环境友好型社会与政府在环境治理中的作为，本文主要内容关键词为：环境友好论文,环境治理论文,政府论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
因人与自然关系紧张而导致的生态矛盾，已经将环境治理这一重大的公共管理职能摆在了各级政府面前，催促着各级政府在环境友好型社会中的积极作为。2005年3月，胡锦涛在中央人口资源环境工作座谈会上首次提出要建设环境友好型社会。2005年10月，党的十六届五中全会进一步明确提出“建设资源节约型、环境友好型社会”，并首次把建设资源节约型和环境友好型社会确定为我国国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，也将“建设资源节约型、环境友好型社会”作为我国的一项重要目标。构建环境友好型社会迫切需要政府管理重心发生重大的位移，以生态政府的价值取向和良好形象，在环境治理中发挥出更加积极能动的作用。
一、环境问题直接影响公众利益，政府作为维护公众利益的公共权力机构，在环境治理中处于主导地位
对社会实行公共管理是政府的天职。社会主义国家是人民当家做主的国家。依照法律的规定，人民通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。各级政府是人民通过自己的代表选举产生的，他们接受人民的委托，代替人民去做人民需要做的事情，要向人民负责，并接受人民的监督。因此，政府作为按照一定的规则建立起来的组织机构体系，是由公众推举产生而又应当代表公众意志，维护公众利益的公共权力机构，是公共权力的执掌者，是社会事务和公共活动的管理主体。
在政府所面对的各种复杂多样的公共事务、公共问题和公共管理活动中，环境问题日益突出。围绕环境治理和建设环境友好型社会的价值追求，政府管理重心必须按照公共问题的轻重缓急适时地位移。要从生产经营性的经济活动中逐渐淡出，以生态型政府的角色，关注严重的生态环境问题，积极推行政府主导型的环境治理战略，以切实履行政府对全社会行使公共管理的职能，保证人民群众根本利益的实现。
首先，环境问题直接影响公众私人领域的个人利益。国家环保总局的统计资料显示：“目前，我国国土面积的1/3被酸雨污染，主要水系的2/5成为劣五类水，3亿多农村人口喝不上安全的水，4亿多城市居民正呼吸着严重污染的空气。”[1] 政府是公众个人利益的维护者，如果政府对严重的环境问题熟视无睹，或者在环境治理上无能为力，就是失责，就会陷入遭到公众反对的严重的政府危机之中。
其次，环境问题直接影响公共领域的公共利益。公共利益是指一定区域内公民个体利益的集合，它既反映公民的整体利益和长远利益，同时又与公民个人利益存在密切的关联。环境主要是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体。其中许多环境资源具有任何时候都不被私人、社区所独占的价值。而环境导致的公害，如大气污染、水质污染、土壤污染、噪音等，则更是对公共利益的危害。维护公共领域的公共利益，也是维护公众私人领域的个人利益，政府作为公共权力机构的性质，对此具有不可推卸的职责。
再次，环境问题直接影响民族利益、国家利益和人类整体利益。这些利益也是广义的公共利益，与私人领域的个人利益密切相关。对环境的污染和破坏就是对民族利益、国家利益和人类整体利益的侵害，归根到底也是对个人利益的侵害。从国内来说，环境问题严重地制约了经济发展。我国每年因空气和水污染造成的损失在GDP的总量中不断增大。环境问题还严重影响到区域关系和社会稳定。2003年，全国因环境问题引发群众来信、来访60多万次，因环境问题造成的纠纷呈快速上升势头。从国际关系来看，环境问题引起国际社会的高度关注和不安，从而引起国际关系的紧张。在严重的环境危机面前，一种新的安全观，即环境安全观或“生态安全观”已经摆上了政府的重要议事日程。
总之，不管是受环境问题影响的私人利益、公共利益，还是民族利益、国家利益，乃至全人类利益，都迫切要求政府积极地履行公共管理的职责，承担起环境治理的责任，并积极地有所作为。如果说，在环境问题还不很严重的情况下，政府管理的重心主要是发展经济的话，那么，在环境问题直接危害公众利益的情况下，政府管理的重心必须及时转移。政府环境治理是切实维护公众利益并事关公共管理的重要领域。将环境治理活动简单地推向市场，仅仅依靠市场的组织运作，就能使市场成为环境保护工作中社会资源合理配置的主导因素，引导社会资源向环境保护流动，是典型的市场万能论。在环境治理问题上的“市场失灵”现象已经表明，此路不通。实践证明，环境作为一种“公共物品”或“公共服务”，自由市场机制难以有效地提供这种物品或服务，市场不能单一地承担起环境治理的功能。而且，由于“市场失灵”，往往还形成一系列严重的环境问题。在这种情况下，需要通过市场的外部干预，大多数情况下是通过由政府实施的干预，才使环境问题得以控制或解决。因此，在市场经济条件下，环境治理依然是政府的一项重要职能，需要实施政府主导型的环境治理战略。
二、推行政府主导型的环境治理战略，必须大力落实科学发展观，破解环境治理中的“政府失灵”难题
构建环境友好型社会的全新理念，表明了政府对于环境治理的决心和信心。环境友好型社会是一种人与生态环境协调和谐互益共生的社会形态，它追求的是人类的生产和消费活动与自然生态环境系统的协调可持续发展。其价值取向和基本路径是贯彻落实科学发展观，以统筹人与自然的和谐发展为目标，既重视经济价值，又重视生态价值和人文价值，以生态环境对经济社会的承载能力和可供给能力为基础，转变传统的环境末端治理观念，转变粗放型经济增长方式，突出技术革新与技术进步的带动作用，倡导环境文化和生态文明理念，推行循环经济和节约型社会建设，以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价，取得最大的经济产出和最少的废物排放，追求经济社会环境的协调可持续发展。
如果政府不能有效地纠正市场失灵，就会使资源配置更加缺乏效率和不公平，使环境问题越来越严重，从而出现政府自身失灵现象。近年，我国政府在淮河流域、黄河流域和长江流域投入资金高达近千亿元，用于环境污染的治理。然而，水利部环境监测中心的调查报告却显示，这些江河的污染出现严重反弹。这不仅仅是市场经济主体如大大小小的各类企业追求利益最大化下的市场失灵，更是政府在治理环境污染时的“政府失灵”。“政府失灵”与政府在环境治理过程中环境责任意识的缺失、政府谋求自身的利益、环境治理能力水平的低下以及缺乏科学的制度设计等方面的问题密切相关。
政府环境责任意识的淡漠或缺失是导致“政府失灵”的根本原因。政府是有意识的公共管理行为主体，政府的意识支配着政府的公共管理行动。政府对于环境治理有没有责任意识以及责任意识的强弱直接影响到环境治理的行为以及效果。政府长期以来奉行的经济增长第一战略，必然导致各级领导将注意力集中于追求经济发展的速度和追求GDP的增长。将“发展”与“增长”这两个概念完全等同起来，认为“发展等于经济增长”。为此，不惜采用竭泽而渔和杀鸡取卵式的发展模式，将发展的速度建立在过度利用生态环境资源甚至破坏生态环境资源的基础上。在片面追求发展速度和经济增长的过程中，会自觉或不自觉地陷入见物不见人的偏颇之中。由此导致只注重经济增长，而忽视人的利益、人的生活质量和人的全面发展；只重视经济价值，而忽视生态价值和人文价值；只重视代内价值，而忽视代际价值；只重视民族的和国别的价值，而忽视人类的整体价值。由于奉行经济增长第一战略，必然会无节制地利用自然资源，忽视对自然资源的保护和对环境污染的治理，忽视自觉地调整人口与生态、资源与发展的合理比例，造成严重的环境问题。由于政府不重视对社会行使公共管理的职能，对于环境治理就会停留在口头上重视，充其量做些形象工程，在环境治理上不可能有真正的作为，因而势必出现虽然有国家庞大的资金投入，但是却越治越污的奇怪现象。政府生态责任意识的缺失，还导致政府环境保护行政主管部门监管责任不到位，对环境质量问题的责任追究不到位。有些地方政府为了谋求自身利益和追求所谓政绩，阳奉阴违，打着环境治理的旗号，将国家投入的资金中饱私囊。
政府良好的生态环境政策的缺失是导致“政府失灵”的又一重要原因。20世纪70年代中后期之前，全球生态环境政策视点均停留在末端治理问题上，形成了以“三废治理”为特征的第一代生态环境政策，这是被动应付和消极防范的政策；到20世纪80年代中期，其生态环境政策视点已部分转移到经济生产环节的前端废弃物减量措施上，形成了以“综合防治”为特征的第二代生态环境政策，已经从被动应付和消极防范进入积极应对阶段；进入20世纪90年代，生态环境政策视点进一步转移到生产、交换、分配、消费的各个环节即全过程控制对策上，形成了以“绿色经济”为特征的第三代生态环境政策，这是主动支持生态环境资源发展的政策。我国环境治理战略的演变与国际的趋势基本上是同步的。以上生态政策试点演变过程说明，从总体上看，全球对生态环境的认识是在不断进步的，生态环境政策也越来越从消极的被动保护到积极建设方面发展。但是，像我国这样一些后发现代化的国家，发展经济的任务很重，由于各地对于加速发展经济的渴求导致了对生态环境的忽视，各级政府出于对自身利益的考虑，阻滞着环境治理本应该取得的实际成效，使生态环境政策的科学性和可操作性上存在着不少严重缺陷。
政府不仅有责任出台生态环境政策，同时更重要的是还肩负着旨在实现社会和经济发展目标的政策制定。而这些政策无意间对生态环境问题产生了外溢效应，即这些政策加剧了生态环境的恶化。如城市化政策旨在追求聚集经济效应而出现人口高度密集的巨型城市，导致一系列生态环境问题的出现和恶化；房地产开发商在追求利润最大化的驱使下，对土地的高度利用，这必然导致城市生态环境问题的严峻；产业政策旨在追求产业部门的利润，这必然带来自然资源和环境容纳力的过度利用现象；消费政策旨在刺激消费和激活市场，但同时也带来了一系列有害环境保护的消费品，助长着非绿色的消费方式，必然导致对于生态环境的重大压力等。需要指出的是，在发展循环经济、推进公民的绿色参与等方面存在的一系列问题，都是引发政府在环境治理上失灵的重要因素。
针对政府在环境治理上的失灵现象，只有贯彻落实科学发展观，强化政府的环境责任意识，树立科学的经济增长观和正确的政绩观，切实转变政府职能，发挥政府在环境治理上的权威性和主导性作用，进行科学的制度设计，才能使政府在环境治理上真正大有作为。
三、环境治理是一项内容丰富的复杂系统工程，需要政府具有强烈的环境责任意识和高超的环境治理能力
政府环境治理作为一项内容丰富的复杂系统工程，是一项高难度的艰巨任务。政府在环境治理上要有所作为，必须以绿色政府或生态型政府的形象，树立强烈的环境责任意识，提高环境治理能力。
首先，必须进一步强化政府在环境治理上的责任意识。在环境友好型社会的建设过程中，各级政府都应该清醒地认识到：“人口、资源、环境工作，关系经济发展和社会进步，关系最广大人民的根本利益。切实做好人口、资源、环境工作，不仅关系到我们能否更好地解放和发展生产力，而且关系到我们能否更好地实现、维护、发展最广大人民的根本利益。各级党委和政府要进一步增强抓好人口、资源、环境工作的责任意识，继续坚持党政第一把手亲自抓、负总责。”[2] 强化政府在环境治理上的责任意识，关键是要以科学发展观来指导当代中国的发展。认识到当代中国的发展应该是也必须是全面整体的发展。发展不仅体现在经济增长的指标上，还应该体现在人文指标、资源指标和环境指标上。正如江泽民所说：“为了实现我国经济社会持续发展，为了中华民族的子孙后代始终拥有生存和发展的良好条件，我们一定要高度重视并切实解决经济增长方式转变的问题，按照可持续发展的要求，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系，促进人和自然的协调与和谐，努力开创生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”[3]
其次，环境治理需要政府具有高超的治理能力。环境治理能力是政府公共行政能力不可忽视的重要内容。政府环境治理能力是一个系统，包括政府对自然规律认识的程度和水平，对环境治理的决策能力、规划能力，预防控制和治理环境污染的能力，促进环境科学技术创新水平提高的能力，制定出科学的环境保护规划和环境标准以及科学的环境教育、环境立法、环境税收、环境审计、绿色国民经济核算体系、战略环境影响评价的能力，促进环保产业特别是环保服务业发展的能力，促进循环经济发展的能力，应对各种生态环境灾难的能力，促进环境文化和生态文明建设的能力，有效地借鉴西方发达国家环境治理成功经验的能力，动员公众广泛参与环境保护的能力，有效地规范和界定在环境治理过程中政府与企业、非政府组织、社区、公民等方面的责任权利义务的能力。在环境治理问题上，政府要按照科学发展观的总体要求和构建环境友好型以及资源节约型社会的具体要求，根据社会主义市场经济的原则和可持续发展的原则，围绕政府职能的市场化、政府管理的公共化、政府行为的法治化、政府决策的民主化和政府权力的多中心化的目标，积极创设有利于生态环境发展的为民和亲民的政府、有限责任政府、民主法治政府、开放透明政府、优质服务政府、高效廉洁政府、成本低廉政府、积极有为政府。总之，只有具备高超的环境治理能力的政府，才能称得上是在环境治理问题上积极有所作为的生态型政府或者绿色政府。这样的政府也才是能够保证公众利益、令人民满意的政府。
政府环境治理能力尽管具有多方面的规定性，但最突出的能力体现在政府环境治理制度创新的能力上。我国当前经济发展在不同程度上被环境资源的稀缺性所困扰，以及环境问题日益严重的深刻根源，在于环境资源配置制度的低效率，即关键在于缺乏一种能够把环境资源优势转变为现实经济优势的制度环境；缺乏一整套实现环境资源有效配置的制度框架；缺乏一种公平竞争、真正体现公众利益的制度环境。环境资源在生产、交换、分配、消费等整个经济再生产过程中缺乏激励性制度安排，环境资源利用和保护的经济动力缺乏一种有效的制度保障。因此，低效率的环境资源配置制度必然会导致困扰人类社会经济发展的环境灾难，即环境资源稀缺度加剧，环境资源方面的制度创新已经迫在眉睫，推进环境资源的制度创新是政府的重大环境责任，也是政府公共管理的重要内容。
政府要推进环境资源产权制度的创新。建立和完善环境资源产权制度，是改善环境资源利用现状，构建人与自然和谐的环境友好型社会的重要条件。要通过对生态环境资源产权的科学界定，进一步明晰产权关系，建立一个在法律上强有力并切实可行的环境资源产权制度。这既是我国发展社会主义市场经济的客观需要，也是促进各类社会主体积极参与生态环境保护、促进环境保护事业发展的关键。
政府要推进环境资源价格制度的创新。要确立环境资源价值理念，利用价格这一经济杠杆优化环境资源的配置。努力形成鼓励合理开发和节约使用环境资源的价格体系，制定出鼓励核电、风电、太阳能、垃圾焚烧发电及生物发电的价格政策，形成价格随环境资源量递增的机制，达到抑制多占、滥占和浪费环境资源，促进环境资源节约利用的目的。要建立强化减少污染物排放的价格约束机制，建立生态环境恢复的经济补偿机制，进一步完善排污费征缴的政策措施，提高污染排放成本。要构建排污权交易制度，逐步实行污染物和二氧化硫排放总量的初始有偿分配使用机制，用经济手段鼓励企业主动治污，限制污染物的排放。要进一步促进环保设施建设和运营的市场化进程。实施环保型价格政策，建立排污者缴费、治污者受益的机制，通过收费政策，推动环保设施建设和运营的产业化、市场化和投资主体的多元化。
政府要推进环境资源税收制度的创新。环境资源作为国家的重要资源，必须征收环境税。所谓环境税，是指对一切开发、利用自然资源(环境要素)及环境的单位和个人，按其开发、利用程度征收的一种税。环境税大体上分为两类：资源生态税和污染控制税。在环境保护和环境资源合理利用上，要扩大环境资源税收的征收范围，对所有可再生和不可再生资源的开发利用计征资源税，并适当提高现行资源税的征收标准。要改变计税方法，按资源类别、数量和质量的不同计征不同的税额。另外，对于绿色产业开发利用资源予以税收优惠，鼓励开发利用新能源。资源税的征收应由现在的按企业产量征收改为按划分给企业的资源可采储量征收，促使企业提高资源回采率。要调整资源税征收办法，将税率与资源回采率和环境修复程度挂钩，资源开采率越低，环境修复程度越差，资源税率就越高。
政府要推进循环经济运行的机制和体制的创新。要建立发展循环经济的规划制度，建立规范政府、企业、公民在发展循环经济中的责权利制度，建立规范循环经济参与者的行为政策制度，建立引导市场行为向着循环经济目标发展的激励制度，如对于废物利用和环境保护行为给予税收、补贴、贷款等方面的优惠制度，对资源开采和废物排放征收资源税、排污费和进行处罚的制度，建立发展循环经济的科技支撑和示范制度，建立推进绿色消费的鼓励制度，建立再生资源的交易制度，建立与循环经济相关的中介组织服务制度等。
总之，制度高于技术。政府只有坚持不懈地推进制度创新，在环境治理上才能有所作为，才能将社会主义中国建设成为天更蓝、地更绿、山更青、水更碧、空气更清新的环境友好型社会。
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