中国电影业立法完善的法律思考——《电影管理条例》透析，本文主要内容关键词为：管理条例论文,中国论文,电影业论文,法律论文,电影论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着中国正式加入世界贸易组织，对于WTO的讨论成为社会各界的热门话题，电影业界更是如此。《服务贸易总协定》的签署对中国电影业产生了深远的影响，在协议中，有关电影方面的条款内容和中国政府的具体承诺是：入世后，中国将在收益分享的基础上许可进口电影片供影院放映，许可进口的数量为每年20部；外国服务提供商可以建立或改造电影院，外资可占不超过49％的股份。从承诺中可以看出，中国已经开始逐步开放国内电影市场，以积极主动的姿态去面对国际电影市场，这是服务贸易自由化发展的必然趋势和要求，也是中国电影产业化发展必经的一步。另外，近年来，国家广电总局及相关部门还制定了大量的政策规章，巩固了在电影体制改革和产业化发展方面取得的显著成果；特别是2001年12月12日国务院第50次常务会议通过的《电影管理条例》，明显加大了改革的力度，在很多方面实现了实质性的突破，成为自1993年中国电影业体制改革启动以来的一个结晶，是十多年来改革成果的见证。可以说，中国电影正在一个充满机遇的年代里走上快速发展的轨道。
然而，与国外的电影业发展相比，中国电影业只能算得上幼稚产业——电影观念的落后、电影制片、发行和放映体制的陈旧、电影业法制建设的滞后等都成了发展的瓶颈。这样看来，入世后中国电影业面临的是更多、更严峻的挑战和冲击。
一、《电影管理条例》：电影业发展的强心剂
经济全球化，服务贸易自由化必将带来中国与世界各国之间开展全面的法律交流与合作，并由此推动中国立法的发展，《电影管理条例》就是这一特定语境下的产物。该条例的出台，是中国入世后向世贸组织作出的一份承诺，也是中国电影业开拓国际电影市场、发展国内电影市场的最重要的法律依据。尽管与其他国家的电影法相比该条例并不成熟和完善，但对于尚处在转型期的中国电影业来说，该条例在促进和保障电影业的发展方面，不仅具有深远的历史意义，更是一份具有现实指导意义的纲领性文件。
1、《电影管理条例》大大降低了电影市场准入的门槛，拓宽了电影产业发展的融资渠道，为电影制片、发行和放映行业体制的变革注入了新的活力。
《电影管理条例》第十七条规定：国家鼓励企业、事业单位和其他社会组织以及个人以资助、投资的形式参与摄制电影片。2004年10月10号颁布的《电影企业经营资格准入暂行规定》又加以详细说明：国家允许境内公司、企业和其他经济组织（不包括外商投资企业）设立电影制片公司；允许境内公司、企业和其他经济组织与境外公司、企业和其他经济组织合资、合作设立电影制片公司（外资在注册资本中的比例不得超过49％）。新条例与新规定的出台为民营资本和外资进入电影制片领域打开了缺口，也带来新的融资模式。到2002年，民营影视公司和其他社会力量投资的比例已超过二分之一，以出品《英雄》、《十面埋伏》闻名的新画面公司、以冯小刚贺岁片为旗号的华纳兄弟公司、以有数亿资产作后盾全面出击的世纪英雄公司等，在几年内奇迹般的崛起，用实力证明了民营公司所具有的巨大发展潜力。他们的成功也进一步证明了在电影业确立自主经营、自负盈亏的市场主体、采取先进管理模式和激励机制的必要性与紧迫性。
在引进外资方面，业界的成绩也非常突出。近年来以中外合作拍摄的方式出品的影片数量大大增加——目前，合拍片占了内地影片产量的三分之一，张艺谋的《英雄》、《十面埋伏》，冯小刚的《大碗》、《手机》等，都获得了骄人的票房战绩。这也是《电影管理条例》确立后，政策放宽所带来的新的发展空间。
在发行领域，院线制的推行彻底变革了过去计划经济体制下的传统发行体制，打破了行政区划的市场垄断，将国产故事片由中国电影总公司统一发行改由各该制片单位直接与地方发行单位见面，使得民营企业也彻底结束了代理发行的局面，正式拿到了发行执照。其中，新画面公司、博纳公司的迅速崛起和发展成为令传统发行企业侧目的新兴力量。同传统的国有电影企业相比，他们依靠管理体制上的优势、资本运作上的优势、人才使用上的优势和专业技能上的优势，终于占据了电影发行领域的半壁江山。
在电影业的终端和核心运作——院线投资上，《电影管理条例》也有了新的突破：国家允许企业、事业单位和其他社会组织以及个人投资建设、改造电影院；国家允许以中外合资或者中外合作的方式建设、改造电影院。由于融资渠道的拓宽，大量的现代化多厅电影院、电影城不断涌现出来，给中国电影制片业以足够的时空舞台。例如北京华星电影院、上海环艺电影城、成都王府井影城等，都具备了国际一流的设施装备，在票房收入上也在国内业界遥遥领先。
2、《电影管理条例》及其配套政策中，立法观念上的悄然变化，使人看到电影市场健康、良性发展的可期待前景。
自改革开放以来，普遍占主导地位的经济理论是“公有制为主体的多种经济成分并存的社会主义经济体制”，因此，与之相适应的立法观念，还有着明显的国家干预经济，控制社会的特点。但是，经济体制的转型，必然带来立法观念不同程度的变迁。借鉴和涵纳国外的立法经验、按照市场经济规律进行立法、确立市场主体合法权益的保障机制等观念，已在中国较为成熟的经济法律法规体系里得以充分的体现。《电影管理条例》作为电影业第一部由国务院制定、颁布的行政法规，也在一定程度上体现了立法观念上的两个转变：
一是政府角色的转变。政府管理部门不再把电影看作是单纯的政治舆论工具，对自身的角色定位也发生了根本的转变，即从政府主导向市场主导、政府间接调控引导的管理体系转轨；二是市场主体角色的转变。《电影管理条例》中对私营资本和外资的开放，表明政府管理部门开始涉及到规范市场主体的问题。即向着建立现代产权制度和现代企业制度的目标努力，以灵活多变的市场链运作代替僵化死板的行政链运作，以期实现从事业单位的行政化管理向公司化、企业化经营模式的转轨，从单一的产权结构向国有产权、集体产权、私有产权、外资产权的多元化产权结构和混合结构所有制的转轨。
显然立法观念的更新，已成为保障电影市场在历史转型期良性发展的不可缺少的重要因素。
当然，《电影管理条例》并没有明确转变政府职能、规范市场主体的具体措施和步骤，本身还存在着一定的缺陷。道理很简单——时下实施的《电影管理条例》，仍没有完全摆脱“电影事业属性”观念的阴影，由此观念指导下制定的行政性法规，缺少法律的强制性、稳定性、规范性，所以《电影管理条例》自身的局限性是不可避免的。
二、《电影管理条例》：电影业发展的盲区和误区
中国电影产业一直没有很大的起色，有着多方面的原因，其中，法制建设的滞后、条例规章所存在的盲区和误区是不可忽视的。
盲区和误区之一：立法对电影后产品的开发和保护的缺失。电影后产品的开发和保护是中国电影产业链当中的一个薄弱环节，也是电影立法上的一个空白点。任何一个产品，任何一个行业，都有它的相关产业。以房地产业为例，这个地区的房地产“火”了，它可能带动这个地区的餐饮业、娱乐业，商业、交通业。同样，在一部影片后面，也有着一系列的产业链，它涉及到出版业、音像业、玩具业、旅游业甚至包括餐饮业和服装业等。在美国，后产品收入占电影产业收入的73％，一部影片总收入的多少取决于电影产业链的完善与否。换句话说，“好莱坞不是仅只代表电影工业，而是跨越了传统的产业界线而从事跨产业的活动”。（注：珍妮特·华诗蔻：《超越大银幕》，台外远流出版公司，1999年10月版，第25页。）中国电影后产品开发的滞后，一方面有着技术和资金上的原因，另一方面也有着制度和法律上的原因。《电影管理条例》及相关法规政策对于电影后产品开发过程中涉及到的权益分配和保障问题并没有明确的界定。比如，个人DV作品的流行、网络电影的兴起，这些电影的新生形态，在《电影管理条例》及相关政策、规章中没有涉及到，对它们的管理也基本上是一个空白。另一个典型的例证，则是电影的音像制品版权的出售和盗版问题。2003年12月，全国电影工作会议期间，一份由上海联合院线发起的《全国电影发行放映行业北京宣言》公开发表之后，一石激起千层浪，在业内引起了极大的轰动。宣言的内容就是呼吁各院线公司和电影院应当联合起来维护自己的合法利益，共同抵制目前愈演愈烈的音像制品和影片几乎同步推出的不正常现象，这个宣言得到全国绝大多数院线的积极响应，各地电影院线之所以自发地、单方面地推出《北京宣言》，其主要原因就是国家没有明确的法律条文对市场主体相关的责、权、利予以规范，他们的行为实属被逼无奈。上海联合院线的徐小平认为：“我们可以用一种更积极的方式，而不是现在的内讧和互相倾轧来和盗版抗争，目前片方、音像商和院线非但没有联合起来，反而是互给压力，尤其是用这种正版去和盗版商抢时间的做法实际上扼杀了影院市场。”（注：见丁一岚：《院线对片方可以说不？》，《中国电影报》2004年第5期。）实际上，这些问题完全可以，也应该通过立法来解决。面对一个特定的市场，立法上如果没有底线的规范，这个市场即便是引入了竞争的机制，也只能是一种无序的竞争。
盲区和误区之二：立法对电影分级制问题的回避。分级制一直是一个现实存在而又尚未解决的实际问题。虽然说目前在中国推行分级制有一定的难度，这其中有处于转型期的市场所具有的“一管就死，一放就乱”的原因，也有配套的法律监督机制跟不上的原因，但这些问题并不能成为绕开分级制的理由。《电影管理条例》及相关法规政策对分级制的回避是解决不了问题的，反而会使电影市场一直处于混沌甚至混乱的状态。其实，分级制的推行不像有些人想象的那样，是在为三级片开绿灯，会污染中国电影发展的环境，它的目的是为了保护消费者特别是青少年消费者的利益。正像清华大学传播系主任、博士生导师尹鸿说：“在中国，电影分级制仍然是一种建设性的措施，一方面它可以使电影创作获得相对的自由，另一方面则可以保护青少年电影消费者的健康成长。电影分级制一开始正如所有的改革措施开始实行一样，肯定会出现某些负面作用，但如果采取相应手段和经过一段时间地磨合，它会成为一种积极因素参与到电影文化建设中。”（注：转自喻秋霞：《全球化背景下我国电影业的体制创新及对外政策法规的研究》，见《上海大学学报》（社会科学版）2004年第一期。）因此，电影的法制建设应该站在建设性的立场上，从长远利益考虑，认真严肃地对待电影分级制，并以法律法规的形式保证分级制的规范性、稳定性和可操作性。
盲区和误区之三：立法对进口大片引进数量限制过于死板。中国电影市场对引进的电影大片，在数量上的弹性空间太小，对国外大片的垄断性引进和发行亦破坏了市场健康有序的发展。2001年，中国在签署的入世协定书中曾承诺，在承认《电影管理条例》的前提下，每年可进口20部国外分账影片。这一承诺虽然较之此前的“每年可进口10部国外分账影片”的规定在数量上有所变化，但并没有实质性的变革。相反，法律法规一旦出台，在一定时期内就具有它的相对稳定性和强制性的特点，也就是说，引进20部进口影片这一规定在短时间内不可能出现变化。或者换句话说，这也就意味着，如果一部法律不能灵活地、有效地适应瞬息万变的市场发展，必将成为市场发展的桎梏。从这一点上推理，进口影片数量的扩大应该取决于市场需求量的扩大，真正的主动权应该让位于消费者，让市场与观众在互动的选择中达到一种相对平衡的状态。即使考虑到国产影片与进口影片在市场的占有比例，考虑到不能盲目迎合观众的一时性、非理性的消费需求，也同样要求法律对于进口片数量的限定应有一个弹性的空间，以利于市场的及时调控和变动。制定法律法规的前提是必须遵循基本的市场规律，否则就不可能起到为电影业发展保驾护航的作用。
盲区和误区之四：立法在进口片引进机制的控制上折射出刚性禁锢的行政色彩。电影产业中的垄断问题是计划经济管理时代的后遗症。从1950年代开始，外国影片的进口和发行权由中影公司一家垄断着，这种垄断局面实际上一直持续到今天。虽然2001年12月28日广电总局和文化部制定的《关于改革电影发行放映机制的实施细则》规定了调整进口影片的供片机制，实行影片进口与发行分离，在中影集团外，又成立了一个华夏电影发行公司，但这种表面的做法并没有突破垄断的壁垒。因为众所周知，衡量一个行业是不是垄断的一个因素就是准入门槛，如果这个门槛太高，使绝大多数系统内企业迈不进来，那就说明这个行业还是垄断性的。实质上，华夏公司的成立依然是国家在决定什么样的企业可以拥有进口发行权，这本身就是一种政府认可的变相垄断。首都文化发展研究中心副主任沈望舒说：“此次华夏发行公司成立，只是引进了竞争因素，不能叫打破垄断，因为华夏的成立并没有实现投资主体的多元化。”（注：见于银海网。）另外，新成立的“华影”只有进口大片发行权，进口权依然属于中影集团影片进口公司所独有。透过表面的现象可以看到，计划经济体制的毒素仍没有根除，在对国外影片的进口和发行领域还缺乏公平竞争的土壤，由此可见，应该在立法观念上改变过去那种跟进式的法制建设，因为前瞻性的立法眼光和引导式的立法理念才是这个时代最为需要的。
中国电影业改革正处于从计划经济体制向市场经济体制的过渡阶段，真正成熟、完善的电影产业体制还没有建立起来，电影政策法规体系也没有完全突破计划经济体制的桎梏，从法理的角度来看，现有的规章制度限制性的规定过多，赋予市场主体的权益过少。例如在《电影管理条例》中，总共有八章68条，其中罚则（第七章）就占了13条，而许多建设性的条款又没有相关政策的配套实施，缺少可操作性。
其他一些国电影业的政策规章，也许会给我们带来一些启示。韩国电影近年来奇迹般的崛起引起了世界电影业的瞩目，上个世纪90年代前半期，韩国电影年产量90—100部，只占15％—20％的国内市场份额，如今，年产量虽然降至40—50部，但其占领的市场份额却达到了30％—40％——其实韩国电影突飞猛进的发展，主要归功于电影政策的创新与正确引导。1986年，韩国电影法进行第6次修订，进一步开放进口片市场；1993年金泳三当选总统后，随着“民主化热潮”的推进，电影创作突破很多禁区，在电影发行放映领域也有了更大的发展空间；2000年韩国政府宣布废止影像制品审查制度，完全采用分级制，使审查制度最终退席，为韩国电影的发展提供了更自由的空间；电影配额制的实施有力地保证了电影发行网的形成，《生死谍变》、《共同警备区》等大片得以在更多的影院放映，保证了票房上的成功，使韩国电影迎来了发展史上的第二个黄金期；在经济政策调控上，90年代初期为鼓励大财团投资电影业制定了减免税收的电影振兴政策，1997年后实行抵押版权融资制，比如1998年，国有的电影振兴公司为10部电影作抵押版权融资，共提供30亿韩元。（注：卞智洪：《从产业特征看韩国电影振兴》，见《影视艺术》2003年第1期。）
我们再来关注一下法国电影，在欧洲电影业复兴的进程中，法国可以说是劳苦功高的。20世纪90年代中期以来，法国电影开始走向复兴，美国片在法国本土市场份额有所下降，到2001年，法国电影占本国市场份额的42％，在影片的出口上，于2000年相比，2001年法国电影输出仅影院收入就狂升了120％。（注：喻秋霞：《全球化背景下我国电影业的体制创新及对外政策法规的研究》，见《上海大学学报》（社会科学版）2004年第一期。）法国电影的成功有很多因素，就电影政策而言，法国政府在税收政策上对电影产业的倾斜，即国家从每张电影票中抽10％的税作为对电影业的再投资；为了开拓世界市场，法国还用英语拍片，在影片输出上，有专门的影片输出资金；启用电影分级制，放宽对作品和创作人员的限制，解放电影产业发展的生产力。
参照韩国、法国的电影制度和政策法规，中国电影业在这一领域确实存在着不少缺陷，随着电影产业的迅速发展，现有的《电影管理条例》及其相关的政策法规已经显示出一定的滞后性，这就需要中国加大电影业基本法的立法力度，尽快出台电影法，结束电影业基本法律缺失的尴尬局面。
三、当代电影产业法律制度创新的思考
1、制定电影法，为电影产业发展的法制化管理提供基本的法律依据。
不可否认，2002年2月1日起开始施行的《电影管理条例》以及近年来出台的相关政策，为电影业的发展起到了功不可没的作用，但此类政策法规中行政管理的手段被强化，法治的手段被削弱了。单从“社会主义市场经济本身就是法制经济”的角度来看，弥补电影业立法的空白已成大势之趋。2004年3月，王兴东在全国政协十届二次会议上，提交了《加快电影立法步伐，全面促进电影产业法治化》的提案，他指出，多少年来，中国电影背负着沉重的政治包袱，从批判《武训传》到批判《清官秘史》，从对电影《创业》的封杀和解救，到拨乱反正被禁10年的电影作品重见天日，电影曾经成了意识形态政治斗争的替罪羊。时至今日，中国电影仍是婆婆多、无形的禁律多，严重阻碍电影产业的发展，他强烈呼吁国家尽快制定出台电影法。王兴东的提案在业内引起了强烈影响，国家有关部门已经给予了回复，并联合各界专家、学者展开研讨，针对审查制度如何进一步完善、分级制度实施后如何有效管理、电影从业人员是否要进行专业资格认证、大片是否应该实行配额制等问题进行了市场调查。
电影法何时能够出台，包括哪些内容，既是大家关心的问题，也是涉及到电影市场是否能够健康发展的问题。我们建议，电影作为一种经济产业，电影法的立法应当尊重市场经济的规律，借鉴其他经济法规的经验，将公平竞争、依法管理、保障权益、行业自律等机制引入电影法，通过立法使电影后产品的生产问题、影片分级制问题、垄断国外影片进口权问题、放宽市场准入问题等各种现实问题得以规范，以促进电影业的繁荣发展。
2、构建一整套相对独立、完整、具有自己特定调整对象和范围的电影法律体系。法律体系作为一个系统工程，由相互关联的若干子系统组成。透视电影法律体系的系统层面，我们认为，在确立电影法为电影界基本法的法律地位的同时，规范、细化系统层面的立法具有重要的意义。
首先应细化电影业体制层面的法律规范。中国电影最大的政治是市场份额，是向产业化转型，因此法律上单纯的一味保护和扶持不是终极目的，用邓小平的话来说，发展才是“硬道理”。保护和扶持只能是一种手段，制定法律的最终目的是解放生产力，最大限度地调动市场主体的积极性和主动性。对电影来说，解放生产力的关键在于从制度上确立电影的文化产业本性，从体制上完成电影生产和流通方式向市场经济模式的转型。所以体制层面的法律规范需要解决的核心问题是“两个制度”的问题，即建立现代产权制度和现代企业制度。这是推进电影产业化发展的基本条件。现代产权制度就是要建立归属清晰、产权明确、保护严格、流转顺畅的经济制度。对可经营性资源、资产要依法评估，明确产权的归属。把资产的所有权和经营权分开，维护出资人的权益，确保企业作为市场主体和法人实体的相应权利，依法进行产权的交易和产权经营。（注：徐光春：《大力推进中国电影产业化发展——在2003年全国电影工作会议上的讲话》，见《中国电影报》2004年第3期第2版。）现代企业制度是建立在产权制度的基础之上的。上个世纪90年代末以来，针对我国影视产业规模小、条块分割等现象，政府有关部门要求实行强强联合，组建庞大的影视产业集团，但是，企业改革的根本并不是规模的扩大或者横向的联合，而是产业体制和机制的建立，否则，所有的联合都将是联而不合，由于利益分配机制、权力控制的无序，根本不可能做到人、财、物的优化配置，其结果仍然是大集团下的作坊式的生产方式，或者充其量只是大工业包装下的“小农经济”。因此，中国电影的改革不是建立形式上的集团，而是建立现代企业制度，改革的根本不是规模，而是机制。这种改革的趋势和要求就应该在系统的法律规范内容当中体现出来。
其次，细化对电影业经营层面的法律规范。该层面涉及的范围非常广泛，如经营范围、投资融资、市场占有率、进出口、竞争秩序、税收等。围绕上述内容制定相关实施细则是必要的。法律本身既具有制约性又具有保护性，既具有强制性又具有建设性，我们应该正确对待这两方面的属性，既能从宏观的角度实现实时的调控，又能在微观的角度给予具体明确的规定。正如面对进口和发行领域的垄断，一方面应在法律的层面上打破这种不正常的局面，培育健康、良性发展的市场环境，另一方面还要建设性地细化法律条文，以解决垄断与正常竞争、特权与法权的区分等问题。
再者，细化对电影业管理层面的法律规范。入世以来，中国经济与国际社会快速接轨，公平的市场经济客观上要求在经济行业体制和运行机制中更多的减少或简化行政管理手段，即“简政放权”，让企业自主经营、自负盈亏，真正成为市场竞争中的法人主体。然而，目前在中国电影业，政府层面对电影方方面面的管制仍然较严，如对设立电影制片、发行、放映及进出口单位，行政主管部门行使审查许可权方面、行业准入标准方面、从业人员的任职条件方面、对作品的限制及作品的内容重复审查方面、被惩戒处罚者能否获得有效的法律救济方面等。因此，细化对电影业管理层面的法律规范，就要从立法观念上解决几个转变，即实现从行政管制为主向“规范、透明、引导、宽松、民主”（注：李丹林：《中国电视剧的法律思考》，见《现代传媒》2004年第1期。）⑧的方向转变；实现从行政审查主体的绝对职权向合理限制行政审查主体权力的方向转变；实现从行政审查重标准、轻程序向标准与程序并重的方向转变等，在此基础上建构完善的管理者与被管理者权利与义务内容，以期最终使国家对电影业的管理步入法制化管理的轨道。
总之，中国电影产业法律制度的创新就是建立起以《电影法》为核心，以其他法律法规为主要内容的“法律链”，同时将立法活动置放在一个开放的环境当中，将各种法律体系系统化在统一的法律平台上，以保证电影法的科学性和适用性，使之在保障中国电影业健康发展中发挥最大的功效。