我国社会保障制度改革综述，本文主要内容关键词为：社会保障制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国当前深化国有企业改革，促进下岗职工再就业，搞好社会主义市场经济建设的过程中，社会保障制度建设的滞后以及功能上的不完善已成为深化改革的桎梏，因此，采取行之有效的措施，加紧完善并丰富当前我国的社会保障制度已成为当前改革的一项重要内容。
一、社会保障制度改革的必要性
原有的社会保障制度存在着诸多弊端，不改不足以适应社会主义现代化建设的需要。我国解放前实行城乡一体化的保障模式，1949年建国后国家在城市建立了以高就业、高补贴为基础的城市社会保障体系，在农村建立了以国家救济和群众互相为主体的社会保障体系。但随着经济的发展，原有的社会保障制度越来越不适应社会主义现代化建设的需要，显示出诸多缺陷：
第一，城乡二元化的格局，使城乡社会保障出现了巨大的差异，由于原有的社会保障覆盖面太小（只限于国家机关、事业单位、国有企业及部分集体企业），进一步拉大了城乡之间、国有企业与非国有企业之间的差距。国有单位的职工捧着“铁饭碗”，享受国家的退休金、医疗、工伤、住房、粮食、副食等补贴。而非国有单位的职工则没有这些待遇或拥有很少。数量众多的农民则基本上处于国家的社会保障体系之外，他们大部分实行家庭养老的方式，享受国家救济的只是极少数“五保”老人。据资料表明，从社会保障费的支出看，占全国人口80%左右的农民的社会的保障费支出只占总数的11%，而占人口20%的城镇居民的社会保障费支出却占总数的89%；人均占有方面，1991年城市人均社会保障费455元，农民仅人均15元，相差30倍；从覆盖面看，城镇已达91%，而农村只是有2%；与国际比较，小康型国家享受社会保障的覆盖面已达75%，而我国只有30%。城乡之间的这些巨大差别，不利于社会主义现代化建设的顺利进行。
第二，原有社会保障制度的实行一般是以企业为单位进行，职工的各项待遇必须由企业去落实，企业承担了许多本该由社会承担的职能。这样造成了企业办“社会”，把职工和企业紧紧地联系在一起，加重了企业的负担且不利于职工在不同所有制企业之间流动。尤其在改革开放以后，国有企业背着这些沉重的包袱，无法和非国有企业在同一起跑线上竞争。这一方面不利于国有企业提高效益，走向市场；另一方面也不利于非国有企业的健康发展。
第三，原有的社会保障制度筹资渠道单一，采用现收现付的形式，国家出大头、个人出小头或基本上不出。国家财政背上了沉重的包袱，各企业之间负担轻重不一，苦乐不均，无法体现公平与效益的关系。“大锅饭”体制使职工退休待遇过高，职工提前退休等损害国家利益的事情时有发生。老职工多的企业退休、医疗等负担重，女职工多的企业生育负担重。并且随着老龄化社会的临近，国有企业的退休职工越来越多，在职职工需要负担的老年人也越来越多，企业背上了沉重的包袱，举步维艰。
二、我国社会保障制度改革的进程及其优缺点
我国的社会保障制度自建国以来发展到现在，主要分为以下几个阶段：
第一阶段，从1949年到1969年。新中国成立后，实行社会保障制度成了当时的基本国策，这既体现了社会主义的本质，也体现了社会主义制度的优越性。1950年，劳动部会同全国总工会草拟了《中华人民共和国劳动保险条例》，于1952年颁布。这是新中国第一个有关社会保障的法令。条例规定首先在职工人数100人以上的国营、公私合营、私营及合作经营的工厂、矿山及其附属单位实施，对铁路、航运、邮电的各企事业单位及其附属单位也应实行。暂不实行保险条例的单位，职工的保险待遇由各企业或其所属的行业行政管理部门根据劳动保险条例，经过协商订立集体合同解决。从此，全国广大职工在生、老、病、死、伤、残，暂时或永久地丧失劳动能力时，可以得到生活保障。同时，他们供养的直系亲属也可享受到一定的保险待遇。
1953年1月2日政务院修订公布了《中华人民共和国劳动保险条例》，进一步扩大了劳动保险的覆盖范围，又提高了若干劳动保险的标准，到1956年已扩大到商业、外贸、粮食、供销社、金融、民航、石油、地质、水产等部门，部分集体企业参照执行。经济条件差的集体企业可以订立劳动合同。建国初期，国家机关、事业单位实行供给制，工作人员的生、老、病、死全由国家负担。随着供给制改为工资制，国家对因公致伤、致残，部分或全部丧失劳动能力的保险待遇，以及职工死亡的丧葬和抚恤标准，都做了具体的规定。
1957年国家对原有的保障制度进行了修改，主要是放宽退休条件，适当提高了退休的待遇标准，并实行了企事业单位和国家机关职工统一的退休制度，从而解决了企业和机关职工退休办法不统一的矛盾。这段时期的养老保险，事业单位由人事部门管理，企业由劳动部门和工会共同管理。实行劳动保险的企业于每月1-10日内，一次向全国总工会指定代收劳动保险金的国家银行交纳企业工资总额3%的劳动保险金，其中30%存于全国总工会户内作为劳动保险总基金，70%存于各企业基层工会户内作为本企业的劳动保险金，每月按规定标准向职工发放。劳动保险金的管理由全国总工会负责，委托人民银行专户专储，代收代支。
第二阶段，从1969年到1978年。由于文化大革命的开始，全国总工会停止了工作，社会保险管理机构被撤销。1969年2月，国家财政部规定国营企业一律停止提取劳动保险金，企业职工的退休金在营业外列支，劳动保险业务由各级劳动部门管理。这样，在整个七十年代，已经社会化的劳动保险又走上了“企业保险”的回头路。
第三阶段，从1978年到现在。这段时期我国实行改革开放的政策，实行多种经济形式并存的经济制度，在社会保障方面也做了一些改革。主要有以下几方面内容：
1978年和1979年，国务院发出《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行规定》，实行企业与机关不同的退休制度，放宽了退休条件，适当提高了退休待遇标准。由于“文革”期间退休费用已在各单位实报实销，这样做的结果导致各企业之间负担不一，有些老企业不堪重负，费用来源无保证，影响了退休制度的贯彻执行。
1984年国家在全民所有制企业建立了退休费用社会统筹试点。在市、县一级的国有企业之间按照以支定收、略有结余的原则，实行养老金的统一收缴、发放以及对职工养老问题的统一管理。
1986年国务院颁布了《国营企业职工待业保险的暂行规定》《国营企业实行劳动合同制的暂行规定》，首次在我国建立了国有企业待业保险管理制度，并实行了用工制度改革。规定企业缴纳劳动合同制工人工资的15%左右，劳动合同制工人缴纳本人标准工资的3%，退休养老金根据缴纳年限的长短和退休前工资收入的数额，按月或一次性发给。这是我国养老制度改革的一大突破，它起到了稳定劳动合同制工人队伍的良好效果。
1991年，国务院原则上通过了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规定实行基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的养老保险制度，养老费由国家、企业、个人共同负担。这个决定走出了个人缴纳部分养老保险金的新路子，并明确规定实行退休费用社会统筹，由目前的市、县级统筹逐步过渡到省级统筹，统筹体制在全国范围内实施。这次明确规定实行退休费用社会统筹，在一定范围内解决了不同国有企业之间的负担不均问题，与以前相比有了一定程度的进步。但严格说来，这次的改革仍存在着一些问题：
第一，基本的养老保险模式仍是原来的受益基准制，即现收现付制。社会保障方面的“大锅饭”的形式仍没有根本改变。随着国有企业退休人员的增多，养老金支出的压力越来越大，而现在规定需要由各企业缴费解决，这就导致了企业的负担越来越重。改革前是退休职工多的企业养老负担重，改革后由于实行退休费用社会统筹，导致了所有国有企业都背上了沉重的负担。第二，养老保险的覆盖范围仍没有扩大，只覆盖国有经济部门的职工，这就导致了国有企业负担重，其它企业负担轻。国有企业无法和其它企业在平等的条件下进行公平竞争，职工在不同所有制企业之间流动困难，不利于企业的改组、改制、兼并以及规范破产。第三，由于实行市、县级统筹，统筹层次比较低，十一个行业实行行业内统筹。这样企业还得管许多本该由社会管的事，养老保险的社会化仍没有真正实现，并导致不同地区的企业难以展开公平竞争。
党的十四届三中全会出台了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对中国的社会保障体制特别是养老保障体制做了几项原则性的规定，主要有：一、建立与我国目前社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应的多层次的社会保障体系；二、重点完善企业养老和失业保险制度，城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人帐户相结合的模式；三、规定建立统一的社会保障管理机构，基本上按民政部门负责农村保险和社会救济、优抚、社会福利，劳动部门负责城镇保险、企业福利，人事部门负责公务员的福利和保险；四、规定社会保险不以盈利为目的，社会保障行政管理和社会保险基金运营公开。这次所提出的一些原则在中国的社会保障改革中具有里程碑式的意义，首次提出个人帐户的概念，将个人最终养老金收益与个人贡献紧紧地结合在一起并提出基金预筹是不容质疑的改革目标和方向。
1995年，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，并同时出台了两个具体操作方案，即实施办法一和实施办法二。这两个实施办法的共同点是将职工和企业缴费分为“社会统筹”和“个人帐户”两个部分，但在比例结构上有较大的差异。方案一按照供款基金制设立，个人帐户的缴费率为职工个人工资收入的16%左右，企业和个人共同负担，开始个人缴纳少部分，以后缴纳的比例逐渐增大至个人帐户养老费的50%。职工退休后的养老费计发，完全与个人帐户中的储存额相对应。方案二把职工退休后的养老金分为三部分：社会养老金按职工所在地职工平均工资总额的20-25%计发；缴费性养老金按个人和企业缴费工资基数的1.0-1.4%计发；个人帐户养老金完全对应于个人帐户储存额。如果深入研究这个方案，可以看出：它仍回避了新老衔接的问题，即：老职工的养老费实行现收现付的方式，由现在工作的职工为他们缴纳。实行这个方案以后参加工作的职工要为自己交钱积累养老金，形成个人帐户。这就产生了一个问题：让现在工作的职工既为老职工交纳养老金，又为自己交纳养老金。这样不但职工和企业不堪重负，而且也并不是一个妥善的解决办法。
由于1995年的方案回避了以有效方式偿还老职工的养老金的问题，导致在各地实际的运行过程中，个人帐户普遍为空帐户，基金积累也并没有真正形成，没有按照十四届三中全会中所提出的目标真正建立个人帐户，其它有关的制度建设和发展目标也并没有实现。1995年的方案没有在改革和发展中起到应有的作用，这引起社会各界的普遍关注，社会各界也都建议采取行之有效的措施，真正解决职工的社会保障问题。劳动部、体改委等部门经过协商后，形成了一个方案，于1997年8月公布。
1997年的方案规定：企业缴纳基本养老保险费的比例（包括划入个人帐户的部分）一般不得超过企业工资总额的20%，个人缴费的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4%，从1998年起每两年提高一个百分点，最终达到本人缴费工资的8%；按本人缴费工资的11%为职工建立基本养老保险个人帐户，随着个人缴费比例的提高，企业缴费的比例要逐步下降到3%；养老金的支付分为两部分，一是基础养老金，为上年度职工平均工资的20%，二是个人帐户养老金，月标准为本人帐户储存额除以120。个人缴费年限不满15年的，不享受基础养老金待遇，其个人帐户储存额一次支付给本人。围绕上述的基本方案，还提出了一些措施，如：扩大养老金的覆盖范围，提高养老金的统筹层次和加强宏观调控，实行社会化的基金管理方式，制定职工养老保险基金管理条例，提高管理服务的社会化水平等等。
与前述方案相比，这是一个进步，它体现在统一制度、加强基金的社会化管理及提高统筹层次上。但与前述方案相同的是，这次仍没有明确地提出如何解决老职工的养老金来源问题。
1997年方案制定出来以后，国家又在多方面采取措施，为此方案的完善提供多方面的有利条件，主要有以下几方面：
第一，政策上重视。1997年9月召开的党的十五大上提出：建立社会保障体系，实行社会统筹和个人帐户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的保障。
第二，国家其它制度的改革为社会保障制度的改革准备了条件。1998年3月召开的九届人大，提出了政府机构改革的初步方案，将原有的国务院的41个部委合并为29个，将养老、医疗、失业保险统一归劳动与社会保障部一个部门来管。这不但避免了原来“五龙治水”、“三龙治水”的局面，也更有利于制定统一的政策，统一开展工作。国家决定将原来的市、县级统筹扩大到省级统筹，将金融、保险、邮电、电力、中建等十一个实行行业统筹的部门纳入到各地方统一的社会保障体系中去。这就使原来混乱的社会保障走向统一，把社会保障这个“大蛋糕”做大，扩大了社会保障这个“社会安全网”的承受能力。
三、社会保障制度改革的建议及看法
第一，进一步加强社会保障方面的立法和宣传工作。我们的社会保障制度从建立到现在，还没有一个比较完备的法律。社会的发展迫切需要把社会保障以立法的形式固定下来，对社会保障资金的管理、运营、发放以及如何用合理又合法的手段使资金保值增值等都应有所规定。另外，国家应该大力宣传，增强公民的社会保障意识，使他们了解这是自己的一种权利，是国家对劳动者权力的维护。从而使他们自觉自愿地行动起来，维护自己的权益。
第二，开征社会保障方面的新税种。当前的社会保障最难解决的是老职工的养老金问题。这些老职工已经为国家做出了贡献，在原有的低收入体制之下，也没有多少积蓄来度过晚年的生活。在许多地方，退休金发放不到位已经成为一个最大最严重的问题，其严重程度甚至超过当前最难的下岗职工问题，尤其是一些老工业基地，如东北地区。此问题，不容回避。这部分人员的养老金从何而来？笔者认为可以开征社会保障方面的新税种，借鉴国外的做法对一些商品尤其奢侈品征税来建立“国家法定基本保障金”。由国家把这批资金交给社会保障机构统一管理，为老职工建立个人帐户，消除由于挪用年轻职工个人帐户中的基金导致当前绝大多数个人帐户空转的问题。对于一般的劳动者，国家可以采取适当的措施来照顾，对他们减免税或者对一些人民生活的必需品不征税。这样做一来可以减轻企业和个人的压力，二来可使社会保障起到收入再分配的作用，缓和社会的贫富差距引发的矛盾。
第三，用切割部分国有资产存量的办法来解决老职工的养老金问题。国有企业的老职工为企业的发展、国家的建设做出了不可磨灭的贡献，国家有义务为他们解决养老金问题，使他们老有所养。解决了这个问题，社会保障的大部分问题也就迎刃而解了。这个办法在当前是可行的。第一，这个办法既不用让目前紧张的财政背上沉重的包袱，又解决了企业的负担。比较易行，便于操作，解决的速度也比较快，可以使企业的养老保险金真正实现社会化发放。第二，切割的国有资产只占总数的极小部分，并不影响国有企业的大局。还可以使许多企业加快改组、改制、兼并、破产以及股份化的进程。第三，近年来不少地方在对国有企业进行转制（放小）的过程中，都曾明确地将一部分国有资产划拨出来，用作专门的社会保障费用，以偿还旧体制对职工的欠债。这些有益的探索说明社会上对“补偿”的重要性有了统一的认识，也为在全国范围内进一步实施此办法提供了宝贵的经验。
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