新型社社会管理体制的战略框架及实现路径研究，本文主要内容关键词为：管理体制论文,路径论文,框架论文,战略论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，我国正处于重要战略机遇期和矛盾凸显期，改革发展稳定的任务十分繁重而艰巨。历经30多年波澜壮阔的改革开放，目前我国进入了经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的崭新时期。空前的社会变革在赋予经济社会发展巨大活力的同时，也给统筹各方利益、维护公平正义、服务群众需求、优化社会秩序等带来了诸多的挑战和考验。在迎接挑战、应对考验的过程中，改革传统的社会管理模式，建立新型的社会管理体制，是一项刻不容缓的重大战略任务。
一、构建新型社会管理体制的战略框架
本着“顺应时势、符合实际、切实可行”的要求，科学合理地设置和勾勒社会管理体制创新的主要目标，是创新社会管理的核心环节。我们认为，要基于“党委领导是根本、政府负责是前提、社会协同是依托、公众参与是基础”这个总要求，加快建立“主体多元、责任明晰、合作互动”的新型社会管理体制。其中，“主体多元”是就社会管理的组织架构而言，它是现代社会治理的必然趋势；“责任明晰”是就各类社会管理主体的功能定位而言，它是确保多元治理的核心要求；“合作互动”是就各主体相互之间的运行机制而言，它是责任主体开放的价值理念。只有加快建立起这样的社会管理体制，才能真正实现社会管理和社会服务的社会化。
1.“主体多元”——现代社会治理的必然趋势。在我国，随着公民社会的不断发育，社会管理将在党的领导下，由政府单一主体向多元管理主体发展，这是现代社会治理的一个必然趋势。因此，推进社会管理体制创新，必须因时顺势，整合资源，以管理主体的多元化推动社会治理的社会化。现在，已经到了政府与民众、企业、社会组织及城乡基层自治组织进行共治的时候了。培育社会管理的多元主体，一方面要重塑社会组织，激发其活力，使之具有自主权和独立性；另一方面要增加群众民主参与社会事务的机会和方式，并注意推进社区建设和村居自治，不断增强企业的社会责任意识，努力实现各类社会组织、企业、社区、公民和基层组织参与方式方法的制度化、法制化。
2.“责任明晰”——确保多元治理的核心要求。管理实践证明，在主体多元化的管理环境中，要使各个管理主体各司其职、各尽所能，分清职责是前提条件。那么，在现代社会治理中各管理主体应承担的责任是什么呢？首先来看政府的责任。奥斯本和盖布勒认为，政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长于划桨。我国知名教授毛寿龙则进一步指出，政府应当在治理上下工夫而不是“实干”，亲自“实干”的做法也意味着干蠢事。事实确实如此，亲力亲为往往事与愿违，政府应更多地研究怎么掌好舵。具体来说，在社会多元治理的环境中，政府主要负责社会管理和公共服务的政策指引和依法监管，重点构建公共财政体系、改革社会事业管理体制、规范各类社会组织，借此发展公共服务，满足社会需求，优化社会秩序，充分发挥好政府在社会治理中的主导作用。再看看社会组织的责任。社会组织具有民间性、自治性、非营利性等特点，应当承担一定的由政府转移出来的社会性、公益性、事务性的社会管理职能，切实负责好各种社会事务的具体管理服务工作，包括提供社会服务、加强社会自律、反映社会诉求，充分发挥政府和企业所没有或难以发挥的作用。
3.“合作互动”——责任主体开放的价值理念。在现代社会治理中，各个责任主体并不是各自划界、隔离封闭的。作为系统的组织，必须相互开放，进行分工协作，这样才能实现各个管理主体的功能互补，形成社会管理的强大合力。可以说，现代社会治理主体的价值理念就是不仅要有责任性，而且要有合作性和互动性。促进社会管理各类主体的合作互动，可分为两个层面：一是政府与其他社会管理主体之间的相互协作，也就是处理好政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系，包括政府运用市场机制发展公共服务、政府向社会组织委托管理事务、政府与公众的信息互动等。二是除政府之外其他不同社会管理主体之间的相互配合，如不同社会组织之间需要相互配合，社会组织与城乡基层自治组织、与企业之间也需要相互合作等。
在这样的目标导向下，建立新型社会管理体制应具备以下几方面的战略架构。
——健全的政府社会职能。政府的社会职能是政府在社会发展领域的职责及其功能，主要包括社会发展的规划职能、管理职能和公共服务职能。创新社会管理体制，必然要求政府加快健全社会职能，着力构建公共财政体系，改革社会事业管理体制，依法管理和规范各类社会组织、社会事务和社会事业，发展公共服务，提高服务效能，满足社会需求。
——完善的社会公共政策。社会公共政策是社会管理和公共服务的必要条件，对促进社会公平、激发社会活力具有特殊的调节作用。创新社会管理体制，必须按照机会均等的原则，加快完善社会保障、社会救助、征地补助等补偿性社会政策和就业促进、教育公平、“入市门槛”均衡等发展性社会政策，以此规范管理和服务秩序，推动社会管理由个人信任向制度和政策信任的转型。
——健全的各类社会组织。社会组织是整合社会管理资源的重要平台。创新社会管理体制，就要通过大力发展和规范管理各类社会组织，打破政府在社会管理、公共服务中的垄断地位，加强政府与企业和社会组织的协作配合，降低管理成本，提高服务效率。
——系统的社会治理方式。社会治理是实现社会和谐有序的必要手段。创新社会管理体制，必须充分发挥社会治理的刚性作用，善于从源头上控制社会矛盾和问题的诱发因素，畅通利益诉求渠道，大力培育和谐文化，使崇尚和谐、维护稳定成为全社会的共同追求，推动形成诚信友爱、融洽和睦的社会关系。
二、构建新型社会管理体制遵循的原则
推进社会管理体制创新，是一项开创性的探索实践。我们需要在变革原有管理模式的基础上，重塑管理体制，重构运行机制，努力使新型的社会管理体制与社会主义市场经济体制和民主政治建设相适应。我们认为，要建立“主体多元、责任明晰、合作互动”的新型社会管理体制，顺应现代社会的管理规律，把握科学的创新原则，就要把握“公共物品供给灵便、公众需求回应灵敏、利益协调公平灵活、社会秩序稳而灵动”四大原则。可以说，这四大原则也是检验社会管理体制变革创新是否成功的重要标志。
1.公共物品供给灵便原则。这是指为公众提供的公共物品要更灵活、更便捷，以降低公共物品供给成本，提高公共物品使用效率。一般来说，公共物品由公共部门即政府来提供，但这并不表明公共物品必须由政府来生产。事实上，公共部门提供公共物品未必能使社会福利达到最大化，科学的方式是由政府部门与非政府部门合作，通过授权经营、政府参股或政府补助等形式供给。在供给公共物品的过程中，无论是哪种方式供给，其关键是高成本、低效率还是低成本、高效率。显然，我们追求的是后者，也就是要为公众提供更灵活、更便捷的公共物品。就灵活而言，就是政府部门与非政府部门在合作供给公共物品时，应当视不同的公共物品采取不同的合作供给方式，从而使公共物品供给的成本更低。就便捷而言，就是供给的公共物品在公众享用时要力争更方便、更舒适，以提高公共物品使用效率。贯彻这一原则，必须以转变政府职能为核心，强化政府社会管理和公共服务的职能，以整合社会管理资源为关键，提升社会组织功能，推进街道管理体制创新，构建社区新型服务模式，从而充分调动社会力量，以实现公共物品供给的灵活和便捷。
2.公众需求回应灵敏原则。这是指对公众有关民主政治、教育卫生、文化生活等方面需求的反应必须及时而负责。对公众的种种需求，无论是政府，还是社会组织或社区，都必须有及时、负责的反应。反应越及时，善治程度就越高。贯彻这一原则，必须在创新社会管理体制的过程中以满足公共需求为导向，把以人为本的要求真正作为变革创新的出发点和落脚点，通过加快创新社会事业管理体制，着力建设基本公共服务体系。同时，要畅通市民需求表达渠道，在发挥社会组织功能的同时，发挥我们党的基层组织和党员队伍联系群众、促进互动的作用。
3.利益协调公平灵活原则。这是指要善于运用灵活的调节手段，协调社会利益关系，大力促进社会公平。为了维护利益公平，现阶段的根本措施仍是大力发展经济，不断提高全社会的物质水平。但在加快发展的同时，必须突出加强利益的政策性调节。我们认为，这种调节关键是灵活运用社会政策，建立起能提高公众对发展成果共享的制度和机制。社会政策应遵循社会公益性和社会效益优先原则。贯彻这一原则，必须坚持以促进社会公平为导向，善于运用社会政策来协调利益关系，重点按照“机会公平、过程公平、结果分配公平”的要求，加快完善发展性社会政策。同时，还要注重提高社会公共资源配置和使用的效率与效益，努力在维护社会公平中加快经济社会发展，在推进发展中促进社会公平。
4.社会秩序稳而灵动原则。这是指既要防止社会活而纷乱、动荡不安，又要防止社会稳而不活、一潭死水。推进社会管理体制创新，必须围绕社会发展与社会稳定之间的动态平衡与良性互动，着力优化社会秩序。贯彻这一原则，必须以确保社会有序为根本，充分发挥法治的刚性作用，把解决社会矛盾和冲突纳入法制化轨道，通过建立起常态化的社会预警机制、多元化的矛盾化解机制和动态化的社会防控机制，从源头上控制和化解社会矛盾，切实维护社会稳定。同时，要畅通民意表达渠道，激发社会创造活力，使崇尚民主、尊重创造和维护稳定、促进和谐成为全社会的共同追求。
三、构建新型社会管理体制的基本路径
社会管理是一项庞大而复杂的系统工程。构建新型社会管理体制，必须从影响和谐稳定和国计民生的源头性、根本性、基础性问题入手，找准切入点和创新点，从而使社会管理创新取得突破性进展。对此，要着力抓好五个方面的创新。
1.坚持以转变政府职能为核心，创新行政管理体制。要按照权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，加快转变政府职能，建立起体现责任、服务和法治理念的开放、服务、法治型的政府。一是要更新社会管理理念。在确立“以人为本”思想和“法律至上”观念的同时，将“企业家政府”的理念引入到政府管理中，使政府成为“理性的经济人”，真正把各类企业的生产经营权和投资决策权交给企业，把社会自我调节的管理职能交给社会组织，把群众自治范围内的事情交给群众自己依法办理，实现服务政府和有限政府的目标。二是要改革行政组织体制。依据公共服务受益范围和服务层次，加快建立公共服务分工体制；加快推进公共服务领域“管办分离”，设置机构独立的公共服务管理委员会，将教育、卫生、文化等承担公共服务职责的事业单位整建制划入公共服务管理委员会管理；推进行政资源整合，调整和理顺现行的分散于各部门的管理职能，实行机构设置和管理职能“两统一”。三是要创新公共服务方式。突破政府服务职能边界，充分利用网络信息平台，扩大服务空间和范围；推进市政公用事业市场化、公共服务社会化方面的改革，建立起公共产品代理机制和充分竞争机制，使公共服务资源由部门配置向全社会配置转变；鼓励社会资本投资社会事业，积极探索成果购买、消费补贴、委托服务、项目资助等多种公共服务供给方式。四是要建设公共财政制度。坚持财政“存量适度调整、增量重点倾斜”，强化政府提供教育、卫生、文化等公共服务职责，加快公共财政向农村覆盖步伐。五是全面建设法治政府。改革公众参与机制，明确凡是未公示的重大决策事项不能上市政府常务会议，真正做到“公众知晓、公众讨论、公众检查”；改革和创新行政执法体制，推动解决“看得见的管不着，管得着的看不见”等不良现象。
2.坚持以整合管理资源为关键，创新社会治理结构。要按照促进政府与社会互动的要求，整合社会管理资源，推动社会组织和城乡基层自治组织共同参与社会管理。一是要提升社会组织管理服务功能，逐步取消“一业一会”等行业协会非竞争性原则限制，构筑社会组织良性发展的法律政策环境，确保社会组织的民间性和自主性，引导它们增强对社会的回应功能。二是要创新农村社会治理机制，改革乡镇行政管理体制，提高乡镇政府社会管理和公共服务能力，并整合村民自治功能，健全村民自治组织体系，发挥村民管理村级事务的主体作用。三是要创新街道管理体制，理顺政府部门与街道办事处之间的关系，推进专业管理部门重心下移。四是要构建社区新型管理服务模式，全面推广社区居委会直选制度和居委会定期报告制度，加强社区综合信息网络建设，构筑社区服务和公共安全体系。
3.坚持以满足公共需求为导向，创新基本公共服务体系。要坚持公共产品供给的总量与质量相统一，优化公共资源配置，推进公共教育、公共卫生、公共文化和公共环境建设，建立惠及全民的基本公共服务体系。一是要构建服务型教育体系。建立“经费市级统筹、管理以县为主”的义务教育经费保障机制，促进义务教育均衡发展；鼓励职业院校与企业联合创办经济实体、实验室或研发中心，构建职业院校与企业联动、教学与生产衔接的实习实训体系。二是要构建基本卫生保健体系。全面实施区域卫生发展规划，建立社区卫生组织、综合医院和专科医院合理分工的医疗卫生服务体系；改革县以上公立医疗机构的财政支持方式，采用政府采购模式，对较好满足群众基本医疗需求、承担公共卫生职责的医疗机构给予财政上的奖励或补助。三是要构建公共文化服务体系。创新文化馆管理体制，加大村落和社区文化宫创建力度，着力构建以“15分钟文化圈”为基调的公共文化设施体系，构筑以“群众文化网络”为基础的公共文化生产体系。
4.坚持以促进社会公平为重点，创新利益协调机制。要围绕提高群众对发展成果的共享度，加强社会政策的调节，同时培育利益协调的多元化主体，促进社会公平。一是要加强补偿性社会政策的调节，构建社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的高质量、多层次、普惠型的社会保障体系。二是要加强发展性社会政策的调节，实现从计划经济体制下那种以职务、单位、户口为主界定人们身份的等级化、封闭式社会结构，到市场经济体制下重视能力、知识、贡献的平权化、开放式社会结构的转变。三是要培育利益协调的多元化主体。发挥人大和政协在利益表达和引导方面的功能，发挥市场机制的一次分配作用、政府积极调节的二次分配作用，发挥社会组织在反映利益诉求和促成政府与群众沟通方面的作用，推广企业职工工资集体协商制度等。
5.坚持以确保社会有序为根本，创新社会稳定工作体系。要坚持以确保社会稳定为根本，抓紧建立常态化的社会防范机制、多元化的矛盾化解机制、动态化的危机管理机制和灵敏化的网络沟通机制，切实维护社会秩序的安定和谐。要建立常态化社会防范机制，坚持“警务前移、警力下沉、警种联合、公众协同”，编织群防群治网、治安巡逻网、电子巡更网、安全监管网和管理服务网“五大网络”，形成常态化的现代治安防控体系。要建立多元化矛盾化解机制，建立以人民群众和政府有关职能部门、司法机关为主体，以乡镇(街道)、基层企事业单位为重点，以人民调解为基础，以行政调解为支撑，以司法调解为后盾的综合运用多种手段化解社会矛盾纠纷的工作机制。要建立动态化危机管理机制，更新公共管理应急理念，构建社会预警、应急处置和有效保障三大体系，使公共安全的治理模式从“危机处理”走向“危机管理”。要建立灵敏化网络沟通机制，建立政府部门回应网民机制和政府与虚拟民间组织的沟通机制，通过网上回应，引导民意、化解矛盾。
(执笔：夏行)
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