从紧缩、扩张、稳健到“双防”：宏观调控的政策绩效与体制基础，本文主要内容关键词为：稳健论文,宏观调控论文,绩效论文,体制论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、近年来宏观调控现象引起的反思
改革开放以来，中国先后进行了六次大规模的宏观调控。如果以1996年为界将转轨过程划分为转轨前期和转轨中后期两个阶段（吕炜，2006），这六次调控有四次发生在转轨前期，在应对经济过热、通货膨胀的过程中，紧缩性政策总体呈现出较为显著的调控效果；有两次发生在转轨中后期，在应对有效需求不足、通货紧缩与局部经济过热、投资膨胀的过程中，扩张性和“有保有压”的政策调控总体体现出密度大、组合性强、力度大等特点，但调控的效果却大大低于预期。为什么在转轨前期与转轨中后期宏观调控政策的绩效会出现如此大的反差？
按照西方成熟市场经济国家的经验，作为熨平经济周期性波动基本工具的宏观调控有两种基本形态：一种是当需求不足、失业率上升时，政府通过实行扩张性财政货币政策，以扩大需求，拉动经济增长和增加就业；另一种是当总需求过于扩张引起通货膨胀率上升时，政府通过加息、紧缩财政支出等措施来抑制通货膨胀。而对于政策工具的选用，主要采用财政政策与货币政策。然而，中国的宏观调控除了上述两种基本形态外，还出现了为应对转轨经济运行状况的其他各种复杂情形：从宏观调控的目标上看，从治理经济全面过热到有效需求不足和局部过热，从治理通货膨胀到通货紧缩；从调控的内容上看，既包括传统的经济增长、就业、通货膨胀、国际收支四大目标，还包括环境保护、节能减排以及改善民生等重要内容；从政策措施上看，有紧缩性政策，也有扩张性政策，还有“有保有压、区别对待”政策；从调控手段上看，既有包括财政政策、货币政策等间接调控手段，也有直接的行政干预与产业调控措施和法律手段；从调控力度上看，从开始的“一刀切”到目前的“有保有压、区别对待”；从调控时机上看，从最初的被动调控到目前的主动调控、事前调控；从调控频度上看，从几年一次的周期性调控到本轮调控中出现“多次调控”（高辉清等，2006）等等。为什么中国的宏观调控明显有别于西方的经典做法，而又能取得一定的效果？①
伴随中国经济转轨的进程，理论界围绕经济形势的判断、如何进行宏观调控以及如何认识宏观调控的绩效等问题先后出现三次大规模的激烈争鸣和辩论。这些争论本身也说明了理论界对于中国特色宏观调控的特殊性还缺乏足够的认识，亟须进一步的理论归结与创新。
二、转轨过程中宏观调控的演进路径与政策绩效
应该说，从调控伊始，中国政府就采取了一种与渐进式转轨策略相类似的带有明显“摸着石头过河”色彩的策略模式，这种模式迥异于惯常使用货币政策与财政政策的西方经典宏观调控，也不完全合乎西方经济学的教材和概念，用布坎南的话来说，就是“中国是个谜，但是它管用(China is a puzzle,but it works!)”。从总体上看，转轨以来中国的宏观调控呈现出一系列明显有别于成熟市场经济国家的特殊性。这些特殊性包括：(1)涵盖领域广泛。近年来，中国宏观调控的范围除了通常的宏观经济领域外，还涵盖了企业结构调整、节能环保、经济发展方式的调整、医疗体制的改革、教育问题、房地产价格、过剩产能产业的整合等等。(2)政策工具多样。在使用货币政策和财政政策的同时，还采用了许多行政手段、法律手段和产业政策。(3)宏观调控频繁。转轨以来，大幅度的宏观调控已进行了六次；在2003年以来的第六次调控中，还出现了在一轮调控中的“多次调控”现象。(4)调控力度较大。改革初期行政命令式的“一刀切”以及近年来对房地产市场的强势调控在体现出政府调控决心的同时，也显现出调控的较大力度等等。这些特点在处于转轨进程中的中国式宏观调控中得到充分地体现。
（一）转轨前期的宏观调控：紧缩性政策及其有效性
前已述及，在中国业已进行的六次宏观调控中，有四次发生在转轨前期，包括1979-1981年、1982-1986年、1987-1991年以及1993-1997年的宏观调控。这四次宏观调控主要在应对经济过热、通货膨胀的过程中，紧缩性政策总体呈现出较为显著的调控效果。其特点是：(1)1986年以前的宏观调控主要是在计划体制下进行的，以行政手段为主，但经济手段的力度逐渐增强，并发挥了明显的作用；从1986年的宏观调控开始，政策当局注重分别运用相应的紧缩性与扩张性的政策工具对宏观经济的冷热状况进行调节。(2)1991年宏观调控的结果被称为“硬着陆”，其根本原因主要是政策调整的力度过大。当然，这一次的宏观调控还有一个突出的特点是企业、财政、税收、金融、价格、外贸等体制改革的配套进行，基本确立了宏观调控体系的初步框架。(3)1992年以来的宏观调控是在市场化程度有了极大提高，而且明确实行市场经济体制的背景下进行的；政策当局并没有简单运用直接调控手段给经济降温，而是综合运用各项调控措施，有步骤、分阶段地逐步推进。这样，既有效地遏制了通货膨胀，又使经济保持在合理的稳定增长区间。从总体上看，在1997年以前中国近20年的改革历程中，在经历了从计划体制到明确市场体制的发展阶段中，无论是应对投资与需求双膨胀和财政信贷扩张还是经济过热、物价上涨，也无论是投资与需求膨胀引发通货膨胀、经济过热还是经济全面过热、通货膨胀，政府所采取的紧缩性宏观调控政策取得了明显的效果，1996年还实现了经济的“软着落”。多次的紧缩性调控还为政府积累了较为丰富的宏观调控经验和技巧，形成了一定的调控艺术。
（二）转轨中后期的宏观调控：扩张性与“区别性”政策与预期的脱节
转轨中后期的宏观调控具体表现为1998-2002年和2003-2007年的宏观调控。这两次调控在应对有效需求不足、通货紧缩与局部经济过热、投资膨胀的过程中，扩张性和“有保有压”的政策调控总体体现出密度大、组合性强、力度大等特点，但调控的效果却大大低于预期。其特点是：(1)1998年以来的宏观调控第一次使用扩张性政策来扩大内需、启动经济增长，这是运用凯恩斯主义的短期需求管理政策来刺激经济的一次成功尝试，表明政府决策部门已经开始沿用市场经济国家的成熟经验来调控中国的经济运行。(2)2003年以来新一轮的宏观调控又具有与以往的宏观调控不同的特点：这一轮的宏观调控针对的是部分行业投资过度扩张带来的局部经济过热，不同于以往的经济全面过热。在这种情况下，决策部门采取了“有保有压、区别对待”的方针，采取点刹车的方式而不是一味地采取紧缩政策和急刹车的方式来调控经济运行；地方政府和部分行业基于利益驱动还存在与中央政府进行博弈的行为，在这一轮宏观调控中表现得尤为明显。与紧缩性政策的调控效果相比较，近两轮扩张性与“有保有压”政策未能有效体现出政府的政策意图，其绩效也与预期有一定的差距。当然，2003年下半年开始的新一轮宏观调控，为控制可能出现的经济过热趋势，使中国经济总体保持“高增长”的良好运行态势，及时有效的宏观调控功不可没。据此，有学者在批评“宏调无效论”时认为，正是我们多年来通过宏观调控，有效地抑制了过剩生产力的产生，成功避免了经济过热，实现了经济平稳快速的增长（樊纲，2007）。确实，转轨以来特别是1998年以来中国的宏观调控确实起到了有效抑制经济发展中不稳定不健康的因素、避免经济出现大的波动，促进经济持续快速增长的积极作用。从总体上说，中国的宏观调控巩固了经济体制改革的成果，保障了改革的顺利进行并将改革持续推向深入。但是，一些学者认为1996年以来的宏观调控确实存在与预期的脱节问题。如吴超林(2001)认为，1997年以后，面对在市场机制作用不断扩大基础上形成的总需求小于总供给的宏观总量非均衡情形，尽管政府实施了更为市场经济意义上的一系列积极的财政政策与货币政策，但三年来的宏观调控政策效应与预期结果仍相距甚远；张曙光(2002)在评价1998年以来的货币政策时认为，政策操作适当，政策效果不佳；文也(2002)认为，中国治理通货紧缩的货币政策效果也是有的，但发挥得不够，属于弱效应；甚至还出现了2003年以来的宏观调控成为“空调”的论点（顾海波，2006）；王洛林(2007)也认为，尽管我们的宏观调控政策取得重要成效，但效果还不够理想。
三、转轨经济中宏观调控的形成机理与体制基础
什么原因导致了中国的宏观调控绩效在转轨前期与转轨中后期出现如此大的差异？许多学者对此给出了不同的解答。笔者认为，主要有以下三个方面的原因：
首先，从宏观调控政策的发展演变上看，转轨以来，中国的宏观调控政策从总体上经历了紧缩性、扩张性和“有保有压”政策的发展过程。转轨前期的四次调控都运用了紧缩性的调控政策，区别仅在于运用了不同的政策工具和调控方式；转轨中后期的两次调控则分别采取了扩张性和“有保有压、区别对待”的调控政策。那么是不是可以说，中国的宏观调控具有足够的治理经济过热与通货膨胀的经验，而对于有效需求不足、通货紧缩以及产能过剩、局部经济过热等问题则缺乏调控经验呢？很显然，这样的回答未免牵强。虽然在转轨前期的宏观调控中紧缩性政策多次运用，客观上积累了一定的经验，但这一时期的调控措施更多地带有“试错”性质，特别是多次使用行政手段；而转轨中后期的调控政策分别对应的经济背景确实比转轨前期要复杂得多，要求决策部门对经济形势的认识、调控政策的选择、对政策时机的把握、对政策力度和政策组合的选择以及对政策时滞影响的估计等要充分得多，增大了调控的难度。易宪容(2006)在解释央行宏观调控政策为何效果甚微的问题时，认为“更为重要的是央行对宏观经济形势的判断、对货币政策工具的理解、对央行职能的认识等方面不足所导致。”
其次，从中国经济发展不同阶段的不同特点来看，转轨前期，中国的四次宏观调控又可大致分为两个阶段：1978-1991年为第一阶段，即对传统计划经济体制的改革阶段。这一阶段中国处于短缺经济状态，宏观经济管理的主要任务是治理通货膨胀，采取的主要是行政和计划手段，开始引进财政、货币政策的概念和做法。1992-1997年为第二阶段，即市场经济体制初步建立阶段，短缺经济逐渐结束，在有些方面出现了过剩现象，既有通货膨胀的压力，又存在出现通货紧缩的可能，政府的宏观经济管理由原来的行政和计划手段为主，发展成为以经济、法律等间接手段为主，辅助以必要的行政、政府投资等直接手段，财政货币政策的作用越来越大。而进入转轨中后期，中国经济运行中出现了许多以前从未出现过的新现象：有效需求不足、通货紧缩、产能过剩、流动性过剩、房价持续高涨、投资扩张、外贸顺差过大以及新一轮的经济过热、通货膨胀等。解决这些问题，不可能像单纯地解决短缺和经济过热问题那样简单，再加上中国经济总量大、地区差距大、经济环境复杂、国际经济一体化以及长期以来的“二元结构”和经济失衡等，使得像中国这样的一个大国经济体的任何一个经济问题都会给国内经济调整和宏观调控带来困难。
第三，从转轨不同阶段所面临的体制基础来看，转轨前期，中国经济运行的体制基础被许多学者称为“双轨制”或“体制外”现象（张军，1997；吕炜，2006），体现为传统计划体制向市场体制的过渡阶段：一方面，计划体制逐渐走向衰落，但仍主导着经济运行；另一方面，市场体制虽逐渐增强，但尚未得到确立，因而其基本特征表现为计划与市场“双轨”。而1998年扩张性政策所对应的体制基础是在市场经济体制框架的基本建立：一方面经济运行的基本特征是市场的，市场机制的主导作用与市场失灵、市场缺陷会同时存在于经济运行中，与之相适应的政府与市场关系的基本框架也将逐步形成；但另一方面，由于经济转轨并未完成，市场机制运行的效率又必将受制于传统体制下各种遗留问题的解决。由于起主导作用的市场体制还比较脆弱，市场失灵、市场缺陷等直接影响了市场功能的有效发挥，而传统体制的一些微观基础还在发挥作用，还在影响着市场机制的运行效率。因此，受此体制基础的影响，积极性政策的扩张效应作用于经济运行，自然也就不能起到带动投资和消费、从而启动经济，恢复经济的自主增长能力的效果。中国社科院经济研究所宏观课题组(1999)认为，在市场化过程中，政策效应的发挥往往离不开体制上的相应变革，因为，体制的不完善不仅会使任何一个政策操作产生正负两个方面的效应，而且有可能进一步放大负效应而抑制正效应。而2003年以来的体制基础仍是不完善的市场体制：一方面，市场体制的基础还不稳固，市场体制本身还需进一步完善；另一方面，经济中的一些深层次矛盾和问题还在深刻地影响着市场功能的发挥，影响着市场机制的效率。特别是产权约束机制的缺失与地方政府的政绩冲动导致了局部的经济过热。在这样的体制基础下，政府推出“有保有压、区别对待”的调控政策，未能从根本上有效遏制部分地区和行业的投资冲动与利益驱动，以至于不得不进行“多次调控”，甚至不得不动用行政手段这一“撒手锏”。因此，目前中国的这种由市场机制主导的体制基础既有市场体制的一般特点，也有完善体制阶段的特殊性。这种体制特点必然影响到经济政策乃至宏观调控政策作用的发挥，并直接决定着政策的效果。
由上述分析可见，转轨中后期宏观调控政策的绩效之所以不如转轨前期显著，除调控政策本身以及受到经济发展不同阶段的影响之外，还有一个重要的影响因素，就是转轨中后期中国宏观调控的体制基础发生了重大变化，正是这一变化直接导致调控政策的绩效与预期产生了脱节。这一判断不仅在中国宏观调控的实践过程中已经得到充分的佐证，一些学者也从理论上提供了支持。吴超林(2001)认为，针对经济总量非均衡的宏观调控如果没有坚实的微观基础，那么，作为一种外生的制度安排的政策效应释放必然受到极大的制约。宏观调控政策的传导还需要相应有效的市场传导条件或机制。在中国，由于市场结构并不完全，特别是资本市场和货币市场在相当大的程度上仍属管制市场，缺乏有效的市场传导机制使宏观调控成为一种外生于市场条件的政府安排。因此，宏观调控政策能否发挥作用已不仅仅是政策本身的问题。华民(2007)也认为，经过近30年经济发展，中国经济实力尽管已大幅提升，但从人均国民收入与经济结构等角度显示，中国至今仍是一个发展中国家。存在大量结构性问题是发展中国家的一个典型特征，其中最为重要的就是刘易斯所讲的“城乡二元结构”问题，由此导致了当今中国任何宏观经济政策的传递通道是不完整的，从而大大降低了宏观调控的政策效率。
四、中国特色宏观调控的理论归结与发展方向
从上述分析可以看出，认为中国“宏观调控已取得喜剧性效果”的归结有简单化、表面化的倾向。笔者认为，可以将中国的宏观调控归结为一种处于转轨进程中的适合中国特殊国情和体制基础的独特的调控体系，是一种广义的宏观调控，明显有别于成熟市场经济国家的宏观调控。这一独特的调控体系的形成机制除受调控政策本身以及中国经济运行不同阶段的特点所影响外，一个最为重要的因素是还受到了转轨进程中不同阶段不同的体制基础的制约。因此，中国的宏观调控不能简单地照搬西方成熟市场经济国家的做法，重要的是应与转轨经济的体制基础相适应。只有这样，才有利于切实增强调控政策的科学性和有效性，以充分地发挥调控政策的效果。
对于中国宏观调控的未来发展方向，笔者认为，主要有两个方面：一是进一步改革与完善适应当前体制基础的宏观调控体系。上述分析表明一定的经济政策总是与一定的体制基础相联系的，一定经济政策只有与相适应的体制基础协调配合才能充分发挥其政策效果。因此，宏观调控政策必须与一定的体制基础相适应。二是进一步深化改革，完善市场体制，为宏观调控创造良好的微观基础。虽然中国在20世纪90年代中期已初步建立起社会主义市场经济体制框架，但这一体制的基础还是不健全、不稳定、不完善的，还存在诸多的体制性障碍需要消除。经过多年改革，中国社会主义市场经济体制初步建立，市场在资源配置中的基础性作用得到越来越大的发挥。但是，由于市场在资源配置中的基础性作用没有制度化的硬约束，在一些地方和一些领域，市场在资源配置中的基础性作用常常不能得到有效发挥。其根本原因在于，中国社会主义市场经济体制还不完善，市场在资源配置中的基础性作用还没有形成规范的制度，加之对市场资源配置影响最大的政府职能转变还不到位，政府配置资源的权力过多过大，直接影响了市场在资源配置中的基础性作用的有效发挥。这些情况说明，对市场在资源配置中的基础性作用，不能停留在一般性的要求上，而要让这种作用通过制度的方式体现出来、规范下来、运行起来。同时，要形成有利于科学发展的宏观调控体系，将宏观调控与科学发展观，实现全面、协调和可持续发展紧密地结合起来，并作为宏观调控的目标和任务。这样不仅有利于加快完善社会主义市场经济体制，促进市场在资源配置中的基础性作用制度化，而且对于中国特色宏观调控的发展，也具有极为重要的指导意义。
鉴于中国的宏观调控已成为转轨经济中的一种常态，对于目前中国经济运行中长期积累的一些突出矛盾和问题特别是经济偏热、投资增长过快以及价格上涨等，中央明确提出把防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀作为当前宏观调控的首要任务。要切实落实和完成这一任务，就必须在科学发展观的引领下，一方面要充分认识当前所面临的体制基础，进一步加强和改善宏观调控；另一方面，必须进一步完善和加强体制改革，特别是政府管理体制改革、财税体制和收入分配制度的改革。
注释：
①赵晓认为：“看上去未必那么规范、合乎经典的中国版宏观调控，更多带有“摸着石头过河”的特点，却产生出喜剧效果，将中国经济推向最好的增长局面”。参见赵晓：《中国版宏观调控的喜剧效果》，《人民论坛》2007年5月22日。
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