就决定了保障措施条款对反倾销措施的替代具有可行性。与此同时，在目前的状况下，这种替代又具有一定的必要性。
（一）从保障机制的演变看反倾销措施的现实功能——可行性分析
在国际贸易协议或安排中设立保障机制的目的，是为有关国家应对进口贸易对国内产业的不利影响提供临时保护措施，以缓解国内的保护主义压力，从而保障多边贸易协议最终目标的实现。
GATT／WTO中的保障机制条款可以分为两种：第一种是在发生预先规定的一系列情况而使进口壁垒的临时增加合法化时允许使用的保障机制；第二种是指对GATF／WTO一般义务的永久例外。第一种可以进一步划分为解决所谓“不公平”贸易行为的保障机制，以及不必证明“不公平性”就可使用的保障措施条款，参见表1。
1947年GATT起草者的目标就是将第19条即保障措施条款作为主要的例外条款，用以准许参与贸易自由化的国家，对本国那些难以应对进口竞争而需进行调整的产业实施临时性的保护。反倾销和反补贴主要是应美国的要求被纳入GATI中的。尽管当时的美国法律中已经存在关于反倾销措施的规定，但那时的反倾销措施却很少被诉诸使用。
表1 GATT中的保障机制条款一览
资料来源：参见［美］伯纳德·霍克曼等：《世界贸易体制的政治经济学——从关贸总协定到世界贸易组织》，法律出版社1999年版，第159—161页；汪尧田等：《关税与贸易总协定基本文件汇编》，中国对外经济贸易出版社1993年版。
在GATT签署后的前15年里，GATT缔约方主要通过关税重新谈判，来解决进口引发国内产业寻求保护的问题。到1963年，所有受到关税减让约束的29个GATT缔约方均进行过至少一次重新谈判，全部重新谈判达110起。① 同期，依据GATT第19条实施的保障措施也迅速增加，并同关税重新谈判相互补充。② 1962年以前实施的15起出口国要求补偿或威胁报复的保障措施中，有9起最终通过进行关税重新谈判的方式得以解决。③
20世纪60年代，对关税重新谈判和第19条保障措施的使用开始减少。第19条保障措施的实施只涉及世界贸易中比例不大的少数类别的产品。西方国家在纺织品和服装的进口中引入自动出口限制（VERs）来应对产品进口对国内产业的冲击。从1961年开始，CATT允许进口国与出口国通过谈判确定纺织品服装限额，由出口国控制实施。这种安排到1974年演变成《多种纤维协定》（MFA），适用国家和产品范围都有很大增加。自动出口限制在汽车、钢铁等产品的贸易中也得到了广泛应用。
随着自动出口限制措施从被视为“灰色区域措施”（Grey Atea Measures），到直接被多边贸易体制界定为不合法的贸易限制手段，各进口国又开始寻求其他的贸易保障途径。反倾销措施逐渐成为减轻进口压力，颇受工业化国家青睐的贸易限制手段。此外，反倾销的实施常与谈判达成自动出口限制协议并用，而此时的自动出口限制协议不受多边贸易体制的约束。70年代末以来，对“不公平贸易”进行救济的倾向变得更加明显。相比之下，第19条保障措施条款的使用却少之又少。90年代以来，有更多的国家，以更高的频率，增加了对反倾销的使用。
进口国贸易保障机制的演变过程表明，根据GATT第6条和GATT/WTO反倾销协议采取的反倾销措施与根据GATT第19条和WTO保障措施协议采取的保障措施条款，尽管两者在法定实施条件和适用对象上存在差别，前者用于限制倾销产品的进口，而后者用于限制普通产品的进口，但两者的实际作用却具有相同之处，即向受进口冲击的国内产业提供临时保护。产品是否真正存在倾销并不重要，依据现行规则和操作程序，裁定倾销和损害的存在并不是什么困难的事情，关键在于是否需要对进口实施限制。很多研究成果，其中包括美国国际贸易委员会（USITC)和国会预算办公室（CBO）的研究报告，都表明绝大多数的反倾销措施的实施都是在对受进口冲击的国内产业给予保护。在欧美发起的反倾销案件中，仅有不超过10％的案件有可能不是出于这种贸易保护主义的考虑。④ 也就是说，90％以上的反倾销措施事实上就是在发挥着贸易保障机制的功能。既然反倾销措施同保障措施条款在功能上具有一致性，那么，它们之间的替代就具有了一定的可行性。
（二）GATT／WTO与贸易保护——必要性分析
保障措施条款取代现行反倾销规则的另一个重要基础在于，现行的WTO多边贸易体制承认适当的贸易保护对任何一个主权国家而言都是必要的，并允许这种保护的存在。这就表明，尽管反倾销规则存在着种种弊端，但是，它所发挥的贸易保障机制作用，目前是无法从根本上被推翻的。也就是说，作为贸易自由化进程中的“压力阀”，虽然目前的反倾销规则存在着严重缺陷，但是我们要做的是寻找更好的“压力阀”，而不是去除它。因此，对反倾销规则进行改革，是改革其不合理、不完善之处，而并非彻底否定或消除其所发挥的贸易保障作用。用保障措施条款对其进行替代，就是在保留反倾销的贸易保障功能的前提下，将其限定在合理、公平、适度的范围内。
作为倡导和促成战后贸易自由化的产物，GATT无疑是赞成自由贸易理论的。它开宗明义地提出自由贸易的宗旨，并且成效显著地建立了相对自由的贸易体系。然而，从其遵循的基本原则，以及采取的谈判方法上来看，GATT在实质上依然承认并接受贸易保护对于任何一国都是必要的这一观点。自由贸易与保护贸易这对矛盾在它的身上得到了有效统一。也正是因为GATT始终是抱着正视国家利益的客观差别的现实主义态度，所以才能够保证GATT体制在重重矛盾中得以运行。WTO虽然在管理上有所强化，但也没能（或不可能）从根本上改变GATT的基本原则和思维方式。
GATT／WTO允许正当贸易保护的存在，正是对有节制的自由贸易理论的一种认定。⑤ 上文列出的GATT／WTO设立的保障机制条款就是这种正当贸易保护的具体实现形式。各国经济发展程度不同，贸易政策也就有所差别。因而，只好选择次优的贸易政策，即在倡导自由贸易的同时，还允许实施一些贸易保护措施。可见GATT／WTO的指导思想就是以自由贸易理论为宗旨，伴之以临时性保护贸易措施：一方面强调只有通过关税来保护本国的生产，在不允许数量限制等政府行政干预的同时，又允许存在例外；另一方面，要求逐步削减关税和非关税壁垒，开放市场以促进自由贸易的发展。通过在缔约国之间达成互惠互利的协议，来大幅度削减关税和减少其他贸易障碍，取消国际贸易中的歧视待遇，以对世界贸易自由化做出贡献。
通过分析GATT／WTO与贸易保护的关系，笔者认为，第一，利用保障措施条款代替反倾销规则，虽然是用一种保护手段取代另一种保护手段，但是，在现行的多边贸易体制下，这种取代是可行的，也是必要的；第二，对反倾销规则进行改革，原因在于这种保障机制所提供的保护不符合GATT／WTO规则下的正当保护原则。因此，当用保障措施条款来取代它时，前者既要能发挥反倾销措施的保护功能，同时又要尽可能地避免出现反倾销实施中的不合理、不公平之处。
二、保障措施条款取代反倾销规则的具体方案
利用保障措施条款取代反倾销规则的改革大体遵循如下思路：在利用保障措施条款取代反倾销规则的同时，对现行保障措施条款进行一定的改进，以增强其在现实中所能发挥的保障机制作用。同时，还要将这种保护限定在合理、适当的范围内，以避免出现类似反倾销被滥用的状况。下文将讨论此类改革建议中具有代表性的两个具体方案：
方案一：Messerlin（2000）⑥ 分析了反倾销措施在WTO成员之间的蔓延及其对多边贸易体制构成的威胁，并提出了系统解决这一困境的思路。概括说来，Messerlin（2000）提出的改革方案包括如下3个方面的协调行动：（1）建立这样一种保障机制，使其既能够缓解进口国政府面临的国内相关产业寻求保护的压力，同时又能够维护本国开放性贸易体制的良好运行；（2）明确将现行的反倾销等贸易救济措施同重新谈判程序结合起来，要求使用反倾销措施的WTO成员在一段时间后，或者取消其临时保护措施，或者就其现有承诺进行重新谈判；（3）着手准备从反倾销规则到保障措施条款的渐进式转化，经过一段时间后彻底用保障措施条款取代反倾销规则。
Messerlin认为，距离反倾销规则的彻底取消仍有很长的一段路要走，只要能够尽快启动对其进行改革和取缔的这一进程，这一行动的开始本身就是一种成功。他还强调，要实现用保障措施条款对现行反倾销规则的替代，必须同时对两套规则进行改革。对反倾销规则进行改革的实质，就是要用符合经济学原理的方式重新制定反倾销协议，使其不再承担“政治压力庇护所”的职能。反倾销改革的最终目标是彻底消除反倾销规则。对目前反倾销所处理的案件分3种类型来处置：第一种，那些缺乏经济上和政治上合理性的案件，要坚决禁止实施保护；第二种，虽缺乏经济上的合理性，但是特定国情、特定经济发展水平下具有一定政治合理性的案件，可以通过保障措施条款来给予保护；第三种，针对具有经济学合理性的掠夺性倾销案件，要利用竞争政策来予以处理。保障措施的改革要着眼于维持保障措施的非歧视性与反倾销措施的歧视性之间的平衡。⑦
上述改革方案是一种渐进式的改革方案，其最终目标是取缔反倾销措施。在实现这一目标的过程中，逐渐提高反倾销的启动条件，同时加大对实施反倾销措施的约束力度。在Messerlin看来，反倾销规则的改革，最大的阻力来自于寻求保护的政治压力。因此，这种改革必须循序渐进，对保障措施条款的相应改革也必须同步进行，以保证在一段时期后，改良后的保障措施条款能够彻底取代反倾销规则。
方案二：Roitinger（2002）建议彻底放弃使用反倾销措施，并通过对现行的保障措施条款进行一定的改进，来替代反倾销规则。⑧ Roitinger提出了另一种方案，即用一个改良的（Revised）保障措施条款来取代反倾销规则。这一改良的保障措施条款，降低了目前进口国启动保障措施条款的前提条件。也就是说，它放宽了保障措施条款的使用标准。与此同时，这一改良后的条款进一步强化了对进口国诉诸该种保障机制后进行贸易补偿的要求。如此一来，在Roitinger看来，新的保障措施条款既保证了政府使用贸易政策进行进口限制的灵活性，同时又能够有效地限制贸易保护措施的滥用。
笔者认为，Roitinger的建议是已有的利用保障措施条款替代反倾销规则的改革方案中很有独创性的一种。因此，下文将对此进行较为详细的分析。
（一）启动的前提条件与实施后的补偿要求：反倾销措施同保障措施条款的比较
“启动前提条件”（Prerequisites）是指，在实施一项贸易措施时必须满足的要求标准。例如，在实施反倾销措施时，就必须满足倾销存在、损害存在以及两者之间存在因果关系，这3个要件就是启动反倾销措施的前提条件。较高的启动前提条件意味着，某项进口限制措施的实施受到很大的限制。这将会约束政府对进口实行限制的时机选择，从而降低了政府运用贸易政策的灵活性。
“补偿要求”（Compensation）是指，实施保护的进口国何时以及如何向受到进口限制措施不利影响的出口国提供经济贸易补偿的要求。这种补偿可以采取资金的形式，然而，在现行的多边贸易体制下，贸易补偿通常会采用改善其他产品市场准入条件的方式来进行。充分补偿（Full Compensation）可以理解为，通过其他贸易自由化措施，将进出口双方的关税减让和其他义务的平衡维持在实施贸易限制措施以前的水平。
一项限制进口的政策工具，其将被使用的广泛程度同其启动的前提条件和实施后的补偿要求标准呈负相关。也就是说，启动条件和补偿要求越低，该进口限制措施的使用范围就会越广；反之，条件和要求越高，使用范围将会受到限制。图1给出了现行贸易体制下反倾销措施同保障措施条款在启动的前提条件和实施后的补偿要求方面的不同定位。
在图1中，用启动前提条件做纵轴与实施后的补偿要求做横轴建立了一个平面，黑点的位置表示反倾销措施和保障措施的定位。很显然，反倾销措施的启动条件和实施后的补偿要求都低于现行的保障措施条款。
从启动的前提条件来看：第一，保障措施条款中的“严重损害”（Serious Injur）要求高于反倾销措施中的“实质性损害”（Material Injury）要求；第二，保障措施条款的启动必须满足进口水平提高、未预见的变化和与贸易自由化的联系方面的要求，而反倾销措施却没有此类要求；第三，反倾销措施的启动虽然要求裁定倾销的存在，而保障措施条款的使用对价格检验没有提出任何的要求，但是，现行反倾销规则下，各国在实施反倾销的过程中，裁定倾销的存在是一件很容易的事情。也就是说，对价格和成本的检验，并没有真正起到限制反倾销启动的作用。
图1 定位反倾销措施与保障措施条款⑨
从实施后的补偿要求来看，由于反倾销措施是对不公平贸易的一种抵制，实施反倾销措施不需要对受到影响的出口国进行补偿。保障措施条款的使用具有一定的补偿要求。除了针对进口数量绝对增加导致的产业损害进行的保障措施，在其实施的前3年内无需提供补偿外，其他情况下，实施保障措施条款均需要提供充分补偿。因此，总体说来，保障措施条款在实施后要满足中等水平的补偿要求。
上述两个方面的比较，表明无论是措施启动的前提条件还是实施后的补偿要求，反倾销规则的标准都低于保障措施条款。这正解释了为什么反倾销措施的使用范围要远远大于保障措施。
（二）用改良的保障措施条款取代反倾销措施
在提出利用改良保障措施取代反倾销措施之前，Roitinger首先指出，如果对现行反倾销规则进行如图2左下方箭头所示方向的改革，那么也会达到同样的预期效果。也就是说，在多边贸易体制下保留反倾销措施，但却要对其实施充分补偿要求。实施反倾销措施后，进口国要对出口国进行充分的补偿。这种想法在理论上可行，但是，在实践中将很难付诸实践。因此，在Roitinger看来，应该采取第二种改革路径，即为图2右下方箭头所表示的对保障措施条款进行改革的方向。
对现行保障措施条款进行改良，是在大大降低其启动前提条件的同时，增强其实施后进行补偿的要求。这样一来，保障措施条款就可以成为政府手中灵活使用的临时性限制进口的重要手段。与此同时，提供充分的补偿，又会对进口国使用保障措施条款进行约束和限制。在多边贸易体制中引入了这样一种保障措施条款后，完全可以用其取代现行的反倾销规则。改良后的保障措施条款完全可以发挥反倾销的贸易保障机制的功能。对于那些几乎不会发生，但仍不能完全排除的掠夺性倾销，可以通过竞争法来予以规范。
图2 Roitinger改革建议的行动方向
方案一与方案二之比较：在已有的关于利用保障措施条款取代反倾销规则的改革建议中，方案一较具代表性。它主张同时对反倾销规则和保障措施条款进行改革，并且两项改革均应遵循符合经济学的效率原则，尽可能地避免使用贸易限制措施。因此，Messerlin建议同时提高两项保障措施的启动条件，平行展开对它们的改革，逐渐完成保障措施条款对反倾销规则的替代。需要明确的是，Messerlin改革方案中最后替代反倾销规则的保障措施条款，从一定程度上来讲，具备广义的保障机制的含义。也就是说，最后形成的保障措施条款是将目前GATT／WTO的所有保障条款全部融合在一起，实现多边贸易体制下贸易保障措施的统一。
比较之下，方案二更多地是从政府总倾向于拥有可灵活使用的贸易措施的现实出发，提出了更符合这一实际情况的改革路径。Roitinger主张放弃对现行反倾销规则的改革，认为从其假设的政府不会情愿放弃灵活操纵进口限制措施的能力的前提出发，目前的反倾销规则改革和保障措施条款改革不可能达到预期的效果。这是因为，改革的方向都有悖于进口国政府的意愿。因此，Roitinger。提出了一个较为直接、激进的改革方案——彻底降低保障措施的启动条件。这样一来，政府可以轻易对进口进行限制，而对可能发生的权力滥用，是通过严格遵守并实现保障措施条款实施后的补偿要求来防止的。无形之中，两项要求相互制衡，从而约束政府的行为，使其实施的贸易限制尽可能地趋于理性。
由此可见，两套方案虽然都主张利用保障措施条款取代反倾销规则，但是它们的出发点和采取的具体改革路径存在很大的差别。前者更多地从实施贸易保护对进口国福利影响的角度，提出了渐进式的同步改革；后者则从现实中灵活的贸易保障机制存在的必要性和去除的不可能性出发，提出了一步到位的单项改革。
三、启示：两套方案的结合
尽管两种方案都是依据反倾销规则和保障措施条款的现状提出的，但是，它们对现实中存在的一些问题仍有考虑不周之处，从而一定程度地降低了其可行性。例如，第一套方案，尽管其出发点是建立更符合经济效率的保障机制，但是既然在使用反倾销措施时，进口国政府很少全面地考虑进行贸易限制对国家整体经济造成的影响，那么很难相信在诉诸保障措施条款时，进口国政府就会进行如此理性的经济学思考。
再看第二套方案，尽管反倾销规则的现行改革进展不大，但是它已经被确定为本次多哈回合谈判的主要议题之一，并已在世界范围内引起了各国的广泛关注。虽然本轮谈判的最终结果仍可能令人不甚满意，但停止现阶段对反倾销措施进行改革的步伐，可能性真是小之又小。因此，无论什么样的建议，都一定要配合这一正在进行中的反倾销国际规则的改革。
综上所述，笔者认为，以方案一和方案二为代表的保障措施对反倾销规则的取代，在实施的过程中都存在相当大的难度。从根源上来讲，这是因为任何一项对已有规则的改变都会对既得利益造成影响，都会受到阻碍。更何况上述两套改革方案均需要对现行的反倾销规则框架和保障措施条款框架进行根本性的变革。
从中长期的发展来看，以改良的保障措施条款替代反倾销规则，仍不失为一个可行的目标，尤其是如果能将上述两种改革方案结合起来，那么将会取得更好、更快的进展。也就是说，在改革方式上遵循第一套方案的循序渐进式，在对保障措施条款进行改革的同时，继续进行对反倾销规则的现行改革，但在改革的目标方向和遵循的原则上，采纳第二套方案的建议，即降低保障措施条款的启动条件标准，同时提高其补偿要求。
之所以提出这样的建议是因为，现阶段保障措施条款的诉诸使用范围仍旧很有限，使用频率仍旧很低，因此对其进行较大幅度的改革，其难度应该低于对现行反倾销规则进行大幅度的修改。这样一来，提高反倾销措施启动条件的渐进式改革，同降低保障措施条款启动条件的改革，两者相互配合，必将逐渐降低实施反倾销措施的吸引力，限制其使用范围和降低其使用频率，而对实施保障措施条款的约束，则依靠提高实施后的补偿要求标准来实现。这样一来，保障措施条款对反倾销规则的替代，将有很大的可行性。
注释：
① Finger J.Michael,Francis Ng & Sonam Wangchuk,2001,p.3.
② 参见Fingelr,Ng & wangchuk,2001,p.20.
③ Finger J.Michael,Francis Ng & Sonata WaIlgchuk,2001,p.3.
④ Messerlin,Patrick A.,Antidumping and Safeguards,in Schott,Jeffrey,J.(eds)，The WTO after Seattle,Washington.D.C.,Institute for Internalion,Economics,2000.pp.16l—163.
⑤ 参见薛荣久：《世界贸易组织确立与发展的基础》，《国际贸易问题》2004年第1期。
⑥ Messerlin,Patrick A.,2000,pp.161—163.
⑦ Messerlin,Patrick A.,2000,p.177.
⑧ Alexander Roitinger,Antidumping Reform,Trade Policy Flexibility,and Compensation,Discussion Paper No.2002—18,Department of Economics,University of st.Gallen,2002.
⑨ 参见Alexander Roitinger,2002,p.11.