新公共管理对我国著作权管理的启示_新公共管理论文

新公共管理对我国著作权管理的启示_新公共管理论文

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“新公共管理”最早由胡德在1991年一篇名为《一种普适性的公共管理?》的文章中提出。胡德指出,在20世纪70年代中期以后,英国以及其他经合组织国家纷纷掀起了政府改革运动。胡德将这些改革运动称作“新公共管理”运动。[1] 新公共管理在西方各国产生了巨大的影响,但其对中国的影响还要根据中国原有行政体制的实际状况来看具体的作用,而我国政府自改革开放以来所进行的一系列行政体制改革正是这一影响的具体表现。我国的版权行政管理在我国传统的行政体制下,也具有典型的计划经济管理特色。纵观我国版权产业的发展轨迹,这种管理体制的形成有其历史必然性。但随着市场经济的发展及版权产业在国民经济中比重的不断扩大,这种管理体制的缺陷日益显露,迫切需要进行一定的改革来完善版权行政管理。本文从行政体制改革的公共管理理论角度,着重讨论行政体制改革及政府职能的转变对我国版权行政管理的影响,分析我国版权行政管理中的不足,力图为我国版权产业的发展提供些许有益建议。

一、行政体制改革与版权行政管理之间的内在联系

(一)行政体制改革的历史轨迹

党的十一届三中全会以来,中国的行政体制发生了历史性的变化。从1978年党的十一届三中全会到1982年机构改革的开展,中国的行政体制改革迈出了从政策调整到实施改革的关键一步,但这一时期的改革主要停留在组织结构调整的层面,行政体制中的许多深层次问题并没有触及。

中国真正意义上的行政体制改革应该是从1993年起,这是改革开放以来第三次大的行政体制改革与政府机构改革。与前两次改革相比,这次改革的最大不同点在于把适应社会主义市场经济发展的要求作为改革的目标。改革的重点是转变政府职能,中心内容是“政企分开”,进一步强调了政府的社会公共管理的职能。

1998年行政体制创新推向了一个新的阶段。这次改革对政府职能的转变的内涵作出了明确的规定,即将政府职能转到宏观调控、社会管理、公共服务等方面来。

党的十六大和十六届三中全会为政府职能转变指明了方向,提出了明确的要求。“十六大”报告提出了“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”的观念。十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出,“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好的发展环境上来”,“完善政府社会管理和公共服务的职能”。

政府进行的行政体制改革,从另一个方面来说就是对政府职能的一种再认识。政府职能的转变是行政体制改革的重要内容,而政府的社会管理和公共服务的职能是政府职能转变的重要方面。

(二)行政体制改革凸显了版权行政管理的不完善 版权行政管理是指国家运用行政管理手段对版权权利所实施的管理。其目的是为了实施著作权法律法规,鼓励公平竞争,调节版权纠纷,维护我国的版权行政管理秩序,维护著作权人的合法权益,促进国家版权产业健康、协调、快速发展。[2]

现行的版权行政管理体制是在计划经济的基础上形成的,是一种政府主办和政府垄断性质的“事业单位体制”。虽然随着行政体制改革的进行,版权行政管理体制也在进行着相应的变化,但是旧体制的“阴影”仍然存在。这种“阴影”的存在,在市场经济已经发育并逐渐占主导地位,技术创新日益活跃,版权市场的产业链条逐步形成并延伸的形势下,显露出种种弊病,阻碍了版权产业的进一步发展。

1.政事不分、职责不明

政府对文化事业和文化企业单位的管理基本不加区分,主要是按照管理行政事业单位的模式,实行统包统筹。[3] 政府既是主办者,又是管理者;既进行宏观管理,又进行微观运作。政府主要把自己的注意力放在微观生产和流通领域,而不是放在营造更有效率的文化市场环境上,政府文化行政部门各自为政并建立各自的管理制度和政策,文化管理的职能交叉和重复管理现象严重,部门保护主义相当普遍。结果造成了该管好、办好的公益性文化事业没有管好,对不该管的经营性文化产业却又管得太多太死,严重抑制了文化企业的积极创造性。

2.管理体制僵化,服务意识差

长期以来,我国事业单位的发展主要靠“一条腿”走路,即绝大部分由国家直接管理;同时,也采用行政机关的管理模式进行管理,统得过死,运行机制僵化。职责不明更导致了政府部门办事效率低,缺乏为人民服务的意识。

在过去,版权行政管理部门一要权利、二设障碍、三管别人。他们更注重的是运用行政手段对违法的行为进行行政处罚,对版权代理公司进行行政监督,而缺乏为作者或其他版权所有者、作品的使用者以及其他部门和版权代理及集体管理等社会组织提供服务的意识。

3.市场培育缓慢

版权产业的基础是市场,不论是“走出去”还是“引进来”,都离不开市场这一渠道。在过去由于只认识到文化产品的意识形态属性,忽视了它的商品属性,丰富的历史文化资源无法被有效地整合、开发和利用,造成文化市场发育不健全。在版权市场上则表现为版权市场信息不畅通,版权作品的产生和使用发生“断链”,版权要素市场发育不健全,版权价值未能得到体现,版权增值能力差。这些都反映出版权产业上下游之间存在信息阻塞,管理缺位、不到位的情况。

4.监管滞后

版权是一种无形的商品,在版权市场上传递的除了版权的商品属性,还有其文化属性。它是为公众提供文化产品和服务,属于公共产品[4],有较强的外部经济性。文化产品可以分为公共产品、准公共产品和竞争性产品。在过去,政府没有对文化产品进行具体的区别和对待,对文化产品管理手段单一,主要是依靠行政的力量,法律的、财税的、金融的管理手段没有得到充分利用。政府对文化市场的发展缺乏前瞻性的指导和规划,而政府多提供的是事后的、纠错性的管理,疲于应付但效果欠佳,导致了市场秩序的无序,市场发展不完善,体制不健全。

二、新公共管理要求政府角色重新定位

(一)新公共管理的内容

作为一种与旧的公共行政模式不同的公共部门管理的新模式,新公共管理理论主要包括以下内容:注重政府的政策职能与管理职能的分离;注重将私营部门的管理方式引入公共部门;营造“顾客导向”的行政文化;政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理;政府应放松严格的行政规则,实施明确的绩效目标控制。[5]

新公共管理理论与传统的公共行政学相比较,它把政府由“权力主义”转为了“服务主义”;把“效率”为中心转为“成本”为中心;并且新公共管理更关注解决公平与效率的矛盾。

综上所述我们可以得知,新公共管理强调的是政府要摆脱过去的官僚制度,实行企业化管理,以增强对不断变化的外部环境的适应力和应变力。

(二)政府角色的重新定位

政府职能在不同的历史阶段随着社会经济的发展而变化。在计划经济体制下,基本上是高度集中的行政管理体制。政府职能重心严重偏斜,政治统治职能过强而公共管理职能薄弱,政府在履行职能过程中过多地使用行政手段,而不是经济手段和法律手段;政府经济行为方式的突出特征是“统”,特别是中央政府对社会生产、流通、分配、消费的全面计划、组织、协调和监控。

20世纪90年代,我国社会主义市场经济的发展加速了政府和社会功能的分化,我国社会出现了市场、政府、社会的三元结构。我国的社会功能的分化,政府由“无限政府”变为了“有限政府”。市场、政府、社会三元结构的初步形成和“小政府,大社会”的发展趋势,以及当代科学技术的发展,对社会公共事务管理提出了新的要求。政府角色的重新定位被提上了日程。

在新公共管理逐渐被人们熟识的今天,政府职能被人们重新认识、认定。政府职能不再是“统”,而是在“市场做不好的领域发挥作用”。具体来说,政府的角色定位应该是:把市场能做的事情交给市场,把生产经营的权力真正交给企业;还权于民,调整政府和社会的关系,把政府不该管、管不了、管不好的职能转移给各种社会组织来承担。[6]

在政府职能转变最主要的方面——公共服务领域,政府将不再是公共服务的唯一提供者,随着社会中介组织、居民自治组织、村民自治组织等非政府公共组织的发展,它们有能力对局部性的公共事务进行自我管理和自主决策。

三、新公共管理对我国版权行政管理的几点启示

新公共管理作为一种正在成长并且日益取代旧的公共行政模式的公共部门管理的新模式,新公共管理有着不可比拟的优势。我国目前面临着与西方国家相同的国际背景,处于经济全球化、信息化、市场化的大趋势及世界性的政府改革浪潮之中。在现阶段,紧密跟踪国外、尤其是发达市场经济国家的公共管理以及政府改革实践的新趋势,分析“新公共管理”的理论、方法、模式中的合理因素并进行借鉴,对于我们正处于计划经济向市场经济全面转型时期的一系列举措都有着指导性意义。根据新公共管理的主要内容及政府职能转变的分析,可以为我国版权行政管理提供一些有益的建议。

(一)政府要明确在版权产业发展中的角色与定位

一个产业的产生、发展、壮大,必须有来自政府的扶持和引导,版权产业也是如此。版权产业与一般的物质生产领域相比,是一种特殊的产业,其产品是为了满足人们的精神文化需求,其生产具有极强的创造性和个性。这些产品不仅涉及作品创作者、作品传播者的利益,也涉及需要学习知识和欣赏艺术的广大公众的利益,涉及民族文化的传播和积累。因此,在市场对这些产品进行选择的同时,也要强化政府的作用。

政府要一改过去在版权行业的统领地位,改变对大中型企业管得太严、管得太死;对小型企业设置诸多障碍的状况,取缔过去的官僚主义作风,减少事前管制的繁重任务,而应尽可能多地把权力下放给下一级的政府或组织,把重点放在政策的制定和宏观指导上。政府的版权产业政策体现产业发展的导向,提供产业发展必须的环境,是政府履行公共管理和公共服务职能在版权产业领域的重要体现。另外,政府要不断完善版权相关的法律法规,维护版权市场的健康有序;以服务者的身份向企业提供版权相关信息。

(二)加强版权行政管理部门的自醒意识

自从版权贸易出现以来,我国的版权输入比输出比例严重失衡,这造成了版权结构的偏向性。在过去的几年间,版权行政管理相关部门采取了一系列措施来促进版权产业的持续、健康的发展。例如,自2003年以来,北京市版权局实施“走出去”战略,大力推动版权输出,促进版权贸易均衡发展。2004年北京市版权输出较上一年度增长了86%,输出与引进的币值为1∶11,较2003年度同比上升了1.45倍,根本扭转了近年来北京地区版权贸易逆差持续拉大的被动局面,版权结构性调整有了重大突破。

除此之外,2005年1月18日“海峡两岸出版交流座谈会”的召开,2006年12月10日首届“中国北京国际文化创意产业博览会”在京拉开帷幕,以及12月12日中国企业版权联盟成立大会暨中国企业版权峰会的召开等都是版权行政管理部门的自觉自主的行动。这些活动的召开拓宽了版权市场领域,进一步完善了版权市场结构。

科技不断发展的今天,为了更好地实施版权保护,促进版权产业的发展,版权行政管理部门要始终注意增强自身的觉醒意识,要有前瞻性。数字产品的出现以及伴随而来的版权相关问题相继出现,由于版权相关部门没有认识到数字产品的发展势头,所以在数字产品出现初期,发生了很多盗版、侵权事件。而政府此时只能进行一些事后的、纠错性的管理,疲于应付但效果欠佳。这从另一角度说明,版权行政管理部门要重视版权领域的每一个动向,及时对行政工作做出调整,才不会出现“事倍功半”,在出现新情况、新问题时才不会束手无策。

(三)提高“公共服务”意识和理念

学习企业精神,树立“服务”理念是新公共管理运动的一项重要内容。在公共管理中引入顾客满意战略、推行以顾客为导向,表现出一种把顾客满意作为行政权力和行政行为的目标导向的趋势,目的是要把传统公共物品生产和提供的生产者驱动机制变为消费者驱动机制。简而言之,就是政府要把人民的需要放在第一位,以人民的需求为导向提供优质服务。

具体到版权产业中,就是要求政府及早建立版权公共服务平台,解决版权作品的产生和使用发生的“断链”。另外,要尽早建立版权集体管理组织,这样既能整合资源又能产生交易,扩大产业链中版权增值空间;同时也有利于提高版权使用的透明度,规范版权有序使用,也可以改变以往事后保护的被动局面,实现事先介入和全过程保护。

四、结语

当前,我国的版权产业正处于发展阶段。在这一发展阶段中还存在着诸多的障碍,虽然新公共管理理论能够为我们提供一些指导,我们仍然要对版权政策及版权产业发展过程中的问题有深刻的认识。在版权产业发展过程中,政府要严格按照“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的原则来扶持版权产业的发展。同时,在提供公共服务建立信息服务平台和版权集体管理组织的问题上,要逐步改变政府是公共服务的唯一提供者这一现状,全面引入市场机制,私人企业、非营利性公共组织、半独立性公共公司和政府机构等各种类型的组织都可以提供公共服务,在公私之间形成竞争。应当给与公众对公共服务进行选择的机会和自由。

虽然新公共管理运动在国外取得了巨大的成就,我们也不能不顾国情而盲目地采用,我们对其只能借鉴。任何一个行政管理部门都要通过不断的实践来积累经验,逐步探索建立适应时代发展的政策、法规,对产业的发展进行正确的指导。

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