巡视制度及其可持续发展研究，本文主要内容关键词为：可持续发展论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D 523.4；D 262.6 文献标识码：A 文章编号：1671-394X(2009)10-0014-05
巡视制度自2003年正式建立以来，已经经过了6年实践，取得了不小的监督成绩。今年5月，中央又制定颁发了《中国共产党巡视工作条例(试行)》，既表明了中央对于长期坚持巡视制度的重视，也标志着巡视制度在制度化的方向上又往前迈出了新的一步。
但任何制度，包括巡视制度，真正的生命力在于其效果或有效性(effectiveness)。凡是没有成效的制度，即使还在那里实施，也是名存实亡。巡视制度建立6年来，是否还存在一些影响制度效果的因素或问题呢？是否达到了预期的效果或效果水平了呢？即使已经达到预期成效水平，在未来的长期实施中，这一效果水平是否能够继续保持甚至进一步发展呢？这些都是值得认真思考的问题。本文正是想从制度理论的视角，探讨一下巡视制度的效果及其影响因素，最后，对巡视制度有效性的可持续发展提出一些对策和建议。本文中所谓的巡视制度可持续发展，专指巡视制度有效性的实现和保持问题。
一、巡视制度及其效果的定位
笼统地说，巡视制度是一种监督制度，其效果就是实际所取得的监督效果。但这还不够准确和具体。这里从监督制度分类角度，对巡视制度及其效果的定位作一下探讨。根据现代的民主理论，在典型的西方民主体制下，其问责(accountability)或监督机制主要有两种类型：一是纵向问责(vertical accountability)，二是横向问责(horizontal accountability)。所谓纵向问责，是指人民对政府的监督，主要是通过定期对政府主要政务官的选举等制度，来实施这种监督。所谓横向问责，是指政府各个权力机构之间的监督。基于权力间分立且相互制衡(checks and balance)的制度设计，使这种横向问责不仅有动机，而且可能。
其实，民主理论，尤其是在问责或监督机制上是有局限性的。因为在西方民主体制下，事实上也存在着三种类型的监督。第一种就是理论上的横向问责；第二种是理论上的纵向问责，具体地说，是自下而上的监督；还有第三种，即自上而下的问责或监督机制。按照类型来说，这也属于纵向问责。由于民主体制下比较有效的自下而上的纵向问责机制，以及经选举的政务官对于其他非选举政务官的任命机制，就使得自上而下的监督是比较有效的——既有动机也完全可能。也许正因为如此，西方民主理论就忽略了这种监督类型。
用上述三种监督制度类型的框架来分析，我国的巡视制度就属于自上而下的纵向问责或监督机制，是三种监督机制中的一种。虽然只是三者之一，但在我国特定的情况下，这三者之一却发挥着远超过三分之一的作用。
巡视制度在我国的总体监督制度中，处于特殊重要的地位，发挥着特别重要的监督作用。这是由我国监督制度的总体状况所决定的。我国实行的是完全不同于西方民主制度的特殊体制，具体地说，就是邓小平曾高度概括的“权力过分集中”的体制。在这种体制下，民主制度下的横向问责和自下而上的纵向问责基本上是不存在的。由此来看，作为自上而下纵向问责的巡视制度，就成了我国监督制度中的关键机制。如果这个机制不能发挥应有的作用，那监督问题可就严重了。
从我国民主政治发展的进程，特别是监督制度创新的现实来看，类似于西方民主体制下的横向问责和自下而上的纵向问责一时半会还难以建立起来。这说明，在较长时期内，只要其他的监督机制建立不起来，巡视制度就具有不可替代的重要性。事实上，即使有了其他的监督机制，巡视制度所代表的自上而下的监督机制也还有其存在的价值，只要它能发挥出其应有的自上而下的监督作用。
总之，巡视制度是一种自上而下的纵向问责或监督机制。其有效性就体现在它能否起到这种自上而下的监督作用，到底在多大程度上能起到这种作用。这就是巡视制度及其有效性的基本定位。
二、影响巡视制度有效性的主要机理和因素分析
任何制度如果不能解决具体的机制，特别是正反馈或自我维持的机制问题，都必然会出现有效性衰减的问题。我国巡视制度的建立，是在新的情况下的监督制度创新，弥补了我国监督制度的空白。尽管在过去6年的实施中，巡视制度发挥了积极的作用，取得了一定的成效，但一些机制上的问题并没有得到解决，甚至还没有引起足够的重视。即使是在最新颁布的《巡视工作条例(试行)》中，有些机制问题也没有受到重视。在各地迄今为止的实践中，一些苗头性的问题已经越来越明显地表露出来了，集中起来就是巡视制度的实际效果存在滑坡的倾向。这都说明，我国巡视制度能否可持续发展是一个很关键的问题。本部分就想着重探讨影响巡视制度可持续发展的有关机制和因素问题。
基于制度理论分析框架，巡视制度本质上是一个委托—代理(principal-agent)问题。中央和省(市、区)的两级巡视机构及其巡视工作人员是代理人，而设立巡视机构并派出巡视人员的党中央、中央巡视工作领导小组以及省(市、区)党委、巡视工作领导小组是委托人。委托—代理理论框架表明，任何委托—代理都必定存在委托—代理成本。代理人和委托人的动机不同，代理人可能不会像委托人所希望的那样去努力工作，甚至谋取自己的利益，损害委托人的利益。委托人和代理人之间存在信息不对称——在代理人到底是以何种动机、何种努力程度来工作上，代理人拥有信息优势，而委托人处于信息劣势。于是，委托人需要监督代理人，这种监督成本，以及代理人滥用自己的信息优势，对委托人所造成的损害，都是委托—代理成本。
巡视机构的职责是监督，而任何监督机制都必然要面对一个问题，即信息不对称(Information Asymmetry)问题——监督者和被监督者对需要监督的信息掌握的程度不同，被监督者(需要巡视机构监督的下级党委和政府)具有信息优势，而监督者(巡视机构)处于信息劣势。
这两类机制问题派生出三个具体的影响巡视制度有效性的因素。第一，委托者的动机问题；第二，代理人的动机和能力问题；第三，在动机问题解决之后，委托人如何克服信息不对称的具体机制问题。这三个问题既具有相互的独立性，同时在逻辑上也存在着一定程度的前后因果制约关系，从而共同决定着巡视制度的效果，即最终的监督效果。可以通过下面的框架(图1)来表示巡视制度的效果及其主要机制和影响因素间的关系。从巡视制度过程来看，可以分为4个步骤，也就是图1中的从(1)到(4)的4个步骤。首先是上级党委、纪委和组织部(简称上级)组建或委托巡视机构及巡视人员；其次是巡视机构对下级党委和政府，主要是对下级政府领导班子成员(简称下级)的有关情况进行巡视或监督；第三是巡视机构在完成巡视工作后向上级报告巡视结果；最后是上级根据巡视的结果，特别是发现的问题，决定是否实施监督以及怎样实施监督(简称巡视结果的使用)。下面分别就三类因素对巡视制度有效性的影响做一下说明。
图1 巡视制度效果及其影响因素①
(一)委托人动机及其影响方式
这是巡视制度能否有效的第一个关键环节。上级的动机也完全具有多重性和复杂性。上级组建巡视制度既有可能是为了加强对下级的监督，即在下级出现未执行上级政策甚至违法乱纪情况时实施坚决的监督，也有可能只是希望掌握下面的真实情况，借此对下级实施一定程度的控制和约束。可以列举省级作为一个例子。作为省级党委和政府，一方面希望全面执行中央的政策和法规，把地方的工作做好，得到中央的肯定、地方老百姓的满意；另一方面，也不希望自己的“一亩三分地”上出问题，至少问题不能太多、太严重，过于显眼。第一种动机当然是好的，而第二种动机就有问题了。通常情况下，这两种动机都存在，有时是兼有的，有时则可能是某一种占主导。当第二种动机占主导时，典型的表现就是把巡视所发现的问题隐藏起来，也就是把巡视报告束之高阁，或者巡视结果的不使用。上级如果是这种动机和行为，对整个巡视制度的有效性就是釜底抽薪式的不利影响。当巡视机构和人员意识到存在这种情况时，就可能完全不作为了，因为认真的巡视将变成做无用功。
(二)代理人的动机、能力及其影响方式
这是影响巡视制度有效性的第二个关键环节。即使是在委托人动机不存在任何问题，巡视结果能得到充分使用的情况下，代理人也完全可以有自己的、不同于委托人期望的动机。例如，充当老好人、“和事佬”，因为但凡监督都是得罪人的活，结果可能报喜不报忧、不作为；假公济私，适当地为自己谋一点好处、暗示地方为自己办一些事；滥用巡视权力，甚至以向上级报告的权力要挟地方，大肆违法乱纪。即使代理人动机没有任何问题，也还有一个能力的问题：是否有丰富的经验，了解地方的工作，特别是了解容易发生问题的部位、环节，知道通过哪些方式、方法获得有价值的监督信息等等。
(三)信息不对称及其影响方式
这是影响巡视制度有效性的第三个关键环节。即使在上述两个因素都不存在问题的情况下，监督过程中的信息不对称也必定是存在的。该信息不对称能否克服，到底在多大程度上能被克服，直接决定着巡视的质量和效果。巡视工作组可能是很努力地去开展工作了，列席下级的重要会议，召开各类座谈会，走访或接待群众来访，但结果也可能是劳无所获，没有发现任何本来存在的问题甚至是严重问题。如果是这个结果，所有巡视制度的付出都还是会成为沉没成本，没有任何产出。
三、巡视制度可持续发展的对策建议
上面的分析表明，影响巡视制度有效性的不利因素存在于多个环节，必须采取多种措施予以抑制，从而促进巡视制度的可持续发展。主要的对策建议包括以下三个方面。
(一)通过逐步推行巡视报告公开，建立针对所有主体的问责机制
上面分析表明，委托人的动机是复杂的，代理人的动机也可能不同于委托人，被巡视对象自然不会主动暴露自身的问题。这三类主体的问题如何克服呢？一个主导的、综合性的思路就是建立问责机制，而建立问责机制的基础就是要公开巡视报告。能说明公开巡视报告对于建立巡视制度问责机制的作用机理的最好例子，就是我国最近几年实施的审计报告部分地向社会公开。巡视报告一旦公开，三方主体的责任就容易厘清，问责机制就容易全面地建立起来了。巡视报告如果只有成绩、没有问题，群众和舆论自然会怀疑巡视组的工作；如果一定时间过后，老问题因各种原因暴露了出来，而巡视组并没有发现这些问题，问责巡视工作组就更不容置疑了；如果巡视工作组滥用巡视权力，捏造了下级本没有的问题，巡视报告公开之后也容易使问题得到澄清，巡视工作组或相关巡视人员自然要被问责；巡视报告发现了不少问题，包括一些重大问题，上级并没有实施监督，问责的焦点自然集中到了上级；在发现了问题的情况下，下级政府并没有采取措施解决问题，下级政府的责任也难以推脱。这就是公开巡视报告的神奇之处。反之，如果巡视报告不公开，三方主体的责任就说不清楚，可能完全是一笔糊涂账，建立问责制就是虚的。人们不知道到底是有问题巡视没有发现，还是发现了问题上级没有实施监督，下级没有改正或解决问题，或者问题本来没有，只是巡视组虚构或捏造的。
一旦在巡视报告公开的基础上建立起了综合性的问责机制，巡视制度的有效性就会很好地得以实现。委托人的复杂动机会受到抑制或疏导，巡视结果的充分使用会得到保证；代理人的自我动机会得到抑制，会努力地、认真地做好自己的巡视工作，因为不作为或乱作为都很快要承担责任；一旦有了这样的效果，下级领导就会产生主动预防问题，或者在有了问题之后尽量主动解决问题的动机。这样，巡视制度就进入到了一个良性的循环。
毫无疑问，最彻底的巡视报告公开是直接面向社会公开。但考虑到各方的承受力，可以逐步推行公开。比如，一开始，最起码先在上级党委、纪委、组织部的主要领导范围内公开巡视报告；进一步，可以在上级党委、纪委的全体委员范围内公开；随后，依次是面向全体党代表公开巡视报告、在全党内公开巡视报告、直接面向社会公开巡视报告。在公开实践中，也不必要拘泥于上述过程。有条件的地方可以一步到位，直接向社会公开，或者像审计报告公开那样，将巡视报告部分地向社会公开。从上级来说，也可以选择从部分地方开始试点公开的渐进策略。
(二)建立约束和激励机制，矫正巡视机构和人员的动机
凡是存在委托—代理的地方，委托—代理的成本就必然存在。但却可以通过建立必要的、有效的约束和激励机制，显著地降低委托—代理成本。建立约束和激励机制的主要目的就是抑制和疏导巡视机构和人员的动机，这是做好巡视工作的另一个基础和前提。具体措施可以有以下几个方面。
第一，上级要针对巡视机构和人员制定必要的监督和约束制度规定，并切实实施这种监督。上一对策建议中说到的公开巡视报告就是实施这种监督的一个重要基础。不借助外部力量，由于委托—代理之间存在信息不对称，上级同样也很难知道巡视机构和人员的工作到底做得怎么样，有没有努力工作，有没有滥用权力。
第二，建立激励机制也甚为重要。很有必要制定巡视工作的奖励办法。奖励政策可以包括授予荣誉、颁发奖金、提拔晋升等等。为了开辟提拔晋升的空间，可制定实施巡视干部的专业技术级别。表现优秀的巡视干部，其技术级别可以得到逐步晋升。高的专业技术级别，则可以行使更大的巡视权限，获得高的工资、奖金、职务补贴或福利。当然，最重要的提拔晋升可能还是职务的升迁。因此，巡视干部就要适当地实行年轻化，而不能只以退休的老同志为主。最好是有一个优化的巡视干部结构。退休老同志经验丰富，青年同志有较强的进取心。
(三)加强巡视机构能力建设，增进巡视工作的实际效果
巡视机构的能力直接决定在多大程度上能够克服信息不对称，获取有价值的巡视监督信息。加强巡视机构能力建设需要做多方面的工作。主要包括以下几个方面。②一是授予巡视机构必要的监督实施权。例如，调阅下级政府的档案、资料，特别是下级纪检监察、反贪、信访、审计等监督机构已经获取的重要信息；接待群众来信、来访而不受下级政府的干扰等。从现有的制度规定来看，这方面的保障是比较充分的。二是给予巡视机构必要的工作资源。巡视机构必须要有足够的预算和人力以独立地实施其巡视工作，而绝不能出现资源不足，依靠下级政府的情况。三是开展巡视人员的专业培训，提升巡视人员的专业素质。四是制定必要的保密和保护信访、举报规定，巡视信息反馈机制，使广大干部和群众能够没有顾虑地、积极地参与巡视工作，为巡视机构提供有价值的监督信息。
最后需要指出的是，能否得到其他监督制度的重要补充和有力支撑，对于提升巡视制度有效性也是十分重要的。其实，三类问责机制都有其独特的价值，并能够起到相互支撑的作用。这就是说，在加强巡视制度建设的同时，建设有效的自下而上的纵向问责机制和横向的问责机制也是很有必要的。前者是党的一贯主张，并已写入《宪法》。胡锦涛总书记在2009年“七一”前夕主持中央政治局集体学习时的讲话中，提出了推进党内“民主建设”的新主张，也是这个精神。后者也已反映在十七大精神中，具体地说，就是要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。此外，上级除了依托巡视机构实施自上而下的监督之外，现有的其他自上而下的监督机制也需要继续使用和加强。例如，支持纪检监察、反贪、审计、信访等部门实施对下监督。
总之，巡视制度建设不应该封闭地进行，而必须在开放的系统中进行，只有这样，巡视制度建设才能取得更好的效果，才能真正得到可持续发展。
注释：
①有关巡视制度相关规定，可参见《党内监督条例(试行)》第二十七、第二十八、第二十九条；《中国共产党巡视工作条例(试行)》第二章机构设置，第三章工作程序。
②巡视机构和人员是由上级组建或任命的，只对上级负责，不受被巡视对象制约。这也就是说，对于巡视机构来说，基本不存在授权不充分的问题，特别是宏观性的权力。因此，决定巡视机构能力的主要是其他一些因素。