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80年代中期以来，安徽省展开了一轮以农村工业化为主要支撑、以小城镇为主要载体的城镇化热潮。1985年至1998年，全省城市由15个增加到22个，建制镇由307个增加到880个，加上近千个乡集镇，使我省城镇体系的框架初步形成。此间，市镇人口由825万人增加到1380 万人，净增555万人，其中小城镇净增人口约占70%； 按市镇人口口径计算的城镇化率由16%提高到22.3%，上升了6.3个百分点， 其中来自小城镇发展的贡献达4.6个百分点。我省城镇化的长足进展， 有力支持了工业化，促进了市场体系形成，改善了群众生活，加快了城乡一体化进程，带动了全省经济社会发展。
但是，这一轮城镇化是在卖方市场的环境中展开的，带有较浓的计划经济色彩，走的是一条粗放型扩张的道路。集中表现在：农村工业化质量不高，乡镇企业布局分散，技术落后；小城镇数量扩张快，但城镇功能形成慢，多数是带有社区行政和文教中心心职能的居住区，经济型城镇很少；人口向城镇聚集稳定度低，形成了大量的城乡之间流动的“两栖”人口和工农业兼业人口。这种粗放的发展道路，造成了城镇化严重滞后于工业化的局面。1998年，我省非农就业率（劳动力在二、三产业中就业的比重）为41.1%，高出城镇化率18.8个百分点。这种粗放的发展道路使工业受到规模不经济、污染严重等问题的困挠，又使农业规模经营和技术进步受到制约，消费升级和农村市场开拓更是困难重重。
当前，我国的改革和发展正步入一个新的阶段：买方市场基本形成，以基础设施和住宅建设为重点扩大内需已成为发展的重要支撑；产业升级开始加速，市场机制对资源配置正在发挥基础性调节作用；资源和环境保护的压力加大，发展的代价已成为重要的制约因素。这对城镇化进程既带来了许多机遇，又提出了严峻的挑战。进一步说，宏观经济环境的深刻变化，正在启动新一轮城镇化；新一轮城镇化的主要任务，是以产业升级为支撑，推进城镇体系升级，加速城市文明扩散；完成这个任务，关键在于转换城镇建设和发展机制，并且有效地开发城镇功能。
一、走出小城镇数量扩张的误区，推进城镇体系升级
新一轮城镇化的一个重要趋势，就是从小城镇为主的数量扩张转向城镇体系的全面升级。现在农村工业化的高峰已过，经济发展转向以产业升级为主要支撑。产业升级靠的是技术，靠的是服务业发展，而技术和服务的优势在城市特别是大城市。市场经济是讲求比较优势的经济，城市特别是大城市比小城镇更易于取得聚集优势、规模优势、区位优势和外部经济优势，因而大中城市超前发展是市场经济条件下城市化的普遍规律。受这一规律支配，城镇化的重心势必发生转移，大中城市发展开始加速，小城镇发展将进入一个速度趋缓的调整期。由于中国农村人口特别巨大，多发展一点小城镇分流一部分农村人口，防止大城市过度膨胀，这无疑是符合中国国情的选择。但决不能认为，小城镇越多越好，越小越好。在选择城镇化道路时，不能仅算人口帐，也要算效率帐，更要算土地帐、环保帐。小城镇效率明显低于大中城市。小城镇用地高出城市1／3。小城镇多了、小了，工业污染控制成本就太高了。我们要尽快走出孤立发展小城镇的误区，尽早推进城镇体系升级，少走弯路。
从调查的情况看，我省城镇体系升级的任务特别艰巨。近十几年来，尽管我省城镇总体上扩张较快，但城镇体系水平低的问题依然十分突出。这主要表现在两个方面：一是大的不够大。合肥作为省会城市和全省最大的城市，不仅各项经济指标在省内所占的份额小，与周边省省会城市相比，在人口、产值等经济指标上也存在很大差距。我省多数地级市市区和地区所在地市区同县城基本处在同一个水平线上，对一方经济的辐射带动作用也极为有限。二是小的又太小。到1997年底，我省建制镇平均建成区面积1.9平方公里，镇区常住人口6701人， 镇区企业营业收入1.5亿元，仅分别相当于江苏的78%、67%、22%。专家认为， 小城镇的最小经济规模是常住人口1万人以上， 较合理的经济规模是常住人口5万人以上。目前，我省大多数小城镇与这些标准相去甚远。 综合上述两方面情况看，我省城镇体系呈现出大城市发展不足、小城镇过度膨胀的不合理结构。
从现阶段来看，推进我省城镇体系升级，应采取“强化省级中心城市建设，积极发展中小城市，重点发展中心镇”的总方针。
第一，强化合肥、芜湖两大省级中心城市建设。不少专家认为，除了经济发展水平不高以外，安徽被长江、淮河一分为三，缺少交通位置特别有利的城市，加之省会合肥原来只是全省的几何中心，经济基础十分薄弱，因此安徽难以生成特大城市。这种看法不无道理。现在这种局面已大为改观。合肥市科技力量雄厚，是全国重要的科教基地；交通条件大为改善，是形成中的交通枢纽；多年的发展已积累了一定的经济基础，去年经济增长率已跃居省会城市之首。芜湖市区位条件优越，近几年开发开放成绩显著，正在形成以外向型经济为主导的经济结构，正成为全省高增长地区之一。合芜高速公路和将要建成的芜湖长江大桥，又使两地更紧密连成一体，必将加速皖江经济区的形成和发展。这一经济区开放度高，工业发达，中小城市密集，小城镇密集，农业基础也较好。因此，及时抓住机遇，将合肥、芜湖建成两大省级中心城市，完全可以形成带皖江、促全省的发展格局。
第二，积极发展中心城市。 从中国国情看，城镇体系应以中小城市为主。从调查的情况来看，中小城市生活成本总体上明显低于大城市，仅略高于小城镇，因而适合农民迁移；中小城市工业资本有机构成或单位资本所吸纳的劳力，与小城镇几乎处于同一水平，多发展中小城市对解决好就业问题有益无害。可见，以中小城市为主，既可以克服大城市过度膨胀的“城市病”，又可以克服小城市过度分散的“农村病”。我省的区位条件、产业层次、企业结构等因素决定了中小城市的发展空间更大。新一轮经济增长将从中小企业再度崛起开始。我省条件较好的中小企业主要集中在中小城市、县城和一些重要的小城镇。我们应该抓住这一机遇，推动中小城市发展再上新台阶。
第三，重点发展中心镇。 我省是一个农业大省，发展小城镇是个长期的任务，但鉴于财力、物力及各方面的发展潜力，需要实行非均衡发展战略，当前要把中心镇建设作为全面推进城镇化的重要突破口来抓。中心镇的选择要优先考虑大中城市的卫星城镇。我省大企业、大项目少，大中城市发展要更多采取老城区与卫星城镇“组合型”扩展的思路。我省农村经济发展更需一批功能强的中心镇来带动。要选择处于交通枢纽、乡镇企业特别是个体私营经济和专业市场发展水平较高的城镇作为中心镇，带动农村小城镇和经济发展质量的提高。中心镇规划要超前，争取10年后有相当部分发展为小城市。中心镇的发展要与乡镇重组结合，积极慎重调整行政区划，把周边乡镇并入中心镇。中心镇的发展还要与中心村发展结合，建设一批公用设施全、服务业好、规模较大的居住区，全面优化农村的镇村布局。
二、积极推进经济结构调整，增强城镇经济竞争力
新一轮城镇化的另一重要趋势，就是以经济结构的升级拓展城镇的发展空间。买方市场形成后，增强城镇经济竞争力是城镇发展的关键，经济竞争力上去了，产品和服务开拓市场能力增强了，才能提供更大的就业、创业空间，城镇也才能更快更好地发展。我们决不能指望国家加强住宅和基础设施建设，就能掀起城镇化的高潮，不解决城镇经济竞争力的问题，城镇没有就业、创业空间，城镇化就是一句空话。从调查的情况来看，我省城镇经济竞争力问题堪忧。据省统计局提供的资料，在全国219个地级以上城市综合实力排序中， 我省还没有一个综合实力最强城市，合肥市被划为综合实力次强城市，排在第30 位， 其余城市排名都在84位之后。从分项指标来看，这种状况的形成不仅是因为我省各城市经济总量规模偏小，也是由于各城市产业结构水平偏低，企业效益欠佳。农村小城镇这方面问题更为突出。
从当前的情况来看，推进城镇经济结构升级的总体思路是：以科技创新为动力，以工业技术升级为基础，以第三产业为吸纳进入城镇农民就业主要空间，以混合所有制经济和个体私营经济为重要组织形式，以城市开发区和中心镇工业小区为主要载体。具体地讲，要培植五个新的经济增长点：
第一，大力发展技术创新经济。 目前正处于工业化中期，工业的发展仍是城镇化的主要支撑。买方市场全面形成后，加速工业发展，关键要大力发展技术创新经济，推进工业技术升级，以抢占市场竞争制高点。应该看到，目前技术创新的空间很大，关键是要找到一条适应省情的技术创新之路。要充分发挥我省科技优势，加快科技经济一体化进程。大中城市要积极发展高新技术产业和企业，逐步淘汰落后产业，尽快形成有特色的城市型工业结构。要在抓好大企业技术创新的同时，重点抓好一批成长性强的科技型中小企业，使它们尽快成长为自主开发的主体和技术创新的中坚。小城镇在推进乡镇企业“二次创业”中要高度重视适用技术专利引进工作，通过快速的低成本技术移植，解决乡镇企业运行中的深层次矛盾。
第二，大力发展服务经济。 要看到，工业由于技术进步吸纳劳动力的能力正在相对下降，推进城镇化越来越需要第三产业或服务经济的支撑。当前，拓展服务业的发展空间，必须采取以“大服务”（主要是指对城镇及其辐射区内居民和单位的服务，如城市旅游业、专业市场、中介服务、科技咨询、信息服务等）带“小服务”（主要是指以对城市居民和企业等单位服务为主的传统服务业）的思路。“小服务”除社区服务正在高速发展之外，其它多数增势趋缓。发展“大服务”，可以带动城镇功能的增强，扩大与其辐射区的经济流量，带来城镇“人气”兴旺为传统服务业或“小服务”创造市场，从而全面振兴服务经济。无锡市环太湖建设的太湖影视城、灵山大佛等景观与太湖优美的自然景观相辉映，形成了颇具规模的“山水城”，以旅游带动了三产发展。深圳市不仅城市旅游业水平高，而且中介服务、科技咨询、信息服务等也十分发达，服务经济空前繁荣。小城镇还要通过发展农业服务，带动三产发展，带动农业产业化。
第三，大力发展重组经济和混合经济。 实践证明，推进资产重组发展国有、集体、外资、私营等多种经济形式交融的混合经济，不仅是推进产业升级的有效途径，而且是改善城镇经济机制、增强城镇经济活力的重要举措。我省合肥、芜湖等地出现了高增长的势头，一个重要的原因就是“重组板块”的崛起。目前重组领域相当广泛，重组空间相当大，关键要更多地采取市场经济的办法，提高重组和混合经济发展的质量。
第四，大力发展个体私营经济。发展城镇经济需要充分利用个体私营经济的活力。安庆市、芜湖市市区经济近两年能够快速发展，很大程度上归功于个体私营经济。六安地区叶集镇、天长市秦栏镇、桐城市范岗镇、潜山县源潭镇快速发展，靠的也是个体私营经济。目前，发展个体私营经济大气候好，适合个体私营经济创业的领域也相当广，我们应该下功夫做好这方面的文章。
第五，大力发展开发区和工业小区经济。这是加速城镇化进程的一条成功经验。合肥市建成区的扩大，主要靠三个开发区（高新技术开发区、经济技术开发区、新站综合开发试验区），经济高速增长和后劲增强，在相当程度上也是靠开发区经济。但从总体上看，我省开发区和工业小区建设晚了一步，架子刚刚拉开，很快遇到经济不景气，因而多数开发区里面项目和企业不多。加速城镇化进程，必须利用好开发区和工业小区宝贵的资源。要在加强引进外资的同时，尽快推出更为优惠的内资引进政策。
三、积极推进人口进入政策创新，促进人口向城镇聚集
从被动城镇化转向主动城镇化也是新一轮城镇化的一个重要趋势。前一阶段，我们在小城镇制定了一系列优惠政策吸引农民进入，但大多数城市特别是大中城市在政策取向上仍为被动城市化。主要表现在：就业制度仍对进城镇农民存在歧视，农民进城镇后缺少住宅供给、教育等方面的优质服务，加之迁移成本偏高，没有社会保障，造成大量农民进得去、留不下，形成“两栖人口”。据典型调查资料，两栖人口约占城镇常住人口的10—15%。由此推算，我省城镇“两栖人口”在150 万以上。这不仅阻碍了消费升级，还影响了农业规模化经营。当前，推进我省城镇体系升级，必须要采取主动城镇化方针，在继续深化户籍制度改革的同时，在解决进入城镇农民的就业稳定性、降低迁移成本、优化生活环境等方面进行新一轮政策创新。
第一，消除就业制度上的歧视，增加进城镇农民就业的稳定性。 目前我省农民在城市的就业普遍受到制度上的歧视，这不仅表现在进城镇农民的就业存在过度市场化，劳动合同率低，工作极不稳定，收入偏低，更突出表现在随着国有企业下岗职工增多，很多城市限制农民工就业甚至全面清退农民工，导致部分两栖人口重新转回农村。实际上，城市自身新增就业人口高峰期已过，就业形势并不如有些同志想像的那样严峻。下岗人员虽然较多，但就业具有层次性，农民工从事的职业多数属城市下岗职工不愿干的。下一步，必须进一步改革现有的城市就业制度。一方面要全面取消身份限制，不分城镇、农村户口，平等对待，竞争上岗，增加两栖人口在城镇的就业机会，提高整个就业效率。另一方面全面推行劳动合同制，切实保障进城镇农民的合法劳动权益。
值得注意的是，近几年农民带资进城发展三产特别是社区服务的势头很猛。要优化农民的创业环境，特别是要解决好“三乱”问题，培植好这一城镇化的新增长点。
第二，采取积极有效的措施，降低农民的迁移成本。 随着户籍福利功能的下降和户籍逐步放开，农民向城镇迁移的障碍也大为降低，但这方面问题仍然不少。目前农民转城镇户口还受到要交一定的城市增容费、必须退出原有承包地等政策限制，加之城镇房价偏高，原有宅基地又没有经济补偿，因而农民感到迁移的成本过高。解决这方面问题，必须加大政策创新力度，如对转户口进城镇农民承包地，可根据其意愿保留土地承包权，由集体统一组织，实行承包地使用权有偿转让。这既可以解决进镇农民后顾之忧，又可以促进土地规模经营。浙江湖州市织里镇采取“股田制”形式，在保留进镇农民土地承包权的条件下，通过有偿转让实现土地使用权流转。这是一种值得推广的好办法。对进城镇农民退出原有宅基地，可给一定的经济补偿。对符合条件转为城镇户口的一律取消各项收费。
第三，改善服务，优化进城镇农民的生活环境。 目前进城镇农民在城镇已经形成一个庞大的群体，成为特殊的社会阶层。但大多数城镇的规划、建设、管理并没有将他们的居住、生活纳入总体考虑。由于这部分人收入较低，很难承受现行的城镇居住、教育等生活成本。北京前不久曾专门建设面向暂住人口的简易房，以解决他们在城镇的居住问题。这一做法值得我省学习。要明确城区、街道的责任，扩大其权限，使其在帮助进城农民就业、改善进城农民生活环境等方面发挥更为积极的作用。
四、积极推进以科学规划为指导的宏观调控，保证城镇发展健康有序
新一轮城镇化还有一个重要趋势就是转换城镇建设机制。近几年来，我省城镇建设从总体上看仍普遍存在“微观市场化不够，宏观计划性不强”的突出矛盾。转换城镇建设机制，就是要在积极推进微观建设领域市场化的同时，切实加强以科学规划为指导的宏观调控。
规划是城镇建设的龙头。近年来，我省的城镇规划工作成绩显著，但目前仍存在不少问题，造成了许多不良后果：城镇体系重点不突出，既造成基础设施重复建设，又影响集镇的规模效益；城镇规划与经济发展相脱节，土地资源浪费现象严重；镇区布局混乱、基础设施不全，很多城镇的企业与居民住宅混在一起。特别是当前大部分小城镇规划都没有对环保问题给予足够的考虑，环境破坏比较严重。当前农村经济处于发展“低迷”期，乡镇急于寻找新的增长点，打破发展僵局，纷纷加大小城镇建设力度，加之小城镇建设又易于出形象、出政绩，因而要强化以科学规划为指导的宏观调控，注意防止和克服一哄而起、全面开花的不良现象。
第一，要完善规划的决策程序，努力提高城镇规划的科学水平。 要采取“自上而下”和“自下而上”相结合的方式，尽快制定相互衔接、科学合理的城镇体系总体规划，促进城镇的合理布局。上一级规划要充分听取下一级意见，下一级规划必须服从上一级规划。城镇规划要组织城建、计划、土地、经贸等有关部门共同制定，并充分听取专家和社会各界意见，集思广益，提高规划的全局性、超前性和科学水平。同时，要切实增强规划的公开度，通过报纸、电视、广播等多种媒介将规划的主要内容向群众公布，引导群众按规划进行建设，增强群众对政府行为监督的能力。
第二，严格用地审批，保证城镇规划的实施。 新《土地法》的实施，虽对城镇发展的建设用地产生了一定的影响，但更多的是对城镇的外延式粗放发展形成了制约，为对城镇建设实施有效的宏观调控提供了重要手段。浙江省温岭市就采取对非重点镇的城建项目不予批地的办法，促进了城镇全局合理调整。我省也要抓住加强土地管理这一契机，通过置换等手段将建设用地向重点城镇集中，鼓励其发展壮大；对非重点城镇，紧缩用地数量，控制小城镇盲目发展。
第三，建立以土地收益差别分配为中心的经济杠杆体系，引导生产要素有序聚集。 加强宏观调控的难点在如何突出重点，限制非重点盲目发展。解决这一难题，除了严格用地审批外，还必须从经济利益上加以诱导。这方面最重要的措施就是实行土地收益差别分配。目前，土地出让金及土地其它收益是城建重要资金来源，多数地方采取集中到市、县两级（市区集中到市、县及县以下集镇集中到县）分配使用。新《土地法》颁布后，正在酝酿建立新的分配制度。从加强宏观调控的要求来看，新的分配制度，可采取差别分配办法，使大中城市和中心镇多获得一些土地收益，以便更快发展。同时，对到开发区、工业小区上新的项目，对农民到小城镇建房，要在税收和土地使用价格等方面进一步给予优惠。
五、积极推进城镇建设市场化，提高综合开发和建设效率
近年来，我省在城镇的住宅、商贸区改造等投资的市场化进展比较快，基础设施建设也开始市场化尝试。社会资金已成为小城镇建设的主要资金来源。1992—1997年我省小城镇基本建设投入中，65.2%来自社会集资。但从总体上看，我省在城镇建设改革方面仍存在一些突出问题：综合开发力度弱，城镇建设仍以分散零星开发为主，整体环境较差，土地增值不高；基础设施投资市场化进展缓慢，主要仍由政府或城建部门承担，受投资能力制约，影响城镇功能配套；城镇商品房开发领域存在过度竞争，国有土地收益流失严重。加快城镇建设步伐，必须积极推进城镇建设市场化进程。
第一，加大综合开发力度，促进城镇建设良性循环。 分散零星开发，基础设施通常难以配套，既不利于土地的集约利用，也影响了土地增值。而实施综合开发，可以通过基础设施建设促进土地增值，再用房地产开发实现土地增值，筹集资金进行基础设施建设，形成良性循环。如合肥市二环路修通后，沿路地价增值近10倍，带动了效区的房地产开发和公用设施建设。芜湖市结合城市防洪改造长街小商品市场，经济效益和社会效益都十分明显。下一步，无论新城区建设还是旧城改造，都要在科学规划指导下坚持综合开发。
第二，加强政府控制的开发企业建设，减少国有土地收益流失。土地收入仍是当前各地政府投入城镇基础设施建设的主要资金来源。搞好以地生财，以财建市、建镇，除了扩大土地有偿使用范围以外，一个重要途径就是尽快建立政府控制的开发企业。杭州市通过成立城建公司，争取银行30多亿元贷款，还发行了数千万元企业债券，减少了国有土地收益流失，增强了基础设施建设能力。目前江苏省已建立了5000多家村镇房地产开发公司。我省也应加快这方面工作步伐，凡重点发展的城镇，都应尽快组建城建公司，并使其成为城镇建设多元投资体系的中心，以保证政府获取较多的土地收益，并能筹集更多的建设资金。
第三，加快基础设施投资多元化步伐，推进新一轮城镇基础设施建设。 加速城镇基础设施建设，需要多争取国家投资，加大地方财政投入力度，但更主要的是要积极推进基础设施投资多元化、市场化。浙江省的温州、台州等地采取了以项目为载体采用股份合作方式直接融资进行基础设施建设，收效显著。目前我省一些小城镇在基础设施投资多元化方面搞得也比较好。但城市在基础设施投资多元化方面进展缓慢。下一步，要进一步深化改革，城镇自来水、有线电视、医院、学校等，都可以在政府加强价格管理和质量监督的情况下，由集体、私人等多元化主体来创业。大中城市可以考虑将一些盈利性较好的基础设施（如有线电视网）转让或出租出去，集中一部分资金投入城市绿化和道路建设，通过资产置换推动城市基础设施和公用事业的发展再上新台阶。
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