联合国安理会席位之争——非洲的立场与前景，本文主要内容关键词为：联合国安理会论文,非洲论文,席位论文,之争论文,前景论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2005年，围绕联合国改革相关问题的争议成为国际社会最为热门的话题，其中关于安理会的改革，尤其是“增常”问题最引人瞩目。一些与此项改革利益攸关的国家为此展开了各种形式的游说和争取活动。作为拥有53个联合国成员国，且希望在安理会改革中有所作为的大陆，非洲在“增常”问题上的立场格外受到国际社会关注。
非洲立场及其形成过程
非洲国家关于联合国安理会改革的基本立场最早形成于20世纪90年代中期的非洲统一组织(以下简称“非统”)时代，并且当时就已经大致确立了在安理会扩大改革中的目标。2005年，在经过非洲联盟(以下简称“非盟”)一系列的会议后，非洲的共同立场最终得以具体和明确。
(一)《突尼斯宣言》
1994年，非统第30届首脑会议在突尼斯召开，非洲国家第一次完整地表达了自己在安理会扩大问题上的基本立场。会议发表的《突尼斯宣言》就联合国安理会改革的各个方面形成了比较系统的意见。（注：Extract from Organization of African Unity Document,NY/OAU/POL/94/Rev.2 of 29 September 1994.） 非洲国家在这份文献中认为，增加安理会成员和加强公平代表性已经非常紧迫，增加常任理事国应该优先考虑发展中国家，尤其是非洲国家，扩大安理会应该反映冷战结束后国际现实的变化和会员国增加的情况。关于常任理事国的否决权问题，该文献认为，应该认真反思该问题，并致力于最终取消否决权，但在否决权尚未取消的情况下，非洲国家如果成为新的常任理事国，也应该享有此项特权。该文献还明确反对所谓的“半常任理事国”概念。《突尼斯宣言》成为非洲国家以后在安理会改革问题上采取立场的重要基础。
(二)《哈拉雷宣言》
1997年在津巴布韦首都哈拉雷召开的非统第33届首脑会议上，非洲国家进一步明确了在安理会改革问题上的具体立场。会议上，非统发表了《关于联合国安理会改革的宣言》（注：Harare Declaration of the Assembly of Heads of State and Government of the OAU on the Reform of the UN Security Council,AHG/Del.3( ⅩⅢ) ）。该宣言重申了《突尼斯宣言》关于安理会改革的一些基本思想，并明确提出了非洲国家的目标。宣言认为，安理会应扩大至26个成员，应分配给非洲国家至少2个常任理事国和5个非常任理事国的席位，新常任理事国应和现有常任理事国享有同等权力。该宣言还认为，安理会改革不应受制于事先制定的时间表，同时在各方达成广泛一致前不应做出任何决定。
(三)《恩祖韦尼（注：斯威士兰小城的名字——笔者） 共识》
2005年1月30～31日，非盟第四届首脑会议在尼日利亚首都阿布贾召开。会议同意设立一个由15位成员国家外长组成的委员会，负责研究加强非洲在联合国的作用问题。同年2月20～22日，十五国外长委员会在斯威士兰召开紧急会议，讨论了安理会改革问题，并形成了一系列共识。同年3月7～8日，非盟执行理事会第七届特别会议在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴召开，会议做出了名为《非洲关于联合国改革的共同立场：恩祖韦尼共识》的决定，集中反映了十五国外长委员会会议所达成的共识（注：The Common Position on the Proposed Reform of the United Nations:the Ezulwini Consensus,Ext/EX.CL/2( Ⅶ) .）。该文件明确表示，非洲在安理会扩大问题上的目标是寻求在安理会充分的代表权，具体要求为不少于2个拥有否决权的常任理事国和5个非常任理事国的席位。同时还表达了原则上反对否决权，但也反对给予新老常任理事国区别对待的做法的立场。此外，该决定还认为应由非盟来决定非洲候选国及其选拔标准。《恩祖韦尼共识》成为后来非盟在安理会改革问题上所采取立场的最主要的决策基础。
(四)非洲的最终立场
2005年7月初，在非盟苏尔特首脑会议上，与会的非洲国家领导人重申了《恩祖韦尼共识》中体现的共同立场。首脑会议批准了执行理事会在高峰会前所拟定的安理会非洲代表权宣言。这项宣言呼吁分配“两席包括否决权的常任理事国，以及5个非常任理事国给非洲国家”，并重申“需要在公正和公平的地理代表权上，重建非洲的合法权利”（注：Sirte Declaration on the Reform of the United Nations,Assembly/AU/Decl.2( Ⅴ) .）。非盟随后还将此立场作为提案提交第59届联大进行讨论。此后，非盟于同年8月初在亚的斯亚贝巴召开了第四届特别首脑会议，会议再次明确了此前所达成的一致立场，并正式表态拒绝支持“四国联盟”关于安理会改革的提案。此次首脑会议还决定成立一个由10位国家元首组成的委员会，负责在世界范围内寻求对非盟立场的支持。
非洲立场的特点
(一)非洲立场的独特性
目前，除了非盟提出的关于扩大安理会的方案外，联合国秘书长安南，由日本、德国、巴西和印度组成的“四国联盟”，由巴基斯坦、意大利、韩国等国结成的“团结谋共识”运动，以及美国(安理会常任理事国之一)也各自提出了不同的安理会扩大方案。
安南方案 2005年3月，安南在一份名为《大自由：实现人人共享的发展、安全和人权》（注：参见《大自由：实现人人共享的发展、安全和人权》，2005年3月21日，A/59/2005，http://www.un.org/chinese/ga/59/docs/sgrep.html） 的报告中提出了扩大安理会的两套备选方案。其一，建议增加6个没有否决权的常任理事国席位和3个任期2年的非常任理事国席位；其二，建议不增加常任理事国席位，但新增8个任期4年并可连任的理事国席位，并新增1个任期2年(不可连任)的非常任理事国席位。
“四国联盟”方案 2005年6月8日，“四国联盟”在联合国散发了一份有关安理会扩大的框架性决议草案，要求增加6个安理会常任理事国席位，其中亚洲和非洲各获2个新增常任席位，西欧和拉美各获1个新增常任席位；同时增设4个任期2年的非常任理事国席位，其中亚洲、非洲、东欧和拉美各获1个新增非常任席位；新常任理事国的否决权问题待到安理会扩大完成的15年后再予以解决。
“团结谋共识”运动方案 2005年5月27日，“团结谋共识”运动提出安理会改革计划，要求增加10个安理会非常任理事国席位。扩大后的安理会所有非常任理事国任期将为2年或3年，可以连选连任。至于连选连任的标准和席位轮换的办法，由各地区国家自己协商决定。新增安理会非常任理事国席位将在联合国现有的5个地区组内进行分配，其中亚洲和非洲将各获得3个，拉美与加勒比地区将得到2个，西欧和东欧将各获1个。
美国方案 2005年6月16日，美国提出了自己明确的安理会改革扩大方案，建议增加2个常任理事国，以及2个或3个非常任理事国，并表示将支持日本成为安理会常任理事国。
通过比较可以看出，非洲立场具有3个独特的内容。首先，非洲国家明确要求其新增的2个常任理事国席位必须拥有否决权；其次，将安理会扩大至26个席位；最后，要求拥有5个非常任理事国席位。
(二)共同立场掩盖了非洲国家的分歧
非洲在安理会改革问题上采取了共同立场，并不表明非洲国家内部无分歧。在亚的斯亚贝巴特别首脑会议上，以尼日利亚总统奥巴桑乔和南非总统姆贝基为代表的一方与以津巴布韦总统穆加贝的另一方进行了激烈辩论。最后“穆加贝阵营”获胜。非盟53个成员中有46个拒绝与“四国联盟”达成妥协。而根据《非洲联盟宪章》的规定，任何决议在获得2/3多数的情况下即获通过。非洲国家的分歧被掩盖在非盟的表决机制之下。
(三)非洲立场没有提出其常任理事国的候选国家及选拔标准
非洲在安理会扩大问题上的立场只表明了非盟成员国的整体要求，但没有拟出获益后的分配标准和方式，即由哪些国家来获得非洲在联合国安理会的席位。尽管还没有实现自己的追求，但一些非洲国家如南非、埃及、尼日利亚、肯尼亚、利比亚、阿尔及利亚、塞内加尔以及冈比亚等已有意竞争非洲将来可能在安理会获得的席位。目前，呼声最高的是南非、埃及和尼日利亚三国。这3个国家各有优势和劣势。如果按照联合国秘书长安南所提到的“让那些在财务、军事和外交方面，……对联合国贡献最大的国家，更多地参与决策”（注：参见《大自由：实现人人共享的发展、安全和人权》，前引文。） 的标准，非洲国家很难达到。以对联合国的财政贡献为例，2005年联合国近20亿美元的会费中，53个非洲国家总共仅占0.891％，相当于欧洲小国奥地利的比例，其中有22个非洲国家只缴纳最低份额（注：《2005年联合国会员国应缴纳会费》，http//www.un.org/chinese/member/contribution.htm）。而截至2005年7月15日，在拖欠会费的10个成员国中有8个是非洲国家（注：《〈联合国宪章〉第十九条下拖欠财政款项的会员国》，http//www.un.org/chinese/ga/59/plenary/art19.htm）。非盟已经声明将由该组织来制定适合非洲国家实际的“选拔”标准。
非洲立场形成的背景
(一)非洲的立场再现了非洲国家在重大国际问题上保持一致的历史传统
从非统到后来的非盟，非洲一直存在一个全洲性的政治组织，并且几乎包括了所有的非洲国家，这在世界上是绝无仅有的。尽管自独立以来，非洲国家之间由于历史、民族、宗教以及边界矛盾所引发的冲突、甚至战争层出不穷，但它们长期以来在重大国际问题上保持一致立场的历史传统却很少改变。这种一致性既是非洲传统文化精神和价值观的一种体现，也在很大程度上符合非洲国家的共同利益。在非统时代，对一些重大国际问题的分歧曾经使非统面临分裂和瓦解的危险，但在危急关头非洲国家还是能够以非洲团结和统一的大局为重，通过协商和妥协解决争端，从而保证非洲始终能以一致的立场处理内部和国际事务。（注：参见杨光、温伯友主编：《中东非洲发展报告：2001～2002》，社会科学文献出版社2002年版，第74～76页。） 与非统相比，非盟致力于谋求更高层次和更大范围的非洲一致性，使非洲国家共同应对21世纪所面临的挑战，并最终实现非洲的政治和经济一体化。所以，在面对与非洲休戚相关的安理会改革问题上，各成员国在服从非盟的集体决策上还是没有国家敢于冒违反非洲传统的政治风险。
(二)非洲的立场表现了非洲国家对现有国际秩序的抗争
不可否认，非洲目前是世界上最贫穷落后的大陆。在世界49个最不发达国家中，有34个是非洲国家。在全世界38个重债国中，有32个是非洲国家。同时，冲突、战争和疾病也严重困扰着非洲。非洲国家在承认自身原因的同时，认为现存的国际经济和政治秩序是造成非洲贫困落后与动乱的重要原因。所以，非洲国家一再呼吁改变非洲发展的外部环境，建立有它们参与决策的政治、经济新秩序。而联合国等国际组织可以成为非洲国家实现这种愿望的重要舞台。
由于历史原因，绝大多数非洲国家在联合国成立以后才陆续成为其会员国。目前53个非洲国家约占联合国所有会员国的30％。非洲现有人口8.6亿，占世界总人口的13.6％，但非洲目前是世界上唯一没有在安理会拥有常任理事国席位的地区，非洲国家一直想改变这一状况。非洲国家领导人普遍认为，由于接近1/3的联合国成员国是非洲国家，是该非洲人参与决策的时候了。（注：" AU Wants Veto Powers in Security Council" ,The Nation( Nairobi) ,August 6,2005.） 所以，非洲国家希望通过这次安理会的改革改变这种状况。同时，非洲国家对于新增安理会成员否决权的要求也反映了它们对现存安理会表决机制的态度。
世界各地区在联合国安理会的席位情况
地区 非洲 亚洲及太平洋 欧洲 美洲
国家数目53564735
常任理事国席位 0 1 3 1
非常任理事国席位(12) 3 2 3 2
（注：(12)非常任理事国由联合国大会选举产生，最初为6个，1965年开始增加到10个。非常任理事国的席位按地区分配，即亚洲2个、非洲3个、拉美2个、东欧1个、西欧及其他国家2个。非常任理事国任期2年，经选举每年更换5个，不能连选连任。根据地域分配原则，每次新选出的5个成员国中应包括来自亚洲和非洲的3个国家、1个东欧国家和1个拉美或加勒比地区国家。）
资料来源：根据联合国官方网站相关资料编制，www.un.org/chinese/aboutun/prinorgs/sc/unsc_members.html
(三)非洲的立场表达了非洲国家希望在联合国发挥更大作用的愿望
长期以来，非洲国家在国际政治和经济体系中一直处于绝对弱势地位（注：参见钟伟云：《非洲在国际体系中的地位》，载《西亚非洲》，2002年第3期，第17页。）。冷战时期，由于东西方的争夺，使得非洲成为两大阵营争取的对象，非洲在国际局势中的战略地位一度凸显。但冷战的结束又使非洲丧失了这种战略优势，出现被边缘化的趋势。在国际事务中，非洲国家经常被其他国家或利益集团视为可以利用的“票源”，而非参与者和决策者。尽管如此，非洲国家仍努力为联合国的各项事务作出了巨大贡献。在安理会授权的全球维和事项中，约60％的维和人员来自非洲国家。近年来，非洲国家致力于解决自身的稳定和发展问题，政治、经济形势有所好转，还不断以联合自强的积极形象在国际舞台上出现，国际地位有所提升，其渴望参与国际事务以在世界政治舞台上发挥更多和更重大作用的要求也越来越强烈。联合国及其安理会的改革为非洲国家争取参与国际事务提供了良机。
(四)非洲的立场显现了非洲国家对自身安全问题的严重关切
安理会是联合国的主要机构之一，成员最少，但具有强制性的权力，负有维持国际和平与安全的主要责任。而安全问题是困扰非洲发展的主要问题之一。目前，联合国在非洲共有7项维和行动，其中3项是安理会在过去两年中批准的。联合国在非洲现约有5万多维和人员，占其全球维和人员总数的80％以上。安理会还准备时机成熟时在苏丹和索马里部署维和部队。2004年，超过一半的安理会决议与非洲直接有关。非洲国家认为目前的安理会组成和运行机制影响了对非洲冲突问题的处理，而安理会的迟钝反应也是造成1994年卢旺达种族大屠杀的重要原因。所以，非洲国家迫切希望能够在安理会拥有永久席位，成为在处理与自身问题时真正的决策参与者。“非洲人不应该仅仅被视为援助的接受者，而应该成为掌握自己命运的主人。”（注：" UN Reforms Crucial for Africans,Say VP" ,The East African Standard( Nairobi) ,August 19,2005.） 塞内加尔总统瓦德认为，非洲问题占有安理会约70％的议程，而在做出有关非洲的决定时，没有非洲国家的参与是一件不可想象的事情。（注：" African Leaders Addressing UN Summit Urge Greater Representation On Security Council" ,UN News Service( New York) ,September 14,2005.） 尼日利亚总统奥巴桑乔也认为，非洲席位的增加可以极大地发挥非洲国家在安理会的影响力，特别是在通过有关非洲冲突问题决议的时候。（注：" Low Turn Out Characterises AU Summit" ,The Times of Zambia( Ndola) ,August 5,2005.）
影响非洲“入常”前景的因素
(一)联合国及安理会改革进程的推进程度
联合国实质上是雅尔塔体制的产物。到今年，联合国成立已经60周年。当年的雅尔塔体制早已瓦解，联合国面临的国际形势发生了翻天覆地的变化。60年来，联合国成员已从成立时的51个发展为191个，发展中国家，尤其是一些亚非拉国家成为其中最大的队伍。然而，联合国的组织机构和运行机制却未发生多大变化，已经难以适应当前大量新问题和新任务所带来的挑战。所以，多年以来，特别是冷战结束后的10多年以来，国际社会要求改革联合国的呼声日渐高涨。而由于联合国改革牵涉到不同利益集团，以及各成员国的切身利益，所以几十年来改革进程步履维艰。（注：参见李铁城主编：《世纪之交的联合国》，人民出版社2002年版，第240～260页。） 2005年，以60周年纪念为契机，联合国启动了新一轮改革进程。同年9月14～16日，联合国召开了成员国首脑会议，并通过了会议成果文件。各国首脑就发展、和平与集体安全、人权与法治，以及加强联合国等4项主要议题达成了共识。（注：参见《2005年世界首脑会议成果》，A/60/L.1.） 关于安理会的改革，首脑会议成果文件指出：“我们支持早日改革安理会，使之具有更广泛的代表性和更高的透明度，从而进一步加强其效力与合法性，加大其决定的执行力度。”该文件还承诺各方继续努力为此达成一项决定，并在2005年年底前提请联大审议安理会改革的进展情况。虽然安理会的改革已列入日程，但不会一帆风顺。
(二)非洲国家团结一致的程度
从实质上看，由于非盟的决议对成员国无强制约束力，所以，非洲国家应该认识到，正是因为53个国家的集体力量和一致立场才使得非洲在联合国改革中具有重要地位，甚至被一些人认为是“决定性的因素”。今年以来，非洲国家已成为“四国联盟”、“团结谋共识”运动，以及美国等国家和利益集团所争取的对象，在非洲国家普遍贫穷、落后和弱小的现实下，团结和统一是非洲共同利益能够得以实现的重要保证。
(三)现任安理会常任理事国的支持程度
按照《联合国宪章》的规定，现任安理会的5个常任理事国对联合国程序性事项无否决权。在安理会扩大问题上，如果联大通过增加安理会成员的决议，显然属于程序性问题，所以在这一步骤上五大国不具否决权。但是，不论依据哪一种方案完成安理会的扩大后，都需要修改《联合国宪章》，即将安理会的变化体现在该宪章中。而按照目前该宪章的规定，五大国对《联合国宪章》的修改具有否决权。如果五大国的立法机构未能完成审批程序，修改后的《联合国宪章》相关条款都无法实施。（注：参见《联合国宪章》第十八章第一百零八条：“本宪章之修正案经大会会员国2/3表决，并由联合国会员国2/3、包括安全理事会全体常任理事国，各依其宪法程序批准后，对于联合国所有会员国发生效力。”） 由此可见，得到安理会现任常任理事国的支持对于非洲立场的成功具有至关重要的意义。
在联合国安理会改革问题上，现任安理会常任理事国并没有就任何一种安理会扩大方案达成一致的意见。美国单独提出了无视非洲代表权的方案，等于把非洲国家排除在安理会的扩大之外；英、法表示支持“四国联盟”方案；俄罗斯没有表示支持任何一种方案，但在哪些国家进入安理会问题上有自己的倾向；尤其重要的是，5个常任理事国中还无一表示支持新增常任理事国拥有否决权。如果没有现任常任理事国的支持，联合国安理会改革的任何方案都是难以实现的。
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