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改革开放以来，关于政治体制改革的研究成果很多，但鲜有从党代会报告的角度进行研究的。而作为改革两大主体工程之一，十二大以来，政治体制改革成为历届党代会报告的重要内容，报告成为中国政治体制改革的指挥棒和指南针。回顾改革开放以来历次党代会报告，我们可以清楚地看到中国共产党对政治体制改革的认识历程和理论走向。从提出政治体制改革——党政分开、权力下放——法制建没、机构改革——依法治国——建设社会主义政治文明，政治体制改革的道路并不平坦。
一、从十二大到十六大，中国共产党对政治体制改革的认识历程
中国的政治体制改革同经济体制改革一样，是从十一届三中全会开始的。1980年8月在中共中央政治局扩大会议上，邓小平作了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话。讲话提出了政治体制改革的根本纲领，成为中国政治体制改革的指导性文件。讲话指出改革的原因和必要性，“从党和国家的领导制度、干部制度来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”[1]政治体制涉及范围很广，内容相当丰富，其中最重要、最核心的是党政领导体制，它在很大程度上决定和制约着整个政治体制。邓小平明确提出了政治体制改革的关键问题，即“解决党政不分、以党代政的问题”。
1982年9月召开了党的十二大，报告中明确提出“继续改革和完善国家的政治体制和领导体制”，这是党代会报告中第一次提出“政治体制”概念，第一次提出政治体制改革。尽管“政治体制”概念在这个报告中只出现了一次，但当时人民熟悉的“领导体制”、“领导机构”、“干部制度”、“党政机构改革”等相关概念多次出现，这在中国的政治体制改革史上有着深远的意义。报告指出了党和国家领导体制中权力过分集中、党政不分等弊端，提出必须“党政分工”。党和国家领导体制、领导机构的改革，主要是消除权力过分集中、兼职副职过多、机构重叠、职责不明、人浮于事、党政不分等种种弊端，克服官僚主义，提高工作效率。报告强调了“党政分工”：党的工作和政府的工作，企业事业单位中党的工作和行政、生产工作，必须适当分工。
十二大以后，经济体制改革全面展开，政治体制也进行了某些改革，取得了一定成绩。但是，由于全党的工作重心是放在经济上，因而随着经济体制改革的不断深入，尤其是1984年经济体制改革的重点由农村转移到城市后，政治体制改革滞后的严重后果日益显露。在这种形势下，邓小平在1986年再次突出强调政治体制改革。政治体制改革成为他1986年谈话的中心和焦点，仅在这一年中就有近20次谈话谈到政治体制改革问题，其中有9次是作为主要谈话内容。在这些谈话中，邓小平谈得最多的是政治体制改革的必要性和紧迫性。在6月28日的谈话中他首次使用了“党政分开”的概念，之后进一步明确阐述了这是政治体制改革的关键。“党政分开”和“党政分工”有着不同的内在涵义，“党政分开”的提法无疑更具科学性，这为政治体制改革的总体设计和实施明确了重要的指导原则。
1987年10月，召开了党的十三大。根据邓小平谈话的精神，十三大报告从七个方面论述了政治体制改革的蓝图，是历次党代会报告中关于政治体制改革论述最具体、最丰富、篇幅最长的。政治体制改革的重点是党政分开和下放权力。以十三大为标志，以后的历次党代会报告都把政治体制改革列为一项重要内容。山于改革的连续性，大部分内容是一致的，因此我们可以以十三大报告为蓝本，具体阐述一下报告的内容。报告指出，政治体制改革的内容分为七个方面：(1)实行党政分开；(2)进一步下放权力；(3)改革政府工作机构；(4)改革干部人事制度；(5)建立社会协商对话制度；(6)完善社会主义民主政治的若干制度；(7)加强社会主义法制建设。
1992午10月，十四大召开。由于客观形势的变化，十四大对政治体制改革作了比较大的调整，政治体制改革强调的重点由十三大的党政分开、下放权力转变为法制建设和机构改革。十四大以后，中国政治体制改革大体上按照调整后的部署进行，改革的进程和速度有所放缓。随着经济体制改革日益深化，进入攻坚阶段，政治体制改革滞后的问题就显得更加突出。1997年9月，十五大召开。十五大报告站在世纪之交的高度，在总结新的经验的基础上，对政治体制改革的思路作了新的概括，在中国共产党的历史上第一次确认“法治”概念，并把对法治的认识从过去的技术层面上升到战略高度，明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标和任务。在法学上解决了法律的手段功能和目的价值的关系。
在2002年11月，召开的十六大的报告中第一次提出了“建设社会主义政治文明”，从而使两个文明建设发展成三个文明建设，这在理论上是一大创新。报告指出：发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。继续积极稳妥地推进政治体制改革，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家。政治体制改革是社会主义政治制度的自我完善和发展。要坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度的模式。
二、党代会报告显示的中国政治体制改革的几个问题
回顾改革开放以来召开的历届党代会报告，我们可以看到政治体制改革的道路是曲折的。改革的步伐时快时慢，改革的热度有所变化，改革的重点随着客观形势的变化和时代特点有所调整，但改革的精神始终如一，改革的大部分内容是一贯的，连续的。从党的十二大到十六大的改革重点依次为：党政领导机构——党政分开、下放权力——法制建设、机构改革——依法治国——建没社会主义政治文明。（见下表）
从上表可以看出，党的十二大和十三大是一脉相承的，十二大把社会主义民主建设摆到社会主义建设总体布局的战略地位，这是过去从未有过的，是具有突破意义的进展。大会提出了党政分工，到十三大发展成党政分开，开始了党政关系改革的探索。十二大提出改革政治体制和领导体制，只是从防止类似“文化大革命”的历史悲剧重演的角度出发，没有提山政治体制改革的系统方案。十三大则把政治体制改革具体化、系统化，它以提出政治体制改革的蓝图而载入中国政治体制改革的史册。蓝图的提出，是中国政治体制改革由单项改革进入全面配套改革的标志。十四大对政治体制改革进行了调整，改革步伐有所放缓。有学者认为，十四大后五年间中国政治体制改革最令人瞩目的成就，是加快了法制建设步伐，中国的立法工作在快车道上飞速行驶，无论立法的数量还是质量，都创了新中国法制建设史上的新高点，为十五大形成依法治国、建设社会主义法治国家方略作了实践和理论准备[2]。十五大和十六大的改革思路是基本一致的，依法治国和建设社会主义政治文明在本质上是统一的，社会主义政治文明的本质是民主，依法治国的着眼点在法治，民主和法治是社会主义的题中应有之义，统一于建设中国特色社会主义的实践中。
其一，关于党政关系改革。
虽然十二大提出了党政分工，但党政关系改革正式启动应是在十三大以后。十三大报告指出，党政分开即党政职能分开。党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。
十三大以后，开始试行党政分开的改革，各级党委撤消了与同级政府部门重叠对口的职能部门，大量事务性和行政性的工作开始由行政部门和业务部门承担。但在实际工作中存在着两种错误倾向，一是简单地用西方多党制条例下的党政关系来理解党政分开的改革，看不到我国是工人阶级领导的（通过共产党）人民民主专政的国家，实行共产党领导下的多党合作制，宪法规定了共产党是社会主义事业的领导核心；二是认为实行党政分开就会削弱党的领导，看不到党政分开即党政职能分开，是领导方式、执政方式的改变，不仅不会削弱反而会改善和加强党的领导。这两种倾向都影响了党政分开的改革，表明要寻求符合我国国情的党政分开的运行机制是个尚需继续探索的课题。同时还应看到，党政分开阻力重重还有深层次的原因。十三大提出为了适应党的领导方式和活动方式的转变，必须调整党的组织形式和工作机构，党委办事机构要少而精，与政府机构重叠对口的部门应当撤消。但从党的组织结构看，中国共产党是一个组织健全、结构严密的国家化的科层组织，从中央到地方各级党组织与同级政府系统具有相似的结构，二者表现出显著的同构性，如党的政法委员会与政府的司法机关之间、党的纪检与政府的检察部门之间、党委的组织部门与政府的劳动人事部门之间，都存在着机构并列、重叠交叉的问题。这种结构上的同构性必然带来职能上的交叉与重合，产生权责不清、效率低下、官僚主义等弊端。要改变这种情况，就必须改变现行党组织的科层结构，这不仅将使大批党的领导干部放弃现有的许多权力，产生不可避免的利益冲突，而且将可能对传统的政治体制提出挑战。有学者认为，这是在我国党政职能分开提出多年却始终未能落实的结构性根源[3]。
1989年春中国发生了政治风波，国际上发生了苏东剧变，对中国的政治体制改革产生了极大的影响。改革的风险性和稳定的重要性凸显出来，中国领导人以更加谨慎的态度对待政治体制改革，对改革方案进行了调整，淡化甚至停止了党政分开的改革。在官方的话语系统中，“党政分开”销声匿迹，甚至连“党政关系”的字眼也刻意回避，实践中则出现了“党政一体化”、“党政合一”的倾向。中国政治体制改革的进程延缓了，十三大报告确立的党政分开的思路没有得到最终有效的贯彻，在实际工作中基本被放弃或者说被冷处理了。但是，如果因此就得出中国不再进行党政关系的改革的结论，则是对政治体制改革理论走向的简单解读。中国第三代领导人出于稳定的需要不再强调党政分开，并不意味着对旧体制的弊端没有深刻的认识，而是转而从党的领导方式和执政方式入手来理顺党政关系。1997年党召开的十五大第一次确认了依法治国的方略，十六大提出改革和完善党的领导方式和执政方式，对于推进社会主义民主政治建没，具有全局性作用。在中国现实的政治条件下，从这个角度进行党政关系改革是可行的，关键是要制定具体措施，使其具有可操作性，落实到行动层面。
其二，关于选举制度改革。
十三大报告有一点值得关注的是提出了选举制度的改革问题，这也是改革开放以来历次党代会报告中唯一“论述”这个问题的。毋庸讳言，中国选举制度改革滞后是一个不争的事实。如人大代表的直接选举程度较低，至今仅在县乡两级人大实行直接选举，在市、省、国家三级实行间接选举。按照现代政治学的理念，直接选举范围的大小是民主程度高低的标志之一。而中国是世界上极个别的实行多层次间接选举的国家，这使中国社会主义高度民主的理论和现实之间产生了一定的距离。此外，在干部的选拔和任用上，规定领导干部由民主选举产生，或集体讨论决定，但在实际运行中，选举往往由于不能充分体现选举人的意志而流于形式。要改变这种状况，就必须改革和完善选举制度，扩大直接选举，坚持差额选举，适当采用竞选制，让候选人通过媒体或面对面与选民交流，使选民了解候选人，更好地行使选举权。竞选只是一种选举方式，与社会基本制度无关，社会主义国家完全可以拿来为我所用。
其三，关于行政体制改革。
建国以来，中国经历了8次机构改革。在改革开放的20多年中，从党的十二大到十六大，机构改革一直是政治体制改革的一个重要内容。尤其在十五大后，政治体制改革主要集中在政府机构改革方面，表现出以行政体制改革为切入口，推进政治体制改革的思路。从历次改革的成效来看，事实上都没有走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循环。究其原因，许多学者认为，首先是在改革中没有实现政府职能的转变，其次是改革局限于对既定体制进行局部调整，而没有触及体制本身。在改革实践中，往往流于单纯着眼于精简机构和人员，以机构数目和人员总数减少多少来衡量改革的成效，不仅难以达到行政改革的根本目的，即克服机构臃肿、资源浪费、官俯主义等弊端，提高行政效率，而且容易走入为精简而精简的误区，陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的困境。最后一点就是改革没有法律化，没有用法律来推进改革。改革的成果也没有法律化，取得的成果很快又丢失了。另外，政府机构改革是政治体制改革的重要组成部分，但并不等于政治体制改革，其他方面的改革还要进一步推进。
其四，关于依法治国。
在实践依法治国的过程中，第一必须处理好党和法律的关系，党必须在宪法和法律的范围内活动。依法治国就是实行法治，也就是“法的统治”，突出特征是法律支配权力，权力服从法律。这一点许多文章有过论述，这里不再多淡。第二必须真正处理好法治和德治谁主谁辅的问题。道德是属于精神的、自律的，其调整的范围、功效和作用是法律无法达到的，但自律性特点决定了它在治理国家方面的作用是有限的。法律是属于政治的、他律的，治国应当主要依靠法律。中国有着长期的德治传统而无法治传统，在现实生活中我们会不时看到道德和法律的冲突，甚至在司法实践中，我们也不时看到法律道德化的影子。客观、严谨是法治的特点，而道德化的法律以及一种法律的道德化操作则会动摇这种客观性。在社会转型期人们道德水准下降的客观背景下，适当强调德治是必要的，但必须注意始终突出法治的主题。
其五，关于社会主义政治文明。
江泽民同志在"5·31"讲话中曾高度概括了中国社会主义政治文明的三大基本特征，即党的领导，人民当家作主、依法治国。社会主义政治文明表现为把建设社会主义法治国家作为实现现代化的重要目标，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合和辨证统一，实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化，以达到民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。这种新型的政治文明，是社会主义制度自我完善的重要标志，包括人民按程序对国家公务员进行选择和监督的民主原则、增强政治生活透明度的公开原则、政治运行科学化的程序原则和依法治国的法制原则等。这些原则一旦落到实处，将会使中国政治体制改革有突破性进展。
如同精神文明重在建设一样，政治文明也重在建设。社会主义政治文明需要一个发展和完善的过程，建设至关重要。建设社会主义政治文明的现实取向，第一要健全民主制度，扩大人民民主，使民主制度化、法律化；第二要落实依法治国方略，使依法治国不只停留在政策层面，而要体现在具体行动层面上。
三、简单的结论
中国改革开放的历史已逾二十年，政治体制改革作为改革总体战略的两大主体工程之一取得了巨大的成就。但无庸讳言，与经济体制改革的辉煌成就相较而言，政治体制改革在各个方面无疑都严重滞后。首先，20年来政治体制各项改革基本上是功能性、单项性的，还在外围阶段打转，而尚未进入体制层面。随着改革的深化，功能的效用越来越受到结构的制约。其次，一些重大改革措施至今仍停留在文字上，没有落实到行动层面。简单说，政治体制改革既需要深化，也需要落实。
政治体制改革的滞后，不仅影响和制约着完成经济建设和经济体制改革的各项任务，保持国民经济的持续快速健康发展，而且影响和制约着民主法制建设的进展和依法治国方略的实施，影响建立强有力的权力监督制约机制，加大反腐败力度，维护社会稳定，实现全面建设小康社会的宏伟目标。因此，中国政治体制改革应积极稳妥地继续推进，进一步向纵深发展，把社会主义政治文明建设具体化，逐步落实，使中国政治体制改革出现一个新局面。
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