农业人口流动与农村土地流转，本文主要内容关键词为：农村土地论文,人口论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】C922 【文献标识码】A 【文章编号】1004-129X(2007)04-0036-04
【收稿日期】2006-05-14
党的十六届五中全会提出了统筹城乡发展，推进城镇化进程，建设社会主义新农村的战略目标，这是我国在新时期提出的一项重要举措。在这一过程中，必然会有大量农业人口向城镇的流动。随着农业人口的流动，为农村土地规模经营提供了可能性。但在现行农村土地制度下还存在着对农业人口流动的制约因素，这就要求对农村土地制度进行改革。
一、人口流动与农村土地制度变迁
人口流动，尤其是劳动力的城乡流动，是劳动力作为生产要素在国民经济各部门的重新配置。无论称其为是—种经济现象，还是—种社会现象，制度对劳动力流动的约束和激励是不可避免的。农村土地制度作为我国农村经济制度体系中—个重要组成部分，是指在一定社会经济条件下，在农业生产中，围绕土地问题所产生的各种社会经济关系的总和，是人们在农业问题上相互关系的行为规范。农村土地制度同农业人口流动有着内在联系，不同的土地制度安排对农业人口流动具有不同的影响。明晰的农村土地产权关系、规范的农村土地市场交易，是决定农村人口在离开乡土、走向城市的过程中，保证其原有权益不受侵犯的基本制度安排。农村土地制度和农业人口流动在我国农业和农村经济建设中的地位和重要作用显而易见，实践证明，两者之间存在必然的联系。
建国以后的50多年来，我国农村土地制度经历了一段曲折的演变过程，而农业人口的流动则是伴随我国农村人口增长和经济发展不断出现的一种普遍现象，在一定程度上它也是农村土地制度变迁的必然结果。
新中国成立初期，我国农村通过土地改革，农民获得了土地，实现了“耕者有其田”。但从20世纪50年代起，国家通过引导农民走合作化的道路，又将农民的土地私有制度转变为社会主义集体所有制。这种农村土地制度一直延续了近30年。在这一时期，农村中的主要生产资料如土地、农具、农副产品等均属于集体所有，实行集中劳动、按劳计酬、统一分配。那种以寻求异地就业为目的的人口自由流动几乎不存在，农民的就业领域受到了极大的限制。[1]20世纪70年代末家庭联产承包责任制的推行，启动了我国农业人口的城乡流动，并在80年代中期获得了大规模发展。农村经营体制的创新，土地制度的变化，为农村生产力的发展带来了勃勃生机，极大地调动了农民的积极性，促进了农业人口的流动，这里面蕴含的缘由是：首先，家庭联产承包责任制的推行实现了农村土地产权制度由集体所有、集体统一经营到集体所有、家庭承包经营的转变。土地所有权与经营权的分离、承包期的延长使农户获得了土地的长期使用权，实现了生产资料与劳动者的直接结合。农民可以自行安排生产，根据市场需要搞农业多种经营。后来，农民自我组织办起了多种形式的企业，农业人口逐步地向非农产业流动。随着户籍的松动，城乡经济逐步一体化，“民工潮”出现，农业人口的跨区域流动迅速发展。其次，家庭联产承包责任制的推行实现了农村土地分配制度由工分制向承包制的转变。这种生产方式不仅体现了多劳多得的原则，而且使农民有了剩余产品的处置权。农民有了一定的积累，就会去发展生产，或者去开辟其他的致富门路。在这个过程中，农业人口的流动也就发展起来。再次，家庭联产承包责任制的推行加快了农产品流通体制的改革。农村土地制度的变化，农业人口的流动，必然引起农产品流通体制的改革。从1985年开始实行合同定购，到1992年实行“购销同价”；从1998年实行“三项政策，一项改革”，到2001年实行放开销区、保护产区等，这些改革举措尽管还有待进一步完善，但对于加快农业经济的市场化过程，促进农村资金、土地、人口的自由流动都起到了十分重要的作用，尤其是中国入世以后，农业面临严峻挑战，农村产业结构的调整正在深刻影响着农业人口的流动。
二、现行农村土地制度对人口流动的制约
以土地家庭承包责任制为核心的农村土地制度，推行20多年来所取得的巨大成就有目共睹。但是，就解决现阶段农业人口的城乡流动这一问题而言，现行农村土地制度还存在一系列的问题和缺陷，而且已日益成为我国农业人口流动和农村可持续发展的客观制约。
1.土地分配中的平均主义。现有的农村土地承包制，土地不论面积大小和土质肥瘦，一律按人头平均。这种按人口与土地质量好坏均分的土地制度，使地块细碎化，农田基建受到制约。超小规模经营，加上土地的报酬递减规律及农产品需求弹性降低，致使农民耕作土地的经济收入提高有限，一些农民逐渐丧失了对土地耕作的热情，特别是缺乏土地投入激励和追求农业技术创新的动力，制约了土地生产效率的提高和农业技术的进步，限制了农业人口向城市的转移。我国农地经营规模户均不足0.5公顷，[2]而且很少有人放弃土地，农户兼业现象普遍，许多农民在城乡之间进行季节性奔波。
2.现有的农村土地制度为农业人口提供了一种特殊的社会保障。我国宪法规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。社会保障作为一项基本制度，每一位公民都享有社会保障权，不能因为公民的户籍身份或居住地域而区别对待。”而非农化过程中的农民却被排斥于城镇社会保障体系之外，处于“边缘人”的地位。我国现行的农村社会养老保险基本方案中明文规定：坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持。[3]由于中国农村目前的现金收入水平很低，农村短时期内建立以个人付费为基础的社会保障制度是不可能的，由政府来承担全部或部分费用来实施涵盖9亿农村人口的社会保障计划也不现实，广大的中国农村几乎没有一个有效的社会保障制度。在大多数村庄，仅有的社会保障是“五保户”制度和低效的医疗保障制度，一般农村地区都不存在养老保险，失业保险则更不用提了。在这种情况下，土地在某种程度上成为了现金的替代品，为农村人口提供了一定的社会保障。土地的社会保障功能主要体现在以下几个方面：首先，土地为农民提供了基本生活的保障。因为土地是最基本的农业生产资料，人们在土地上劳动会生产出生活必需的粮食等生活资料。土地对农民的这一功能为生活保障功能。其次，土地为农民提供就业机会。农民可以以土地作为劳动对象，也可以以其他生产资料作为劳动对象。农民若以土地为劳动对象，土地则为农民提供就业机会，土地对农民的这一功效为就业功能。再次，农民的后代对土地有继承权。此外，土地还可能由于价格上涨对其所有者具有增殖功能。[4]正是由于土地为农民提供了农民自己和国家都无力承担的社会保障功能，这就造成了农民即使抛荒土地，也不会轻易放弃所承包的土地的现象。
3.农村土地流转存在着障碍。虽然《土地承包法》规定了土地承包经营权可以依法采取转包、出租、转让或者其他方式流转，但是由于我国农村土地产权主体模糊、国家对产权主体的限制、土地承包权的不稳定、流转机制不完善等问题，使土地承包权的正常流动受阻，制约了我国农地市场化的进程，也使大量农业人口不能完全从农业生产中脱离出来而向外转移。主要表现在：首先，土地流转中的产权主体不明确。土地产权是市场交易的基础，《土地法》规定，农村土地属于集体所有，但集体所有的范围又包括村集体、乡（镇）集体和农村集体经济组织，这就造成了这三级主体对同一块土地都可以拥有所有权。在实际运行过程中，土地所有权实际上归属于有关行政部门，作为集体成员的农民处于无权状态，限制了土地的流转。其次，国家对承包经营主体的严格限制。在承包经营初期，土地承包经营的主体只能是本集体经济组织的个人、家庭和集体组织。随着经济改革的深入和发展，农民逐渐意识到市场经济条件下，土地承包经营权流转和交易可以促进劳动力的城乡流动，提高土地利用效率，实现土地的规模经营。针对这种情形，国家在承认其合法的同时又对此做出了限制。这种对土地承包经营主体的严格限制，不仅不利于土地使用权的自由流转和农村劳动力自由流动，而且为土地规模化经营设置了层层障碍。[5]再次，农民土地承包权的不稳定性，弱化了农民对土地的享用权利，减少了土地使用权流转的可能性。土地承包权的不稳定一方面表现在土地承包期限上，我国农村土地承包经营期限在第一轮承包中规定为15年，在第二轮承包中尽管被延长为30年，但在农村土地承包过程中“三年一小调，五年一大调”的现象时有发生。[6]因为对于农村干部来说，往往热衷于不断调整土地承包权，结果导致承包权成为社区干部进行利益扩展的手段。另一方面土地承包权的不充分还表现在农民土地承包经营权的内容受到限制。如现行的制度安排下，农民无法对自己承包的土地使用权进行抵押贷款以获得所需的资金。最后，农地使用权流转的运作机制不完善也制约了土地的流转。
4.不规范的农地征用行为，制约了农业人口的转移。农地征用是将集体土地所有权变为国有土地所有权，并为各项建设提供国有土地的途径。同时也就意味着所有涉及到集体土地所有权转移的建设用地项目都必须是为了公共利益。我国《土地管理法》规定国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。而事实上一些地方政府往往利用计划经济的手段低价征地，而以市场经济的方式高价出让，从中牟利。这是一些地方政府热衷于批地、征地，造成建设用地供应过量的原因之一。而一些非国家建设的工商业经营者，也存在一些侵犯集体土地财产权的现象，以较之市场价格低得多的补偿成本取得土地使用权的划拨，再市场化运作，从中套取高额利差。[7]对此，出于非“公共目的”滥用国家权力，大量征用集体土地的行为严重侵害了部分农民对土地的合法产权，而对农民所进行的过低补偿，与市场价格水平及城市化发展中土地未来的潜在收益相去甚远，客观上削弱了农民的进城能力。
三、构建适应农业人口流动的新型农村土地制度
1.重构农村土地产权关系，确立农村土地产权新框架。按照现代产权理论，构建集体土地所有权、农户承包权、农地经营权三权分离的农地产权关系新框架。明确集体土地所有权，稳定农户土地承包权并使之物权化，保护农户的土地经营使用权利，确保农村土地产权关系各方法律关系清晰、权利与义务对等。在新的农村土地产权框架中，剔除县（乡）级的农村土地产权主体地位，把集体土地所有权主体明确界定为村或村民小组两级农村集体经济组织，在此之上分别设定土地承包权和经营权，将承包关系中的经营责任和土地权利相对分离，使含混的农地承包关系自然地转化为赋予农民明晰的土地财产权。[8]把第一、二轮承包或延包给农民的土地直接界定为承包权，完成了与现行的家庭承包制和统分结合的双层经营体制的平稳衔接。实际农地经营过程中，农户可以保留农地承包权这一财产权，而将土地耕作经营权通过市场转包或出租给其他农户，这样既保障了农户合法的土地财产权，又使之获得了相应的土地分配收益。
2.规范农村土地调整行为，稳定土地承包经营权。一是要给予农户更长的土地承包期。因为较长的承包期有利于促使在承包权与使用权分离条件下的土地使用权的流转，使我国农地制度从以公平为中心向以效率为中心逐渐转移。因此，在今后的农地制度设计中，应该给予农民较长的或永久性的土地承包期，从而增加农民的预期收益和提高追求更多收益的劳动激励。一些市场经济发达的国家，也是通过延长土地租赁期，使土地租赁者有经营的稳定感。二是要严格控制土地调整，规范调整行为。土地承包的调整一定要在“大稳定”的前提下进行，而且调整要有严格的限制条件，即调整范围只限于矛盾特别突出的个别农户，调整时间间隔应尽量长一些，这样才能确保农户承包经营权的稳定。
3.清除土地流转的制度障碍，建立灵活有效的土地流转机制，促进农业人口城乡流动。农地产权的明确界定只是为农地在市场机制作用下进行流动提供了前提条件，还需要解决培育土地市场体系、规范土地市场行为、开展农地价格评估、扩大农地流动范围等一系列问题。村社组织对于农地的转让和流动，在坚持切实保护耕地和农地农用的原则下，既要尊重农民意愿，不能强迫命令，又要有所引导和控制，使农地流动的范围、数量和流向合乎生产力发展的需要及土地市场发育的程度，并大致与农村劳动力转移的步伐相适应。同时要提倡农地流动形式的多样化，要允许农民自由选择。
4.建立农民的社会保障制度。农民脱离了与土地的关系，生活就没有收入来源，因此将土地转移是有风险的。因此，要建立农村失业救济和养老保险制度，逐步将农村的社会保障由依靠家庭和土地转向依靠社会保障制度。社会保障制度保护的对象是已经离土的、就地从事二、三产业的农村居民以及已经进城务工但没有被纳入城镇社会保障体系的原农村居民。在农村，根据各地的经济发展水平，以农民自愿为原则，多方筹集资金，兴办养老、医疗、生育、救济、伤残等保障事业，并交由专门的机构进行专业管理。在城市，应扩大社会保障的覆盖方位，使已经离土离乡但还没有加入城市户口的原农村居民也能享有安全网的保障。[9]
5.改革、规范对农村土地的征用制度，妥善安置失地农民，使农业人口有能力向城市转移。首先，应严格限定征用土地的目的。土地征用应严格限定于“国家为了公共利益的需要”。对于非公共利益需要的用地，在符合国家土地利用规划的前提下，由用地者和农村集体通过市场途径解决。其次，应制定专门法律，规范土地征用行为。主要内容应包括：土地征用的范围，土地征用权的行使机构及该机构的权限，土地征用的补偿原则、补偿方式、补偿标准、征用程序、法律责任等。[10]以国家法律来规范农地征用行为，给予失地农民及时的、足额的补偿，以保证城市化的平稳推进。
标签：农民论文; 集体土地流转论文; 土地承包经营权流转论文; 土地产权论文; 农村人口论文; 农村论文; 土地流转合同论文; 农业发展论文; 三农论文;