实施校内教师申诉制度的思考，本文主要内容关键词为：校内论文,制度论文,教师论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
校内教师申诉制度是学校管理中一项专门性的权利救济制度。它是指教师对学校或校内其他成员侵犯其合法权益或者对学校的处理不服，向学校申诉理由，请求处理或重新处理，从而使教师的合法权益受到依法保护的一种制度。它在宪法赋予公民享有申诉权利的基础上，将教师的申诉权在学校管理中具体化、规范化。实施校内教师申诉制度，是学校主动维护教师合法权益、落实教师申诉权的一项具体措施。2003年7月，教育部在《关于加强依法治校工作的若干意见》中明确要求：“建立校内教师申诉渠道，依法公正、公平解决教师与学校的争议，维护教师合法权益。”2003年11月，教育部又将“建立和实行校内教师申诉制度”作为全国依法治校示范校创建活动的一条验收标准。在上述文件的推动下，很多学校都相继建立了校内教师申诉制度。
综观各校建立的校内教师申诉制度，有以下共同特点：
第一，界定了申诉范围。校内教师申诉制度的价值取向趋向于使教师与教育教学有关的权益和涉及教师切身利益的权利获得保护。主要包括《教师法》规定的教师在职务聘任、教学科研、工作条件、民主管理、培训进修、考核奖惩、工资保险、福利待遇和辞职退休等方面的合法权益。当教师认为上述权益受到学校及校内其他成员侵犯或对学校的处理不服时，都可以提出申诉。
第二，明确了申诉条件。根据《教师法》的规定，教师只要从主观上认为学校或校内其他成员侵犯其合法权益，或只要对学校的处理不服，就有权提出申诉，而不论侵权行为是否客观存在，或学校的处理是否不当。当然，教师也不能不顾客观事实滥用申诉权，否则会承担法律责任。
第三，成立了专门机构。各校为落实教师申诉制度，相应地成立了教师申诉委员会等组织机构。教师申诉委员会通过教代会选举产生，一般由学校党政工各机构代表和教师代表5～7人组成。教师申诉委员会作为学校管理机构专门受理教师的申诉。
第四，规定了申诉程序。教师申诉的程序由申诉的提出、受理和处理三个环节组成，并依次序进行。教师申诉委员会必须遵循行政程序的效率性原则，按规定时限受理、调查、处理教师申诉案件，保障处理结果的执行。当申诉人对教师申诉委员会的处理结果不服时，可以向上级教育行政部门或政府主管部门再申诉。
第五，规范了申诉管理。确定教师申诉委员会的专门职能，避免了学校部门之间相互推诿、教师“申诉无门”的现象。参照《教师法》关于教师申诉的规定，教师申诉委员会要在接到教师申诉的三十日内，对申诉案件作出处理。为了保障教师申诉权的行使，还规定了妨碍教师申诉行为的责任追究制度。这些措施确保了教师申诉制度的规范实施。
二
校内教师申诉制度的建立和实施，对于依法维护教师合法权益起到了积极作用。特别是在实施教师全员聘任制后，学校与教师在人事任用、工资分配等方面的劳动争议增多的情况下，该制度的实施有效调节了学校劳动人事关系，推进了学校的依法治校进程。
实施校内教师申诉制度是维护教师合法权益的重要手段，也是教师权利救济的主要途径。但由于法理不顺、制度缺失和实践障碍，导致该制度在实施过程中表现出一些问题。主要有：
一方面，校内教师申诉制度的建立缺乏法理支撑。校内教师申诉制度是当教师的合法权益受到侵犯并造成损害时，获得恢复和补救的一条有效的法律途径。建立校内教师申诉制度，其出发点是让教师合法权益在校内得到维护。但在校内建立申诉制度缺乏法理支撑。
首先，受理机构不符合《教师法》规定。《教师法》第三十九条规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。”“教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉；同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。”这一规定为教师申诉制度的确立提供了法律依据。显然，《教师法》规定的教师申诉受理机关是教育行政部门、同级人民政府或者上一级人民政府有关部门。而校内教师申诉制度确定的教师申诉受理部门是由学校党政工各机构代表和教师代表等校内人员组成的教师申诉委员会，不属《教师法》规定的范围。
其次，校内教师申诉制度的法律性质不明。校内教师申诉制度是一种非诉讼性质的申诉，它旨在通过学校自身的力量使教师的合法权利得到保护。这一制度应该列入教师申诉制度的范畴。而《教师法》把侵犯教师合法权益的行政行为单列处理，混淆了申诉、行政复议、行政诉讼之间，使教师在遭遇侵权需要法律救助时，难以作出恰当的选择。
另一方面，校内教师申诉制度的实施存在制度缺失。《教师法》的颁布实施和确立教师申诉制度已有十余年。但时至今日，教师申诉制度尚未得到充分实施，有效的申诉秩序还未真正建立，其主要原因是教师申诉制度本身还不够完善。目前，我国教师申诉制度依然停留在原则性规定的层面上，没有在技术操作上建立起成熟的制度规范体系，也没有建立起专门的申诉处理机关。学校或行政机关在处理教师申诉案件时，因缺乏具体的操作规范和依据而经常出现较大的随意性。多数学校制定的校内教师申诉制度，对教师申诉案件的受理条件、处理程序和法律救济措施等方面都作出了简明规定，但规范的程序要求缺乏，已经成为校内教师申诉制度的重要瑕疵。例如缺少举证制度、调查制度、听证制度、回避制度、处理结果执行制度等程序制度。尤其是申诉委员会作出处理决定时说明理由程序的缺失和处理结果执行不到位的问题已经成为影响教师申诉制度实效性的主要问题。
第三方面，校内教师申诉制度的落实存在实践障碍。将建立校内教师申诉制度作为落实教师申诉权的措施，虽然打通了校内救济通道，但教师在申诉过程中，由于教师与学校之间实际存在的管理与被管理、任用与被任用的不平等关系，使教师因得不到申诉制度内在力量的支持而处于被动和尴尬的地位。校内教师申诉制度中，教师申诉委员会的人员构成缺乏公信力，这就导致了学校党政（被申诉人）既当“裁判员”又当“运动员”现象的发生，使申诉处理的公正性缺乏监督保障。即便教师申诉委员会中有相当数量的教师代表，但在处理申诉案件时，教师代表往往有表达障碍，这就容易使申诉人的合法权益得不到及时、有效的保护，而动摇教师在合法权益遭受侵害时通过校内申诉制度获得有效救济的信心。上述情况的客观存在，影响了教师申诉的主动性。因此，部分教师宁愿使用信访或举报的方式反映问题，也不愿使用专门性权利救济的申诉权。
三
针对校内教师申诉制度在实施过程中出现的问题，有必要对这一专门性的教师合法权利救济制度进行改进。笔者认为，教师合法权利的及时救济，亟待建立完善的教师维权体系。
第一，强化法治意识。学校要将普法工作纳入依法治校范畴，加强教师法治意识和法律素质培养，帮助教师树立权利法定的认识和依法维权的信心，改变教师依附学校的关系的传统观念，明确教师与学校之间平等的民事法律关系。要使教师在合法权利遭受侵害时敢于拿起法律武器维护自身权益，且能从维护合法权利的途径中作出正确选择，使自身合法权益得到最有效的保护。
第二，突破制度瓶颈。要以《教师法》为基准，完善教师管理的“三个制度”，即教师资格制度、教师职务制度和教师聘任制度，相关部门和学校应尽快建立规范的教师聘任办法，为教师队伍的规范管理和教师合法权利的维护提供法律、法规和制度保障。要建立教师与学校的劳动争议调解机制，通过协商调解解决劳动纠纷。制定全国性的教师申诉条例，兼顾教师申诉与诉讼法、行政诉讼法之间的关系，保留教师的诉讼权利，赋予教师申诉制度以法律效力。
第三，落实维权机构。成立学校劳动争议调解委员会，取代学校教师申诉委员会职能。劳动争议调解委员会要吸收具有较强法律素养和德高望重的教师代表参加，以增强校内人事调解机构的公信力。在教育行政部门或政府主管部门建立教师申诉委员会，专门处理教师申诉案件。在当地法律服务部门设立教师申诉代理机构，为申诉人委托代理人进行代理申诉提供中介服务。
第四，完善监督机制。为保证教师申诉处理结果的公正、及时与合理，还必须建立完善的人事调解和教师申诉处理的监督机制。人事调解和教师申诉处理监督，可通过学校教代会的民主监督和有关职能部门的外部监督实现，但应以外部监督为主。人事调解和教师申诉处理监督，要确保教师与学校及相关部门的地位平等，调解和处理程序合法；确保调解机构和申诉处理机关作出的处理决定得到及时、有效的执行，使争议双方违规人员受到相应的责任追究。