残疾人社保基金的现状分析与政策建议，本文主要内容关键词为：残疾人论文,社保基金论文,现状分析论文,建议论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据我国《残疾人保障法》的定义，残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织功能丧失或者不正常，全部丧失或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。我国残疾人约有6000多万，涉及近1/5的家庭，占全国总人口的4.62%。国家为了保障有残疾的公民在年老、疾病、缺乏劳动能力及退休、待业、失学等情况下，从国家和社会获得足够的物质或精神帮助，建立起了特定的保护性的援助制度，即残疾人社会保障制度。它是整个社会保障体系中不可或缺的重要组成部分。其中残疾人社会保障基金又是残疾人社会保障制度顺利运行的物质基础。需指出的是，这里所界定的残疾人社会保障基金是一个广义的概念：凡用于残疾人事业，用以提高残疾人生活水平、福利水平的各项经费开支都包括在内，即包括财政拨款、残疾人福利基金以及各种渠道所筹集的款项。
一、构成分析
1.财政拨款。残疾人社会保障属于国民收入再分配的范畴，体现国家对残疾的特殊人群应尽的救助责任，体现公平的原则。因而国家财政拨款是残疾人社会保障基金最重要的来源之一。财政拨款列入政府年度预算支出，作为残疾人社会福利一项比较稳定、可靠的基金来源。残疾人社会保障的费用由中央政府和地方政府共同负担，但双方负担的比例，如中央财政负担多少，地方财政负担多少，哪些项目由中央财政支出，哪些项目由地方财政支付，由实际的经济情况而定。应积极发挥地方财政的主动性，但限于地方实力上的差别，中央政府也往往使用税制等手段加以调整。
我国人口众多、底子薄，经济不发达，政府财政实力有限。表1数据表明上世纪90年代以来国家财政用于民政事业的拨款绝对值是逐年增加的，但其在财政支出中所占的比重却逐年递减，从1990年的1.78%下降到2001年的1.40%，其中用于残疾人福利事业的支出极不稳定，1999年曾达到9.9亿元，但2000年却只有0.9亿元。与发达国家政府财政在社会福利支出中所占比重相比，中国仍相差很大。
另一方面，我国地区经济发展不平衡，各地财政实力相距很大，从而不同地区财政拨款用于残疾人社会福利的比重也存在较大差距（见表2）。总的来说，东部发达城市由于财政实力雄厚，较重视残疾人事业发展；而西部落后地区由于财政资金有限，用于残疾人福利事业的财政拨款则较少。
表1 国家财政用于民政事业费的支出[1]亿元
年份19901993199619971998199920002001
国家财政拨民政事业费 550.04 75.27 128.03 142.14 171.26 179.88 213.03 264.00
占财政支出比重1.78% 1.62% 1.61% 1.54% 1.59% 1.36% 1.34% 1.40%
用于残疾人福利事业费
1 9.90.9
说明：本表中民政事业费包括国家拨付民政部门用于各项社会保障开支等的费用，如抚恤支出、离退休费、社会福利救济费、残疾人福利及其他民政事业费等，它代表的是整个民政事业在国家财政支出中的地位。
表2 2001年地方财政用于抚恤和社会福利救济费[2]
亿元
地区 北京上海浙江云南广西贵州
宁夏
地方财政总支出
559.11 708.14 597.30 496.43 351.65 275.20 93.58
抚恤和社会福利14.399.679.71
10.235.944.78
1.37
救济费支出
2.社会自筹。残疾人社会保障基金除少部分由政府财政拨款外，主要依靠自筹。通过国内外社会团体、各界人士及有关单位的捐赠；港澳台同胞，海外华侨、华人的捐赠；各界人士为残疾人义演、义书、义画、义诊、义卖及其他筹款形式所得。
表3 中国残疾人福利基金会集资情况[3]万元
年份 199619971998
1999
捐款收入总额 2568.81 661.31 430.91 1447.21
捐款支出总额 2140 1059.53 1483.58970
国家鼓励社会捐献，但从表3数据可看出由社会捐赠所获资金来源不稳定，每年募集到的款项相差较大，在一定程度上影响到残疾人事业的开展。
3.发行福利彩票。社会福利有奖募捐是筹集社会福利基金的方式之一。经中央批准，由中国社会福利有奖募捐委员会组织实施，以扩大社会福利经费来源为目的，以发行社会福利奖券为手段，向社会募集社会福利资金。本着专款专用、有偿与无偿相结合的原则用于为老人、残疾人、孤儿兴办的社会福利事业，资助社会福利生产，发展社区服务设施。社会福利资金的使用情况定期向社会公布，接受审计监督。
各级社会福利有奖募捐机构从所筹集的资金中提取一定比例划拨给同级残疾人联合会。任何单位和个人不得挪用、截留和侵占用于残疾人事业的资金和物资。所提资金由残疾人联合会统筹管理、监督使用。
自1987年7月中国开始发行福利彩票以来，通过发行福利彩票来筹集资金成为发展福利事业的重要的财政基础。1987～2001年，共计发行福利彩票719亿元，筹集福利基金200多亿元，成为我国福利事业发展的主要经费来源之一。
4.残疾人就业保障金。残疾人就业保障金是指在实施分散按比例安排残疾人就业的地区，凡安排残疾人达不到省、自治区、直辖市人民政府规定比例的机关、团体、企业、事业单位和城乡集体经济组织，根据地方有关法规的规定，按照年度差额人数和上年度本地区职工年平均工资计算交纳用于残疾人就业的专项资金[4]。保障金的收取按行政隶属关系分别由各级残疾人劳动就业服务管理机构负责，并存入同级财政专户。保障金按预算外资金进行管理，实行收支两条线管理，保障金的存款利息计入保障金。保障金必须用于规定的残疾人事业，任何部门不得平调和挪作他用。其使用受财政、审计部门的检查和监督。
5.福利企业自身的积累。福利企业是指国家和社会举办的以集中安排残疾人就业为目的，带有社会福利性质的特殊企业。通过这类企业经营发展，从自身的经营收入中提取公积金和公益金，用于自身的发展和职工福利，其中包括用于残疾职工的福利支出。有关部门和组织（如民政、残联系统等）可以举办一些以集中安排残疾人就业为目的的福利企业，也可建立精神病人的工疗农场。
6.个人自筹。残疾人个人或家庭投入一部分，通过社会保障基金的运作，提高残疾人社会保障水平。加入个人负担的部分可以体现受益人和非受益人之间的社会公平。由于残疾人社会保障基金的受益者是特定的群体，缴纳一定的费用，使他们在享受社会保障事业时，也时刻关心诸如受益程度及社会、个人负担能力的高低等问题，使他们意识到自己不仅是社会救助的对象，也是社会保障的责任人，从而鼓励受益人自立自强，而不产生依赖社会保障制度的心理，减轻社会保障系统的负担，同时也充实残疾人社会保障基金。
7.基金增值收益。残疾人社会保障基金的运营增值，包括储蓄增值和投资收益。残疾人社会保障基金通过储蓄取得的利息和通过投资而获得的利润也是基金的来源之一。基金数额越大，投资风险越小，则获得的回报和收益就越多。
残疾人社会保障基金同其他社会保障金有很大区别，残疾人社保基金部分是政府财政的项目拨款，由各部门分口管理，基本不存在投资积累问题。而通过其他途径筹集到的基金也都大部分存入银行取得利息收入。因此，目前我国残疾人社保基金增值渠道单一。
二、使用途径和绩效评价
（一）货币支付形式
1.残疾人社会保险。残疾人社会保险是指社会保险全体对象中那部分有残疾的劳动者的社会保险，主要包括残疾人养老保险、失业保险、疾病与生育保险、工伤保险等。残疾人社会保险主要是针对有就业岗位，并按规定交纳相关保险费的城镇残疾人；或没有固定就业岗位，但按时交纳了相关保险费，纳入社会保障体系的残疾人，在他们退休后或失业时可领取退休金或失业保险金。这些项目一般与健全人同类保险项目一起实施，有的也作单项实施。
社会保险是社会保障制度的核心内容。残疾人社会保险金主要由个人、企业和政府共同承担。据统计，2001年我国53万残疾人参加了社会保险，相对于我国残疾人总数而言，综合参保率还很低。如深圳市未参加任何社会保险的残疾人高达64.8%，参加养老保险的占28.8%，参加医疗保险的占29.9%，参加失业保险的占4.7%。农村地区特别是经济落后的民族地区，残疾人参保率更低。
2.最低生活保障。最低生活保障主要是针对城镇居民设计，收入水平低于最低生活保障线的可获得最低生活保障，其中二级以上残疾人不论其收入水平均可获得最低生活保障。
近年来，我国残疾人社会保障工作取得了一定进展。据统计，到2001年在已实行最低生活保障制度的城乡，共有201万残疾人享受到最低生活保障。 但已获得最低生活保障的残疾人在贫困残疾人中的比重还很小。由于地区经济发展的不平衡，不同城市有不同的最低生活保障标准。据民政部统计，2001年全国最低生活保障标准平均为144元，其中东部沿海地区较高，深圳最高达319元，最低的城镇是50元。今后，政府要加大低保力度，制定相应的法规政策并监督各地区的实施状况，将符合条件的残疾人纳入最低生活保障制度。
3.残疾人扶贫基金。残疾人扶贫基金主要是针对农村地区的贫困残疾人。扶贫方式大致可分为两种：一种是“面上”扶贫，即属于国家扶贫重点县，对该地区的整体扶贫，其中包括对该地区内残疾人的扶贫；另一种是“插花式”扶贫，即该地区不属于贫困地区，但该地区内的部分残疾人生活困难，处于贫困线以下。扶贫资金主要来源于国家和地方各级政府的财政拨款，以及通过募捐、发行福利彩票等其他渠道筹措到的资金。包括中央康复扶贫贷款、地方配套资金以及其他扶贫资金。
“九五”期间，累计扶持贫困残疾人1327万，解决温饱829万。 但目前我国农村可扶持的贫困残疾人还有682万，尚未解决温饱的贫困残疾人占全国贫困人口总数的近1/3。大量贫困残疾人返贫，主要是因为甘肃、陕西等20个中西部及产粮大省由于受自然灾害、农民收入降低等因素影响，返贫数量急剧增加，有313万残疾人返贫；沿海经济较发达的省市残疾人温饱标准提高，按照新的800元以上的标准统计，又新增了一部分贫困残疾人。与此同时，在扶贫基金使用的过程中，由于缺乏有效的监督机制，侵吞、挪用现象仍存在。因此残疾人扶贫仍是一项长期而艰巨的任务。
（二）各种服务及服务设施的形式
残疾人特殊服务设施及服务是指为体现残疾人的“平等、参与、共享”，为残疾人所提供的教育、文化、医疗及康复等各方面的服务。
1.特殊教育事业。为使残疾人（尤其是盲、聋、哑人）能够获得正常人一样受教育的权利，由国家和社会集资兴办的特殊教育事业主要包括：聋哑学校、盲人学校以及配套的康复机构。截止2002年底，全国特殊教育学校已发展到1624所，普通学校附设特教班3322个，在校生（视力、听力、语言、智力残疾）达到56.7万人[5]。但由于特殊教育经费不足、师资素质偏低和残疾儿童家庭经济困难等原因，截止2000年底，视力残疾、听力言语残疾、智力残疾三类残疾儿童少年接受义务教育入学率分别为54.1%、72.9%和81.9%。除智力残疾儿童少年入学率达到“九五”要求（80%左右）外，其余均未达到指标。从全国范围看，全省残疾儿童少年义务教育平均入学率达到或超过全国平均水平的主要集中在经济发达地区。到2000年底，全国未入学的适龄残疾儿童少年总数为390611人，其中西部12省（市、区）183355人，占总数的46.94%，中部6省（河北、安徽、江西、河南、湖南、湖北）135181人，占总数的35%。特殊教育学校的经费一般由政府财政拨款或由社会筹集或两者共同负担。残疾人提高自身素质、平等参与生活，根本在教育。国家应保障残疾人受教育的权利，各级政府应将残疾人教育作为国家教育事业的组成部分，统一规划，加强领导。对接受义务教育的残疾学生免收学费，并根据实际情况减免杂费，设立助学金，帮助贫困残疾学生就学。
2.医疗康复事业。康复是残疾人工作的永恒主题，绝大多数残疾人通过康复都可以恢复、补偿功能，提高社会处理和社会适应能力。上世纪90年代初期，中国残联、全国残疾人康复工作办下文，要求各级政府按一定标准将残疾人康复经费列为专项经费，纳入预算管理。“九五”期间，中国残联组织实施了一批康复项目，433万残疾人得到不同程度的康复。
3.其他服务设施及服务。为提高残疾人的生活质量，建立各种服务设施，如建立各项无障碍设施；建立安养中心，妥善照顾那些丧失劳动能力、无人抚养和需要特殊护理的重度残疾人和孤寡残疾人；建立残疾人交流中心，集文化、体育活动和会议、学术交流活动等功能于一体。这些服务设施建设经费由残疾人社会保障基金专项划拨，专款专用，同时也要积极动员社会各界筹集资金。
截止2000年底，全国已竣工并投入使用的各级残疾人综合服务设施共计816个，在建项目共计292个，筹建项目共计464个。其中东部地区综合服务设施完成率达到55.4%，中部地区为25.6%，西部地区仅为15%。东部地区在全国建成设施中占重要比例，与其经济发展水平相适应；中、西部的发展则较为滞后。今后政府应将发展重点向中西部地区倾斜，在中西部地区大力建设残疾人综合服务设施，提高残疾人的整体福利水平。
（三）资助和税式支付形式
主要是针对福利企业而言，即为了扶持福利企业的生产，国家可拨专款予以资助，并对其实行减免税照顾。这是残疾人社会保障基金运作的重要形式。
目前，一些福利企业为了获得减免税优惠政策存在许多造假现象。税务部门对民政福利企业残疾人员的检查从“四表一册”着手。而年年接受税务机关检查的民政福利企业早已将这些青山做得天衣无缝，表册上的这些残疾人并不属于该企业，企业只是为凑足残疾人员比例，享受退税优惠。这造成了国家税收的大量流失，而残疾人本身却没得到真正的实惠。国外并不是直接对福利企业给予减免税优惠，而是对残疾职工给予所得税减免或直接的工资补贴，这样即可避免造假现象，也可使残疾职工享受到真正的实惠。我国也可考虑从这方面进行改革。
三、政策建议
1.构建全面的残疾人社保基金的管理与运营机制。长期以来，我国残疾人社会保障基金的管理模式基本上采取计划行政管理的模式，即以国家和政府的信用为基础，进行募集、管理、使用和支付。这一管理模式存在诸多问题：(1)基金保值增值渠道单一，收支缺口不断扩大；(2)管理部门非专业化影响基金的使用效率；(3)政府部门自身运作效率低下，甚至出现腐败问题。因此，残疾人社保基金管理与运营体制的改革成为残疾人社会保障体制改革的一个重要方面。
鉴于我国资本市场尚不完善、发达、以及残疾人社会保障基金的特殊性，应建立有中国特色的、适应中国国情的残疾人社会保障基金的管理模式。残疾人社会保障基金属于社会性公共资金，其基金主要来源于政府财政拨款和社会自筹，目标是由社会自治性机构组织管理，避免各级政府及任何机构对残疾人社会保障基金的影响和干预。在中央、省、市各级成立残疾人社会保障基金理事会，理事会成员由政府、基金捐赠代表、残疾人代表等社会各界人士组成，残疾人联合会负责人为理事会法定理事。残疾人社会保障基金理事会下设基金管理中心，具体负责基金的统一管理，制定财务、会计、审计和统计制度；监督、检查基金的征收、管理、经营和使用情况，策划如何确保基金的保值增值等。通过招投标方式选择基金管理的投资运营机构，引入竞争机制来提高基金的投资收益率。投资前的风险管理由信托公司来完成，主要包括：对投资市场和投资工具的风险和收益进行评估，确定最合理的投资组合；通过投标方式选择合适的投资执行公司，以确保管理风险最小。而在具体的投资运行过程中的风险管理由投资机构来完成。主要包括：根据信托公司规定的投资组合比例和方向，确定更为具体的投资组合；对风险进行严密监管，并随时调整投资组合；对于自身难以规避的风险应及时向信托公司汇报，以便信托公司作出反应等。
当前我国残疾人社会保障基金主要投资于银行存款。残疾人社会保障基金是残疾人的养命钱，因此，残疾人社会保障基金应按“安全性、流动性与收益性”相结合的原则进行运营操作。借鉴国外较成熟的社保基金的运行，可从残疾人社保基金中划出一部分来设立证券投资基金，交专门的投资机构进行投资组合。通过购买政府债券，投资绩优股票、大型基础设施建设等分享经济发展的成果，优化资产组合，寻求基金增值，从而避免基金价值受到通货膨胀的侵蚀，同时充实残疾人社保基金。
监督和控制是残疾人社会保障制度全部范围内最为重要的组成部分。要从根本上消除贪污腐败现象，关键在于健全监管体制。首先必须制定相关的监管法规，做到有法可依，依法监督。其次是建立社会保障基金监管委员会，由社会保障、财政、金融、证券、审计、监察、司法等部门和残疾人代表以及专家学者等组成，配合社会保障基金管理委员会、投资机构定期听取残疾人保障基金收支、运营及管理服务的汇报，并向社会公布。同时政府应特别授权社会保障基金监管委员会有权委托会计师事务所、审计师事务所和律师事务所，定期和不定期地对基金的财务收支、资金运营情况进行审计监督。残疾人社会保障基金运营模式具体如图图1所示。
图1 残疾人社会保障基金运营模式
在该模型中，残疾人社会保障基金管理委员会负责基金的筹集、支付、管理运营，进行合理的资产组合，一部分存入银行，一部分购买国债，另一小部分通过投标选择信托公司，再由信托公司选择投资机构进行证券投资。而监事会则通过聘用会计师、审计师、律师、精算师等中介机构负责定期或不定期对基金的运营情况进行审计监督，并对外公布基金收支运行情况，从而形成一个严密的监管机制，保证残疾人社会保障基金的有效运营。
2.认真选择残疾人扶贫项目，提高残疾人扶贫基金的资金使用率。几年来，各地在实践中摸索出了许多行之有效的扶贫方式。“公司＋农户”的方式，辐射、带动到户到人。比如，银行以无息贷款的方式将扶贫资金贷放到糖厂，通过糖厂扶持周边贫困户包括残疾人在内种植甘蔗，发展生产，增加收入，农户种植的甘蔗卖给糖厂，又保证了糖厂原材料的来源，同时也保证了贷款的按时偿还，实现“三赢”。小额信贷是直接扶持到户的一种有效方式，投入资金少，覆盖面大，扶贫效果显著，非常适合残疾人就地就近参加生产劳动，解决温饱，进而脱贫。小额信贷主要采取信用放款。广西“小母牛（羊）”工程是小额信贷推广过程中的一种创新方式。由于贫困残疾人在申请小额信贷时缺乏信用担保，可由残联为其担保，并购买一只小母牛（羊）送给残疾贫困户饲养，当小母牛（羊）长大产下第一只牛（羊）崽后将其偿还残联，残联再将其贷放给第二家农户，如此循环往复，从而带动一片地区。
在解决城市贫困残疾人问题时也可借用“扶贫”概念。在城市扶贫中主要是依靠最低生活保障制度，但现行的最低生活保障制度仍存在较大的缺陷，其中最主要的是制度实际覆盖范围还十分有限，不能达到“应保尽保”。目前最低生活保障资金的筹集基本上是中央财政和地方财政一半对一半，但在一些经济落后、政府财政紧张的地区根本达不到这样的分担比例，其结果只能是使得最低生活保障制度不能有效实施。因此，建立和完善最低生活保障制度是当务之急。设计合理的分担比例，加大中央财政对落后地区的扶持力度是今后改革的一个方向。要设立最低生活保障资金专户，提高资金使用的透明度。从最低生活保障基金中划出一部分资金，设立专门的残疾人津贴，以补贴残疾人所需的医疗护理费用。农村扶贫中的“康复扶贫贷款”、“小额信贷”等方式也可考虑在城市扶贫中运用，贷款以项目的形式贷给残疾人，作为他们从事第三产业或其他职业的资本金。
3.充分发挥非政府组织在残疾人社会保障中的作用。从目前我国的现实经济情况来看，积极调动社会和个人的筹资能力成为扩大残疾人保障基金的主要途径。而非政府组织对残疾人社会保障的发展将起着巨大的推动作用。首先，非政府组织能够通过社会捐助，动员社会各方面资源参与残疾人事业。第二，非政府组织增加了资源运用的透明度和合理性。由于广大群众参与，在人民群众的直接监督下运行，能较好地避免贪污、浪费现象。第三，非政府组织更容易接近被服务对象，能更灵活地对服务对象的需求作出反应。
我国的非政府组织发展迅速，但也存在许多问题。我国大部分现有的非政府组织是借助政府力量建立的或是从政府体系中分离出来的，与政府有着千丝万缕的联系，这样使得非政府组织不能发挥其应有的作用。构筑政府与非政府组织的新型“伙伴关系”将成为今后发展的趋势。政府管理与非政府组织的自身管理相结合，政府逐步由过去的依靠行政隶属关系来管理转变为主要通过法律和制度来进行管理。政府主要是起一种监督、协调和服务的作用。政府与非政府组织的合作方式可以多样化，例如通过一种委托一代理的方式，政府将某一项残疾人服务项目通过订立合同委托给非政府组织承办，政府原则上不干预非政府组织的各项活动，尊重其自主性，使其担负起责任，但同时也要监督其工作的有效运行，必要时可向非政府组织提供补贴。在向残疾人提供服务时也可采用“公私合营”的方式，由政府和非政府组织共同提供。通过不断创新合作方式，可以充分发挥非政府组织在残疾人社会保障中的作用。
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