中国地方税税权划分思路，本文主要内容关键词为：地方税论文,中国论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中央与地方的税权划分不仅是税收制度体系的一个重要内容，而且是正确处理政府间分配关系的一个重要基础。根据当前的现状问题及国际经验借鉴，我们认为，下一步调整和完善中国的地方税税权划分，从总体思路上需要把握以下三个要点。
中央需要保持相当的税权集中，高度分权的模式行不通
地方税税权划分的本质问题是税权集中还是税权分散，究竟采取哪一种模式，不是依谁的主观愿望来选择，从根本上说，这是由一个国家的政治经济制度决定的。
中国当前面临的主要问题在于税权过度集中，无疑需要进行改革。但改革不能完全放弃中央的集中，放弃集中、高度分权的道路走不通。这是中国处理地方税税权划分的一个首要的基本的原则，不能动摇。我们提出这一看法的主要依据是：其一，中国在政治上是一个中央集权制国家，确保中央宏观调控的主动权，确立中央一级的主导地位和权威，是实现社会政治稳定和国民经济协调发展的重要基础和条件。一般认为，宏观调控权主要包括下述几个方面：一是社会经济发展的规划权（或称计划权），二是财力支配权，三是货币发行权，四是汇率调整权，五是税收立法权。上述五个方面的权力是中央宏观调控权的有机组成部分，缺一不可。而失去了这些权力，中央的宏观调控就会落空。就税权而言，之所以强调必须确保中央相当的税权集中，是为了实现全国税收政策的统一，保证中央统一政策、统一制度的贯彻执行，从而最终确保中央宏观调控政策意图的实现。其二，当前及今后一个时期，中国正处于向市场经济转轨的关键时期，中央一定程度的税权集中是促进市场经济健康发展的必要条件。市场经济的实质是公平竞争，实现公平竞争既需要确立微观主体的自主经营地位，也需要创造同一的宏观政策和制度环境，这当中税收政策的统一是极其重要的一个方面。由此客观上要求国家税收（包括地方税）的基本政策及其重要法规必须由中央制定，主要税权不能下放到地方，只有这样，才有利于在全国范围内，实现公平税负，消除地方之间税收的恶性竞争和攀比，最终从税收方面创造市场公平竞争的宏观环境。其三，从国外情况看，虽然各国的国情不同，税权下划的程度不同，但大多国家的中央政府对地方税税权处于绝对支配地位，这是一个带有规律性的共同性特征。因此，可以说，中国下一步选择中央税权集中为主的模式，一方面是出于中国国情的考虑，另一方面也是对国际有益经验借鉴的必然结果。
摒弃传统的税权过度集中模式，走适度分权的道路
中央与地方的税权划分，虽然必须确保中央的主导支配地位，但决不是说中央集中的税权越多越好，更不是说完全由中央统揽起来。正确的选择应该是：从中国国情和现实问题出发，摒弃传统的税权过度集中模式，走适度分权的道路，包括赋予地方一定的税收立法权。
我们提出这一主张，主要是出于下述几点考虑：其一，我国是一个大国，各地自然条件和经济发展水平很不均衡，财政能力和税源情况亦有很大差别。在这种情况下，赋予地方适度的税权，对一些地域性的、较为零散的税源通过地方立法来征税，不仅不影响国家税收方针政策的统一贯彻执行，反而有利于促使地方因地制宜地根据本地经济特色和实际情况，积极采取某些税收政策措施，挖掘税收潜力，改善财政状况，促进经济发展。其二，适度分权是有效实现地方政府职能的必要条件。我国地方政府客观上担负着调控经济的重要职责，包括兴建地方公共基础设施，支持经济发展和结构调整，调节区域范围内的地区平衡等。要完成这些任务，需要赋予地方相应的财权，这既包括财力支配权，也包括必要的税权，从某种程度上讲，税权比财力支配权还要重要。因为在一定时期内地方拥有的财力是有一定限度的，而税权则会“创造”财力。因此，将必要的税权赋予地方，并加以引导和监督，将有利于更好地发挥地方政府组织并调控区域经济发展的作用，完善国家宏观调控体系。其三，适度分权有利于增强税收法律的适应性。从我国税制改革的过程看，现有的一些小税种在全国范围内没有普遍开征的意义，而在部分地区还有一定的税源，类似的种种情况给某些税种由全国统一制定税收法律带来了一定的难度。因此，有前提地、适当地给地方下放一些税收的立法权，使地方可以在法律授权范围内，征收一些适合本地区特点的地方性税种，既有利于地方因地制宜地开辟本地的新税源，又有利于解决全国税收统一立法难以适应地方实际情况的矛盾。
究竟如何向地方适度分权，这是需要深入研究的问题。首先需要明确，为了保证全国政令和税收政策的统一，维护全国统一市场和公平竞争，中央税、共享税和地方税的主要税种，其税收立法权和税收政策制定权都要集中在中央，不得向地方分散。在这一前提下，可考虑对那些影响宏观经济较小的地方税税种（如房地产税、城镇土地使用税、车船使用税、契税、农业特产税、耕地占用税、屠宰税、牲畜交易税、集市贸易税等），向地方适当分权。具体考虑中央只负责制定这些地方税税种的基本税法，但其实施办法、税目税率调整、税收减免及其征收管理等权限应赋予地方。也就是说，对这些税收，地方不仅拥有征收管理权，还应具有一定程度的税收立法权和政策制定权。这样做便于地方政府能够根据本地实际情况灵活运用国家税收政策，促进地方经济和各项事业的更快发展。此为其一。其二，地方政府还可以结合当地经济资源优势，经国务院或全国人大立法授权，对具有地方性特点的税源开征新的税种，并制定具体征税办法。这样做，有利于拓宽地方的理财领域，调动地方政府扩大和涵养税源、培植财力的积极性。但必须指出的是，地方开征新税，需要掌握三条原则：一是不挤占中央税源，不影响宏观调控；二是有利于促进地方经济发展，避免地方税收壁垒；三是充分考虑企业和个人的税收负担能力。其三，地方的税收立法权只限于省一级，不宜层层分散。
在适当分散税权的同时，必须整顿规范地方的收费权
研究中国地方税的税权划分，不能就税论税，必须拓宽视野，将地方的收费权限问题一并纳入考虑。当前的问题在于，地方没有税收立法权，就设立收费，以至出现随意收费、费大于税的状况。其结果不仅加重了企业和个人的负担，而且打乱了政府分配秩序，侵蚀了国家税基。这从本质上讲是不符合市场经济要求的非规范的政府分配方式。国外财政分配历来以税收为主、收费为辅，并按照国家预算完整性和统一性的原则，将政府的收费纳入政府预算统筹安排使用。这是很值得我们研究借鉴的。因此，在下一步地方税的改革过程中，应该一方面向地方下划必要的税权，另一方面必须整顿规范地方的收费问题，从而使整个地方政府的分配行为纳入法律化规范化轨道。总体思路是：要按照现代市场经济的导向，将现行各种名目的收费按其性质类别分流归位，还其本来面貌，各自发挥其特有的功能作用。对不合法、不合理的收费（基金）要继续清理整顿，尽快地坚决取消；对体现政府职能，属于税收性质和具有税收功能的收费，要实施“费改税”；对不再体现政府职能，可以通过市场形成的收费，转为经营性收费，并依法征税；对符合国际通行做法，又属必要的少量收费，仍予保留，但收费标准要适当，并要有严格的制度规定。
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