1927至1937年南京国民政府田赋整理述评，本文主要内容关键词为：田赋论文,国民政府论文,述评论文,南京论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
田赋整理是1927到1937年南京国民政府复兴农村的重要措施之一，是其土地政策的重要内容。目前学术界对该问题的研究较少，而且大多侧重指谪田赋的苛繁，对南京国民政府接收的田赋历史遗产、田赋整理过程和失败原因没有给予足够的重视和分析，本文拟对此作初步探讨。
一
田赋是以土地的纯收入为税源，而课之于土地永续收益人的一种租税，即土地税。近代，尤其是民国以来，我国田赋弊窦丛生，南京国民政府所接收的田赋遗产是一个真正的乱摊子。下面撮要略述一二，以窥其一斑。
地籍紊乱，课失所凭。田赋征收对象是土地，须有地籍册为根据。但近代以来战乱频仍，粮册大半散佚，官府无征收底册，田赋征收反赖书吏私抄之底本，厄误错漏极多，亩额不清，户名不实。于是造成田多赋少或田少赋多，甚至有田无赋或无田有赋等种种不合理现象。
官吏专擅贪污，征收制度恶劣。民国时期田赋经征处为县一级田赋征收机关，内设正副主任各一人，房书柜书数人；外有里书（或称册书、社书等，主要职责为保管地籍册、登记土地买卖、编制土地清册并兼管催征）、粮警和催差。因缺乏监督，田赋征收主任侵吞赋款习以为常。负责征收的员役有薪者较少，且薄不养生，主要是无薪“白役”，于是他们挖空心思，通过浮收中饱和勒索等种种方式，下掠于民，上欺于官，侵吞肥私。尽管近代以来田赋征收方式由包征趋向官征，但包征制仍广泛存在。包征即指县府预定田赋数额，由粮胥或士绅认额承领，于是包税人伙同催差粮警和里书鱼肉乡里，病民尤深。即使以官征即自封投柜而言，因路远费大，小农纳赋往往仍托里书或地保代纳，于是赋虽几分几厘，而非一元二元莫结。
科则失准，负担不均。以人而言，土绅所有之上等土地大半无税，或所课不多；而小农零星土地粮税反而苛重。而且富户大族恃势逃避，以免赋免捐为当然；而小农却分厘必完，不得滞欠。以地而言，田赋理论上按土地质量分三等九级课税，但实际上往往土地生产能力不同而赋同，或生产能力相同而赋不同。此外亩法歧异，币制混乱，不仅加重了省县之间税负不均，而且造成田赋征收过程中弊端丛生。
额征不足，地方截留。我国田赋应征数额各说不一，或谓“至少三万万元之谱”，（注：万国鼎：《中国田赋鸟瞰及其改革前途》，《地政月刊》第4卷2、3期合刊。）或谓土地清丈后“可望达二十万万元。”（注：郭德宏：《南京政府时期国民党的土地政策与实践》，《近代史研究》1991年第5期。）但民国二、三年田赋预算只有八、 九千万元，1916年后也不过9700万左右。（注：刘世仁：《中国田赋问题》，（台）文海出版社，1971年再版，第48页。）而且自从太平天国起义田赋被地方截留移作军费起，各省田赋一直不能全额解库。辛亥革命后田赋名义上仍归中央所有，但实际已基本上为地方所控制。
正税附加繁重，摊派预征猖獗。近代尤其是民国以来我国田赋渐重，“自民元到民十七，则田赋正税率增加1.393倍。 ”（注：徐羽冰：《中国田赋之考察》，《东方杂志》第31卷第10号。）而某些省区比例还要高于此数。不仅田赋正税繁重，而且田赋附加也日益泛滥。近代田赋附加始于1865年四川的按粮津贴，其后各种名目的附加日渐增多。民国初年北洋政府曾将附加并入正税，不久附加又起，但相比较而言，北洋政府时期的田赋附加名目尚少，税额还较轻。比附加害民更深的是临时摊派，摊派按亩或地丁征收，实际上就是变相的田赋。摊派种类繁多，尤其是临时军事摊派，无预定时间和数目，只要军阀需要就可随时征收，任其诛求。此外农民还要承受预征之害，田赋预征始于1918年，其后几乎全国各省田赋都不同程度地被军阀或地方政府预征。
南京政府时期，上述田赋种种弊端非但没有改变，某些方面反而变本加厉。首先，田赋正税附加增加迅速。无锡田赋每亩1902 年不超过0.40元，（注：章有义：《中国近代农业史资料》，第三辑， 三联书店，1957年版，第12、30、31、16、19、68、35、34、37、55、60页。）1915年每亩0.627元，1926年为0.936元，1933年则增至1.182元。 （注：徐羽冰：《中国田赋之考察》，《东方杂志》第31卷第10号。）江都县“二十二年第一期地价税较之民六七年间价目已超过4.5倍以上。 ”（注：汤一南：《江都田赋及其最近清赋风潮》，第4663页。见萧铮主编《民国二十年代中国大陆土地问题资料》，（台）成文出版社，1977年版。（下引李场毅、张德先书均出自该资料，不再另注。）1928年以前“四川地丁每两只一元六角，”而1933年则“每两二十元是很普遍的，”同时期河南地丁由每两的5元增至15元。 （注：章有义：《中国近代农业史资料》，第三辑，三联书店，1957年版，第12、30、31、16 、19、68、35、34、37、55、60页。）烟台1928年地丁每两“三元有零”，而1930年则陡增至“三十六元有余了。”（注：章有义：《中国近代农业史资料》，第三辑，三联书店，1957年版，第12、30、31、16、19、68、35、34、37、55、60页。）1931年裁厘后，各省附加迅速增多，据1933年到1934年调查，江苏田赋附加达105种，浙江达73种， 全国共673种。（注：章有义：《中国近代农业史资料》，第三辑， 三联书店，1957年版，第12、30、31、16、19、68、35、34、37、55、60页。）田赋附加不仅名目繁多，而且税率也高得惊人。一般而言，田赋附加均超过正税，有的地区甚至超过几倍乃至几十倍，例如江苏如皋附加超过正税18倍，海门则超过26倍。（注：杨荫溥：《民国财政史》，中国财经出版社，1985年版，第94页。）不仅附加大多超过正税，税负也明显加重。南通每两每石附加1927年为11.07元，1932年则增至23.97元。（注：章有义：《中国近代农业史资料》，第三辑，三联书店，1957年版，第12、30、31、16、19、68、35、34、37、55、60页。）宜兴县1927年以前田赋附加为3.65元，而1928年一年就骤增至11.14 元。（注：杨荫溥：《民国财政史》，中国财经出版社，1985年版，第94页。）其次，摊派和预征发展到了极点。1929、1930两年全国1941个县中823 县有军事摊派，在某些地区摊派额超过田赋正税倍数实难让人想象，1930年4到10月河南东部和中部战区摊派竟超过正税40倍。 （注：章有义：《中国近代农业史资料》，第三辑，三联书店，1957年版，第12、30、31、16、19、68、35、34、37、55、60页。）田赋预征也愈演愈烈，南京政府时期冀、晋、鲁、闽、湘、粤、豫、皖、陕、川等省田赋都被预征过，其中尤以四川为烈，川陕防区内有的地区甚至连二十一世纪田赋都预征了若干年。最后，田赋疲收积欠严重。田赋实收“多者不出九成五，普通仅六七成，少者或不足四成。”（注：万国鼎：《中国田赋鸟瞰及其改革前途》，《地政月刊》第4卷2、3期合刊。 ）浙江和安徽额征数约为1000万和617万，但1932年只分别约实收600万和 370万。（注：张淼：《田赋与地方财政》，《地政月刊》第4卷2、3期合刊。 ）1927年到1931年江苏积欠达745万元，1927到1930年浙江积欠达697万元。（注：陈登元：《中国田赋史》，上海书店，1984年再版，第246页。 ）田赋的种种弊端造成了严重的后果，苛繁的田赋占去了农民收入的相当份额，赋税占土地纯收入一般均在20%以上。江西澧县、安乡两县“各项赋税支出，占收入之百分之三十五”，（注：章有义：《中国近代农业史资料》，第三辑，三联书店，1957年版，第12、30、31、16、19、68、35、34、37、55、60页。）四川崇庆，江苏苏、锡、常等县田赋正附税均占土地总收益50%左右，（注：章有义：《中国近代农业史资料》，第三辑，三联书店，1957年版，第12、30、31、16、19、68、35、34、37、55、60页。）剔除生产成本后，农民所得或所剩无几，或入不敷出。田赋和苛捐杂税摧残了农民的生产能力，促使小农破产，不堪重负的小农甚至小地主相率弃地而逃。因地主转嫁赋税，地租上涨，佃农负担加重，佃农与地主矛盾遂趋尖锐。三十年代农村破产，社会各界普遍认为田赋的苛繁是重要原因之一，田赋整理成为南京政府面临的急待解决的迫切问题，当权者也表示出极大的忧虑。蒋介石从财政的角度出发，认为“土地整理是我们国计民生的一个生死关键。”（注：郭德宏：《南京政府时期国民党的土地政策与实践》，《近代史研究》1991年第5 期。）孔祥熙则说“若不急图整理田赋，则非特影响省库收入，即于人民负担亦无由减轻，而恢复农村之障碍力，更无由剔除矣。”（注：任树椿：《中国田赋之沿革及整理之方案》，《东方杂志》第31卷14号。）为此南京政府制定了相应的政策和措施，对田赋进行了整理。
二
南京政府建立后，首先把田赋划归地方，接着整理田赋附加，继而进行土地陈报，编制地方预算，调整中央和地方财政关系，试图对田赋进行全面整理。
划田赋为地方税收。田赋历来为中央政府之税收，但北洋军阀时期各省田赋截留十分严重，南京政府建立后对此表示了承认。1927年中央财政会议通过“国地收支标准案”，明令田赋划归地方。1928年第一次全国财政会议对此作了正式认可。1930年6月颁布的《土地法》第233条也规定“土地税金全部为地方税收。”（注：《东方杂志》第27卷14号附录。）田赋划归地方的理论依据是《建国大纲》之规定：“土地之岁收，地价之增益，公地之生产”，“皆为地方之所有，以经营地方人民之事业。”（注：《孙中山选集》，人民出版社，1981年版，第602 页。）实际上其主要目的是以田赋归属的让步，换取各省区的政治支持，但也不无发展地方事业之意，其结果助长了田赋征收的失控。
限制田赋附加。南京政府建立后田赋附加日趋泛滥， 财政部遂于1928年10月颁布《限制田赋附加办法八条》， 其要点为“田赋正税附捐之总额不得超过现时地价之百分之”一和“田赋附税之总额不得超过旧有正税之数，”已经超过的县份要陆续核减以符规定。（注：陈登元：《中国田赋史》，上海书店，1984年再版， 第260页。）财政部并声明“各县县长对于此标准，倘故意抗顽或更率增加者，即由财政厅会同民政厅，将该县长撤职惩戒。”（注：庄强华：《近年来限制田赋附加之回顾》，《地政月刊》第4卷2、3期合刊。 ）国民政府同时表示“值此训政开始，自应力加整顿，务期赋由地生，粮随地转，富者无抗匿之弊，贫者无代纳之虞，以收田赋平均之效。”（注：陈登元：《中国田赋史》，上海书店，1984年再版，第2页。）但该办法漏洞颇多， 没有起到有效限制田赋附加的作用。以江苏为例，附加超过正税之一倍者计有丹阳、宜兴等县，但其正附税总额均未超过地价1%， 此类诸县每以此为借口加征溢派。而镇江、无锡等县附加总额虽未超过正税，但二者合计已经超过地价1%，这种县份又藉口附加不及正税，请求加派。所以这8条办法“事实上窒碍难行，各省县始终没有确实遵行，田赋附加不但没有大量核减，反而日趋高翔。”（注：庄强华：《近年来限制田赋附加之回顾》，《地政月刊》第4卷2、3期合刊。）同年12 月财政部又颁布了《整理田赋办法》5条，规定不得随意增加赋额； 增设粮柜以便农户投纳；惩罚贪官污吏等。1931年裁厘后，地方收入减少，南京政府遂制定“办理预算收支分类标准”，正式确认除省正税附加外，允许县政府附加，于是各县田赋附加纷纷而起。次年8月中央重申前令，限制附加， 惟田赋及其附加是地方财政支柱，所以尽管中央三令五申，但“数载以来，人民呈控地方违法附加者仍纷至沓来。”（注：庄强华：《近年来限制田赋附加之回顾》，《地政月刊》第4卷2、3期合刊。）1933年2月财政部会同内政、实业和教育等部门商讨减轻田赋附加办法，形成了《整理田赋附加办法十一条》，5月由行政院公布。该办法主要内容与1928 年《限制田赋附加办法》相同，但也有一些进步，表现在：“旧有正税之外，凡一切税捐，以亩数或赋额及串票等为征收标准者，均以附加论”，并“限于二十二年度，全部办理完竣，不得延误遗漏。”（注：陈登元：《中国田赋史》，上海书店，1984年再版，第260—261页。）但是到“二十二年度行将终了，田赋附加犹未见各县整理完竣。”（注：任树椿：《中国田赋之沿革及整理之方案》，《东方杂志》第31卷14号。）
1927到1933年南京政府田赋整理主要囿于限制田赋正税附加数额这个较单纯的范围，成效微小。1933年10月孔祥熙就任财政部长后，对田赋整理十分重视，就职时孔祥熙表示“本人就职后，决心整理田赋，冀减轻农民负担，恢复其生产能力。”（注：任树椿：《中国田赋之沿革及整理之方案》，《东方杂志》第31卷14号。）1934年1 月国民党四届四中全会上，孔祥熙提出减轻田赋附加和土地陈报两案，行政院据此订定了《减轻田赋附加办法大纲》，并饬令各县编制预算。1934年初财政部对全国田赋附加进行了调查，在此基础上，孔祥熙揭櫫的田赋整理计划以第二次全国财政会议的召开为标志正式出台。
1934年5月21到27日南京政府召开了第二次全国财政会议， 讨论整理地方财政、减轻田赋附加和废除苛捐杂税等问题。此次财会直接涉及田赋整理者有：减轻田赋附加，取缔摊派；改革田赋征收制度；土地陈报。间接涉及田赋整理者有废除苛捐杂税、整理中央和地方财政关系和编制市县财政预算。
直接涉及田赋整理案中，关于减轻田赋附加，取缔摊派，经大会议决6项原则：一、在各县办理土地陈报以后， 如所报地价可资为按价征税依据者，即按报价划分为若干等级，每等酌定平均价格，以1 %为征收标准，附税名目一律取消，税款省县四六分成；二、土地未清丈以前，各县田赋不能按价征收者，即参照报价及收益，将原有科则删繁就简，改并为新等则征收，但不得超过原有正税，正附税并计不得超过地价1%；三、现有附加不论已否超过正税，自1934年度起， 不得以任何急需、任何名目，再有增加；四、各区乡镇之临时亩捐摊派，应严加禁止；五、附加带征期满，或原标的已不复存在者，应即予废除；六、田赋附加已经超过正税的，应限期核减，并以土地陈报所增赋额尽先拨充减轻附加之用。（注：朱汇森：《中华民国史事纪要》，1934年1—6月，第1091页。）因土地陈报未行办理，该6项原则真正具有操作性者仅3、4、5各项。关于改良征收制度，大会议决8 项原则：经征机关与收款机关应各分立；串票应注明正附税银元数及其总额，并须预发通知单；确定征收费应由正款项下开支，不得另征；革除一切陋规；田赋折合国币，应酌情设法划一；禁止活串；不得携串游征；不得预征。（注：朱汇森：《中华民国史事纪要》，1934年1—6月，第108 9页。 ）整顿田赋应自清丈始，但清丈工作浩繁，非短时期所能完成。于是财会决定以陈报代替清丈，通过《办理土地陈报纲要三十五条》，由行政院公布，通令各地实行。其要点有：举行土地陈报一律不收手续费；陈报后即行改订科则，改进征收制度和推收制度；陈报期限一年。土地陈报此前浙江已经试行，结果“亩费一角，劳而无功”。（注：万国鼎：《中国田赋鸟瞰及其改革前途》，《地政月刊》第4卷2、3期合刊。 ）《纲要》与浙江陈报方法最主要区别在于不收手续费，仅凭此点改进，难以获得土地所有者的配合，于陈报成功实无济于事。
间接涉及田赋整理案中，关于废除苛捐杂税，大会议决“妨害社会公共利益”、“复税”等6类税捐为不合法，要求地方政府取缔。 随后国民政府设置了财政部地方捐税整理委员会。6月8日政府颁布明令，以后永不再增加田赋附加和不合法税捐。田赋附加和苛捐杂税废除后地方收入必然减少，为此财会对中央和地方财政关系进行了调整，制定了减赋废苛后的抵补措施：中央税收划拨一部分归地方，如印花税一成归省，三成归县，三成为协款；应属地方税收而现归中央征收者归还地方，如烟酒牌照税；应由中央承担而现由地方承担者，归中央负责，如军事费、司法费。由于田赋附加是县财政收入的主要来源，确定县地方预算，在一定程度上能限制田赋附加及其它苛捐杂税，所以财会责令各市县编制预算，并就该问题达成两方面的决议。一为确定市县编制地方预算原则6 项：市县编审地方预算时，务使法团及公民有参加意见之机会，以示财政之公开，预算之监督须在行政机关外另设，以防流弊；凡属地方公有之收支，不管来源与用途，均应编入预算，以显示全部财政状况；预算科目务求明显统一；编审程序力求简便；预算须在年度开始前一个月公布，以便作实施上的准备；预算公布后须严格执行，并须限制追加，以杜苛征滥用。二为规定省县收支划分标准原则，会议通过的议案要求明确省县各自税捐范围，大宗税捐不能完全归省或归县者，可按成数分配，省县税捐划分后，彼此不得附加，以期各自整理。（注：朱汇森：《中华民国史事纪要》，1934年1—6月，第1091页。）
第二次全国财政会议后，田赋整理收到了一定的效果。到抗战爆发前，全国减轻田赋附加300余种，款额达3800万元； 废除苛捐杂税7200多种，款额达6700万元。（注：财政部编：《财政年鉴》续编，下册，第151页。）截止到1936年底，共有10省200余县开办了土地陈报。江苏共有19个县土地陈报完毕，溢地计约370万亩。 （注：庄强华：《一年来各省田赋之兴革》，《地政月刊》第4 卷第4期。）江苏的萧县、 江都和安徽当涂土地陈报完成后，人民负担较之原有税额，与科则最重的1934年相比，分别减轻12.1%、52.6%和36.4%。（注：秦孝仪：《革命文献》，第73辑，第436页。 ）此外河南的陕县和福建的闽侯土地陈报也有相当成绩。各县田赋收入也有一定程度的增加，如江苏1933年田赋预算1000万，1937年则实收1400万。（注：王树槐：《北伐成功后江苏财政革新》， 《中华学报》第6卷第1期，1979年1月。）河南、山东田赋由1927年的547万和792万，到1935年分别增加到 800万和1579万。（注：从翰香：《近代冀鲁豫乡村》，中国社会科学出版社，1995年版，第 486页。）但总体看来，田赋整理的效果远远不能让人满意。首先，田赋附加减轻有限。到抗战爆发前全国共减轻田赋附加3800万，而1935、1936年度中央财政因废苛减赋给地方上的补助费分别达9850 万和10080万元。（注：陈梅芳：《试论十年内战期间国民党政府的农村政策》，《中国经济史研究》1991年第4期。）两相比较， 田赋附加减轻额实不足称道。其次，地方当局一再违反财会制定的法令。关于田赋附加财会曾议决1934年后不得以任何名目再有增加，但“各省未能切实奉行，亦为昭著之事实。”（注：庄强华：《近年来限制田赋附加之回顾》，《地政月刊》第 4卷2、3期合刊。）1935年江苏泰县“未经省厅核示，征收亩捐，备给导淮工夫并供会办公费用，人民请愿”，连递三呈，时逾两月，未奉省府批复，而县府勒令遵缴如故。（注：庄强华：《近年来限制田赋附加之回顾》，《地政月刊》第4卷2、3期合刊。 ）同年江苏奉贤补收农民银行基金亩捐，省府以“此次系前缓征之款”为由，同意县府“照案继续征收”。（注：庄强华：《近年来限制田赋附加之回顾》，《地政月刊》第4卷2、3期合刊。 ）扬中县农民以田赋附加仍为正税三倍，派代表赴省请求减轻，但财政厅居然批复云“各县苛杂，业经分期废除，该县仍有呈请减轻田赋之举，殊不能体谅省厅意旨，所请应毋庸议。”（注：章有义：《中国近代农业史资料》，第三辑，三联书店，1957年版，第12、30、31、16、19、68、35、34、37、55、60页。）韩复榘则以山东黄河泛滥，需款救济为由，“拟将被灾各县应征田赋，于正税之外，带征三角”，“经行政院交内、财两部核议，准予征收一年。”（注：庄强华：《近年来限制田赋附加之回顾》，《地政月刊》第4卷2、3期合刊。 ）由此可见从县到省乃至中央都违反了二次财会决议。最后，田赋整理没有达到南京政府预定的目标。以陈立夫为首的全国土地调查委员会在1934年8月到次年12月对全国19省的调查表明， 田赋附加不得超过正税之规定未能实现。湖南附加超过正税 3倍，河南、甘肃和广西超过一倍半，江苏浙江等6省超过一倍。 各省田赋收入虽有增加，但疲收现象仍然十分严重，综计19省平均计算，实收仅为额征的79.83%。（注：陈立夫：《举办全国土地调查及其所得结果》， 《地政月刊》第4卷第7期。）尽管全国已有相当县份举行了土地陈报，但只有极个别县份获得成功，“徒劳无益，甚或以滋弊者，何止倍蓰于此收效寥寥之数县！”（注：陈立夫：《举办全国土地调查及其所得结果》，《地政月刊》第4卷第7期。）江苏虽约有三分之一县份完成土地陈报，但“诚可赞许者，仅萧县与当涂，而江苏近且认为陈报成效欠佳，议决停办矣。”（注：万国鼎：《中国田赋鸟瞰及其改革前途》，《地政月刊》第4卷2、3期合刊。）江苏尚且如此，其它省份可想而知。 其它如征收制度之改良非一日之功，所拟计划大多限于纸上谈兵，书吏员役依然把持田赋征收，自封投柜也未普遍实行。因缺乏有力之监督，市县财政预算流于形式，对抑制田赋附加没起到多大作用。所以从限制田赋附加、整理地籍、改变疲收和改良征收制度诸方面看，田赋整理并未达到南京政府的预期目的，应该说是以失败而告终了。
三
十年内战期间，南京政府的田赋整理以失败告终，其原因是多方面的。
首先，南京政府的内战方针及各地军阀拥兵混战阻碍了田赋整理。南京政府时期，执行“剿共”内战及平息反蒋派的军事作战方针，结果造成军费开支大幅度增加，占去中央及各地财政收入的大半部分。为了弥补内战军费造成的财政亏空，军阀除发行纸币、举借债款和勒索工商业外，田赋也自然成为其掠夺的对象。大军阀置中央法令于罔闻，动辄加派溢征田赋。小军阀更是无法无天的土皇帝，非但中央无法过问，即使省政府对其也奈何不得，他们有独立的预算，田赋是其重要的筹饷途径。例如四川川军第21军在制定1934年军费预算时，将其驻地田赋预征四年之收入全部掠计在内，约占预算的20%，除债款外占第一位，而且象二十一军这样的独立小王国在四川省内就不止一个，而在全国更非绝无仅有。（注：杨荫溥：《民国财政史》，中国财经出版社，1985年版，第98页。）南京政府虽然形式上统一了全国，但大多数省份仍处于半独立状态，并时常对中央权威挑战。为制服各地军阀，蒋介石控制了一支庞大的中央军。中央军军费虽不直接来源于田赋，但却是各省田赋附加预征的重要原因。第一，驻扎在各地的中央军军费名义上由中央负责，但实际上往往要地方政府承担。1931年后河南军队虽已改归中央节制，而驻军未去，为数达30万，军需饲糈仍由省方筹措，以致河南省财政枯竭。（注：刘峙：《我的回忆》，（台）自刊本，1965年版，第 121页。 ）贫瘠的甘肃岁收不及1000万元，1934年仅支客军军费已达660万元之多，当局不胜逼饷之苦，乃采用就地拨款制度。此种拨款制度之残酷，令人发指。据调查，甘肃某县1934年“因逼饷故拇指被军队悬梁断节者即达一千五百人之多。”（注：朱汇森：《中华民国史事纪要》，1934年1—6月，第1079页。）第二，地方军阀为保持实力，与中央抗争，连年混战客观上助长了田赋攀升。所以，在全国政令军令没有统一，政治还未走上轨道的形势下，中央政府企图以法令去规范各省，自然难以行通。当时学者就指出整理田赋的根本出路在于从政治上着手，裁去虚糜饷糈的军队，改造中央与地方的组织，改革全国军制及中央与地方政制。军队不裁，军令政令不统一，田赋附加预征摊派虽废于今朝，必起于他日。（注：千家驹：《评第二次全国财政会议》，马寅初：《全国财政会议议决之重要原则》，《东方杂志》第31卷14号。）
其次，南京政府扩张地方政权导致经费短缺，田赋成为各种“新政”事业的经费供应站。南京政府建立后对地方行政组织进行了改革，在省政府增设了土地厅、农工厅和建设厅等；在县政府添设了建设局、教育局和财政局等；并企图使区级组织正规化，把包括乡在内的下层行政职员官僚化。其结果是省县区乡组织骤然扩大，地方财政不断膨胀。为配合地方政权改革，加强基层政权统治，南京政府又举办了诸如警察、治安、交通、自治、保甲和教育等种种“新政”，凡此“新政”的发展，无一不需庞大的财政支持。因为田赋附加简便，易于估计和无其它税源，裁厘之后“每当省县政费无着，辄增加附加税，或预征钱粮，”（注：王文甲：《中国土地制度史》，（台）正中书局，1965 年版， 第431页。）田赋遂成为地方财政的重要支柱。1932到1935 年各省市预算，若将债款除外，1932年田赋占省财政收入的26%，1933年占32%， 1935年占33%。（注：张淼：《田赋与地方财政》，《地政月刊》第4卷2、3 期合刊。）县自有财政预算后， “田赋附加往往占全县岁收总数之什八九，少亦十六七，五成以下者甚鲜。”（注：万国鼎：《中国田赋鸟瞰及其改革前途》， 《地政月刊》第4卷2、3期合刊。 ）对全国13省县财政收入抽样调查表明，田赋附加超过县财政收入的60%。 （注：冯华德：《河北省县财政支出之分析》，见方显廷《中国经济研究》，商务印书馆，1938年版。）一旦田赋附加减轻，而又无确实可行的抵补措施，地方财政必然陷入瘫痪。而二次财会制定的抵补办法，或中央口惠而实不至，或数额太小无计于事。如各省司法费每年2300万，中央同意负责，但“因经费困难，暂由地方负担。”（注：千家驹前揭文。）全国印花税年实收1200万，一成归省仅120万，三成归县共360万，分之于各省县后更是了了。所以解决田赋附加“不是中央有无决心，而是地方财政有无办法的问题”。（注：马寅初前揭文。）正因如此，时人就指出南京政府“一面严令各县推进地方事业，一面复命促废除苛杂，限制附加，其中实不无矛盾之处。”（注：李场毅：《河北田赋之研究》，第6544页。）
第三，田赋整理触犯了豪绅地主和书吏的既得利益，引起其抵制乃至反抗。南京政府建立后，农村基层政权为地主阶级所控制。据行政院农村复兴委员会对河南、陕西两省66个区长调查，拥有百亩以上田地的地主约占70%，（注：农村复兴委员会：《陕西省农村调查》， 第149页； 《河南省农村调查》第76页，商务印书馆，1934年版。）1931 年对无锡518个村长中的104个调查表明，90.3%的为地主。（注：汪熙、杨小佛编：《陈翰笙文集》，复旦大学出版社，1985年版，第62页。）地主掌握地方实权，使田赋整理在执行过程中阻力加大。以土地陈报或查报而言，其目的在于求得实户实地实粮。政府规定办理土地陈报“由主管机关令县饬区，督率乡镇公所办理”，而乡镇公所即为土地所有者所把持，是为办理土地陈报者即为隐瞒大量土地之人，依赖他们无异与虎谋皮。一般地主虽不敢公开反对，但亦抱不合作态度。江苏宜兴土地查报时，三百余士绅向行政院、省政府陈电表示异议。（注：张德先：《江苏土地查报与土地整理》，第14329页。 ）具体办理土地陈报或查报的则为里书、册书，他们掌管地籍，藉以营私，而土地查报正欲整理地籍，从其手中收回地籍册，或另建新地籍，果真地籍廓清，他们将何从谋利？所以书吏自然设法阻挠。宜兴册书与士绅合谋反对土地查报，以致陈报办公地点都不敢设在区公所，由县府预垫7000元给册书作工食费，并许诺推收所成立后完全由册书负责，才勉强获得其配合，江阴的册书甚至一度联合辞职以示抗议，（注：张德先：《江苏土地查报与土地整理》，第14376—14377页。）册书对地籍整理之态度由此可见一斑。此外因政治不良，民失信仰，即使一般小农也对土地查报抱怀疑态度，不愿合作。豪绅地主与中央和地方政府争夺田赋历来为中国之痼疾，南京政府时期亦未改变，“各县豪绅巨室每以不完田赋为私人应享之权力。”（注：章有义：《中国近代农业史资料》，第三辑，三联书店，1957年版，第12、30、31、16、19、68、35、34、37、55、60页。）陈果夫当政江苏整理田赋时，曾任某省财政厅长的某县豪绅，居然运动财政部令陈果夫停止该县土地陈报，又因催其缴纳积欠，他就唆使其旧属向中央诬告陈果夫抗粮。（注：徐咏平：《陈果夫传》，正中书局，1978年版，第176—177页。）陈果夫竟然不在其眼中，等而下之更无论矣。所以对于有各种复杂背景的抗赋豪绅，“官吏慑于其威势，碍于情面，熟视无睹。”（注：赵连福：《民国以来政府整理田赋之总检讨》，《中山文化教育馆季刊》1936年夏季号。）
第四，田赋整理的复杂性加剧了整理的难度，整理措施的缺陷影响了整理的效果。历史留给南京政府的田赋遗产是一个乱摊子，而要其在内外交困的10年里完成田赋整理工程实属困难。以减轻田赋附加而言，它涉及财政、政治和军事诸方面，单纯在田赋上转圈子，是不会有结果的。又如根除田赋征收的种种舞弊行为的前提之一是实行土地清丈，从而实现亩清户实，但谈何容易！“全国完成清丈工作，至少需四万万至六万万元，”国家财政绝难支持；而且“依照现行进度估计，成功之期至少在五十年至八十年之后矣。”（注：翁之镛：《田赋整理问题》，《地政月刊》第4卷2、3 期合刊。）整理措施的不完善也削弱了整理的效果。如南京政府一再强调田赋正税附捐不得超过地价1%， 事实上能准确反应田赋及其附加轻重程度的应是其与平均每亩土地农作物产值的比例，而非地价税。而且地价常常因种种原因不断变动，又“多为各县随意填报”，（注：庄强华：《近年来限制田赋附加之回顾》，《地政月刊》第4卷2、3期合刊。 ）使得地价税更加不能反应田赋及附加轻重程度。又如各省整理田赋，步调不一，方法互殊，“或用清丈，或用陈报，或调查田亩，或实施均赋，进度精度互不相同，改订税则畸轻畸重，因此种种关系，田赋制度益形混乱”。（注：关吉玉等：《田赋会要》，第三篇，正中书局，1944年版，第715页。）
总之，中央和地方所拥有的庞大军队及其之间的混战和军令政令不统一是田赋整理的首要障碍；因财政匮乏，南京政府加强政权下行和对基层社会控制的企图与减轻田赋及附加发生了矛盾；办理田赋整理的基层官员、书吏和地主的明抗暗抵，使整理措施在实践中走形变样，甚至化为乌有；而田赋整理的复杂性和艰巨性则进一步促成了其失败。
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