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中图分类号：C931.2 文献标识码：A 文章编号：1003—2053（2007）01—0047—05
近二三十年以来，无论就国际还是就国内，在公共管理领域，人们对于公共政策工具研究产生了极大兴趣。从工具的角度来研究公共政策已成为一种时尚，不同领域的人们从工具论的角度对公共政策做了大量经验性、实证性的研究。与此同时，各方也努力构建出一些相关的理论。本文拟对此做一论述性概括。
1 公共政策的工具论视角时尚
就社会科学领域来说，工具性的研究，或者说工具主义的视野早在18、19世纪就已产生。但是，假如说以往的工具主义主要表现为哲学的、认识论层面倾向的话，那么，当代公共政策领域的工具性研究的动力则主要来自公共管理和社会实践层面的需要[1]。工具性的研究可以被看作公共政策领域所采取的一个方向，具体体现为决策者或者说公共组织有目的地影响社会过程的方式。
我们观察到，公共政策的工具视野并不仅限于某个单一学科实践领域，而是扎根于一些不同的学科领域。工具性研究在经济学中尤为长期盛行，诸如利率、工资和价格政策、社会保险福利政策，等等，这些通常都被看作是有效的公共政策工具，其目标就在于达成某些宏观经济的预期效果。法律领域也有工具性的研究，如将法律看作社会控制的一种手段。而且，法律还可以被应用于“社会工程”。随着新兴公共管理学科的发展，其中日益体现出这样的工具性的方向。就当前在不同学科对公共政策的工具性研究的时行来说，我们认为主要是由以下相辅相成的两方面情况所造成的。
首先，对政策的工具性研究在那些与社会实践有着紧密联系的领域尤为盛行。在这类学科中，研究者与同一领域的实践者们保持着牢固的联系。比方说，大学法律系的教师通常会或者说必须参与各种法律实践活动，甚至学生也一定要安排一定的案例学习。在大学教研活动与专业实践之间的紧密相关性是促使人们注重实践问题研究的强大推动力。这种对于实践情况密切关注的倾向在经济学者来说也是必须时刻坚持的。实证性和可操作性对于任何一种新的经济理论的有效性来说，都是必不可少的。毋庸置疑，公共管理当然也是一个保持与其相关实践领域紧密联系的学科。
其次，公共政策的工具取向又是与政府组织日益增加的对于相关学科实践知识的需求密不可分的。近半个世纪以来，各国政府的公共管理职能逐渐扩展，所需应对的政策实施问题也变得越来越复杂，对决策者的科学与实践观察能力的要求也与日俱增[2]。在这样一种大的背景下，从政策目标和政策工具角度思考问题，对于政策过程质量的改进来说，肯定是非常有价值的。反过来说，各学科领域的工具性研究由于将关注重点放在如何将政策意图转变为可操作的过程上，也能为决策者们提供了富有参考价值的选择①。
因此，公共政策的工具性研究长期以来得到了各国政府的大力支持。政府有意识地组织政府、办政府或者民间非政府的政策研究机构和群体展开各类针对问题的政策研究。比如，在一些社会福利国家，出于对某些政策部门绩效的失望，引起了人们对政策失败原因了解的强烈要求。不少政府部门甚至得出结论，各种政策失灵是由于对有关政策工具的知识不足所造成的。而对有关政策失灵的解决方案，就存在于政策工具理论和学说的发展之中，或者说，也有赖于能将正确的理论转变成为可加应用的工具。
2 工具论视角的政策范畴与分类
“政策工具”的概念看起来似乎很简单。然而，事实上关于工具概念的描述还是十分困难的。现有关于公共政策的文献可以让我们看到，存在着大量不同的可以被看作“政策工具”的情况。同时也可以发现，在这些情况之间并没有多少连贯性。比如，诸如金融管制可以被看作经济政策工具；诸如“人力资源政策”或者“目标管理”这样的组织内部管理方式也可以被看作政策工具；诸如“政策试验”本身也可以被称作政策工具。对政府不同部门和组织之间关系的协调也需要有适当政策工具来调控。总之，各类管制手段、“内部管理”或“内部组织”、“人力资源政策”、“政策试验”以及“网络管理”，这些都可以被看作政策工具[3]。从此我们可以说，“政策工具”的概念本身并不能为我们提供关于某类事物性质的说明，但至少表达了一个事实，这就是，这类现象都构成了为达到某一具体目标的手段。从这个意义上说，政策工具是决策者或者实践者实际采用或在潜在意义上可能采用来实现一个以上目标的任何东西。这意味着，政策工具不一定是客观的可以触摸到的东西，很多情况下，它是人们为指向一预定目标的实践活动的规则或指引。如人们可以将一些法律和行政法规称为工具。
政策工具视野的关键在于其关注的是政策产出或政策效果的实现。所以，公共政策的工具性研究的核心假定就是，不同的政策工具类型会构造不同的政策实践活动，同样地也会引发不同的政策效果。
根据以上推论，我们无法就内在性质上对政策工具加以界定。但是，我们还是可以从工具的使用方式上对政策工具的“家族”做一分类。就是从特点上说，可以有三个最为重要的政策工具家族②：管制类政策工具；激励类政策工具；信息传递类政策工具。
第一个政策工具家族就是所谓“管制类”政策工具。所谓管制类政策工具的操作特点是要让社会行为者的行为规范化。诸如法律、法规、规定、规章、条例等等都应该属于这一政策工具家族[4]。关于这类政策工具的功能应该具有四个最为关键的方面。首先，管制类政策工具不仅具有工具的功能，它们还具有规范和保障的功能。法律使政府的行为规范化③，并为社会行为者得到保护不受政府干预，同时还限制了这类工具的管制能力。其次，管制类政策工具的使用通常需要组织监控和执行，不过政府常常会无法承担监控和实施的成本。第三，我们注意到，管制类政策工具常常具有强制的特征，而强制性可能会引发来自作为政策对象的行为者的阻力。最后，管制具有回应性的特征。管制规则的形成通常是经历了缓慢的过程，因而也可能滞后于社会的发展。总之，管制通常是一种在事发之后采取的政策工具。也就是说，当发现了不希望出现的行为之后，于是只能采取管制。比如说，对于犯罪行为的惩处。
第二个政策工具家族就是所谓“激励类”政策工具。这种政策工具通过正反两个方面的激励来对人们的行为施加影响。大量的经济政策和一些社会政策都可以被归入这个政策工具家族的大类。激励类政策工具与管制类政策工具之间的一大差别就是前者的非强制性质。这也可以说明为什么这类政策工具在一些领域很容易得到流行的缘故。现代政府同样大量使用激励类政策工具。不过，比如激励类的经济政策在实施方面具有一些局限性。首先，经济刺激可能会造成机制的转换。比方说，给予补贴的政策可能抵消原有的、非经济的和行为性激励（比如，道德鼓励作用）的效果。其次，经济激励由于其只有较弱的强制性质，就给予了目标行为者改变其行为的选择空间，这种改变有时并不符合原有的政策目标④。再次，要想熟练地使用经济激励的工具，通常要求政策制定者和政策实施者具备充分的相关专业知识。这既包括了有关的理论知识，也包括了关于现实运行的精确数据和信息。
第三个政策工具家族就是所谓“信息传递类”政策工具。近些年来，信息传递的重要性与日俱增。这些类型的政策工具很适合于现代社会成员之间的关系⑤。这儿所依据的理念是，基于国家强制的政策工具的作用日益萎缩。信息传递作为一种“软工具”，也许只是在它与目标群体的参照框架相容的时候才是有效的。相对于这些政策工具的应用来说，也还是有一个信息的问题。要理解目标群体的参照框架并非总是十分容易的。在解决所提供的信息并不总能引起目标群体行为变化的问题之前，首先要解决信息如何到达这些群体的问题。在解释信息传递功能方面，由中间的信息推广机构所作的与目标群体之间的接触看来是重要的环节。
3
工具视角的公共政策研究路径
依据工具论的视角，人们可以开展不同途径的政策研究。我们这儿概括三种不同的研究途径。
一是所谓“工具属性”研究⑥。采取这种研究途径的学者认为，就好比一种工具的属性决定了这种工具的使用方式一样，政策工具的属性也将构造政策过程。不同的政策工具属性甚至塑造政府的政策行为过程。每一种政策工具的性质决定了其核心功能。政策工具当然也有其从属的功能。不同的政策工具有着不同的实施问题以及实施效果。通过展开对每一种政策工具的属性的经验研究，人们得以解释该政策工具的应用过程与效果。这样的研究途径假定，关于政策工具的经验性研究，经过一定时期的积累以后，就有可能导致一种政策工具理论，并最终会形成一种关于政策工具的学说。
二是所谓“工具关联”研究⑦。这种研究途径是试图通过考察政策工具的特征，以及考察政策工具应用于其间的相关变数，来对政策工具的运作进性解释。这种路径的研究与上述研究的不同之处在于，政策的实际实施活动与效果并非仅由政策工具的特征所决定的，还由这些政策工具被应用的环境所决定的。例如，我们可以把以下一些内容看作相关的环境变数：政策实施组织、政策目标群体、政策领域的其他政策工具及其特征。在政策工具环境的研究中，淡化了对于某种普适的政策工具的理想追求。其实，“政策工具关联”的概念本身也是十分难于界定的，尤其是政策工具关联因素在很多情况下具有不确定性。
三是所谓“背景性”研究。这种研究途径在修正过于强调政策工具的重要性方面又前进了一步。背景研究的出发点在于，政策工具还只是决定政策过程轨迹的众多要数之一。如果这样的理解，这类理论的“工具”性质就渐趋淡化了。因为，这种分析并没有关注“工具”，相反，关注的是政策系统、政策网络、决策层以及实施过程。政策工具在政策系统、决策层以及政策过程中仅仅扮演着十分有限的角色。所以，这一理论的发展并不那么集中于涉及政策工具的理念，而是关注其他的一些政策活动。在这些活动中，政策工具的影响是有限的。根据这第三种研究途径，这儿所谓工具性研究的方法就有点自我瓦解了。背景性研究方法可以在较大程度上弱化政策工具变量的重要性。
我们在此需要说明的是，工具论的角度并不是一种独立的方法论。按照这样的研究途径，人们通常采用定量研究或者定性研究方法，或者两者同时予以采用。诸如环境保护、能源、经济等政策领域，均可以看到人们对于定性和定量方法的应用。
对于政策工具效果的评估，是政策工具的经典研究的主题之一。至今仍然居于核心的地位。当然，从当前的发展来看，关于政策工具实施效果的问题已不再成为唯一的焦点，人们开始注意到政策实施的实践问题。这儿的核心问题包括：哪些人员参与了政策工具的应用；不同的参与者对各种后续过程发挥了何种影响；以及，在不同参与者之间的合作如何实现，等等[5]，从一定意义上说，这种研究重点的转移业反映出，政策研究日益集中到政策实施过程上，而不仅是政策效果。
在传统的政策工具研究方法中，人们总是坚持对政策工具做相互独立的研究。其中的理念就是，一种政策工具理论必须是“纯正”的。也就是说，对于各种类型的政策都必须个别地加以研究。这种“纯正性”也应该成为政策实施实践的一条规则。换言之，在实际的政策工具的应用过程中，人们应该或者采取这一种类型的政策工具，或者采取另外一种类型的政策工具。人们认为，将不同类型的政策结合起来加以应用是导致政策失灵的原因之一。但是，在对政策实践的研究中发现，要在不同类型的政策工具之间进行分析的区分是难于把握的。很明显，将两种范畴的政策工具（比方说，我们以上所讲的经济激励和信息传递）同时而又和谐地应用，就政策实施来说应该是相当理想的[6]。此外，要想在不同政策工具之间加以鲜明的区分也不大可能做到的，在实践上有时甚至是没有结果的。有些研究者甚至已经在致力于政策工具结合的研究了，这样的选择或许可以避免单一政策工具研究的单向性偏差。政策工具并不是“自我实施的”。政策工具应用要求有组织的努力，通常还不局限于政策实施组织的活动。最近关于政策工具应用的研究也考虑到了行为者在政策实施网络中的影响。与此相联系，人们一直在试图说明和确定一具体的政策网络对于政策工具的应用的后果。
4 关于公共政策工具论视角的几点评估
一个日益清楚的事实是，采取工具论视角的公共政策研究已经取得了丰硕的成果。在不同的领域，相关的成果无论从内容还是从形式上说，各不相同。同时，我们也应看到，工具论的视角也还是有其局限性。正如任何理论都有的情况一样，在这样的研究中，有些问题和论题得到了重视，另外一些问题和论题则可能被有意无意地忽略了。以下我们将试图就公共政策工具论视角的优点和不利之处作一点评论。
让我们先来看一下工具论视角的优点。工具视角的方法显然与公共政策的实践紧密相关。就政府和公共政策的实践来看，人们通常都是从工具的角度来思考问题的。正是由于这样的理由，工具论的方向应该能够在沟通政策实施的理论与实践之间鸿沟方面发挥重要的作用。从这方面说，理论的洞察常与实践中常用的概念和构造相关。
工具方法有的时候具有启示或“启蒙”的功效。工具方法强调的是政府行为的总体特征。在选择政策工具的过程中，人们必须处理有关政策意图如何转变为具体政策行动的问题。所以，选择政策工具的过程也就是一种揭示政策具体内容的过程。通过了解政策工具的功能我们可以发现，一些政策变化并没有多大意义。因为，在政策变化的前后可以采用一些相同的政策工具。因此，政策设想如果不能转变成相应的政策工具它们就会很容易成为批评攻击的目标。研究者可以通过采用一些相同的政策工具，来对不同的政策设想加以比较，这也就等于是在工具论的层面上进行比较。最后，在政策工具的层面上，人们会发现有些政策意图过于复杂，以至看来不具实现的可能性。
工具的视角和方法将公共政策理解为一系列政策工具的有机构成。这种方法有助于人们对公共政策过程的明晰辨析，从而有助于理解政府应如何有目的地影响社会过程的方式。
工具方法最后一个重要的优点是它为我们理解公共政策提供了一个极为重要的变量。尽管事实上，公共政策的其他一些相关变量可能加强或者削弱某种具体政策工具的重要性，但在政策分析中还是不能没有对政策工具本身的关注和分析。之所以得出这样的结论是因为，公共政策其他构成变量的影响是不足以消除工具变量的重要性的。由此可见，发展政策工具知识和理论必然具有十分重要的意义。另外，一政策工具的性质会影响关联变量发生作用的方式。反过来说，同样的关联变数对于不同的政策工具也会产生不同的效果[7]。
我们现在再来看一下工具论视角的不利之处。现有的政策工具视角的理论比较狭隘地集中关注政策工具的应用。然而，从政策工具选择和实现的实践看，其中常常还包括了对于政策工具功能的解释。现有的一些政策工具理论对于政策工具应用于其间的环境的复杂性没有作充分的估计。公共管理领域的一些研究者认为，政策工具发展理论所关注的是政策工具。但是，政策工具还只是政策或者说政策实施过程中诸多变量中的一个变量。人们对于政策环境的复杂性总显得强调不够[8]。
采取政策工具的概念是要冒风险的，因为这类分析可能在很大程度上偏离现实。我们知道，公共政策的实践活动是现实、具体的。如果过分地强调政策“目标”、政策“工具”，以及两者的关系，可能会使关于究竟什么具体政策活动或行为模式才是重要的这一点变得模糊不清。这方面的风险性表现在，赋予那些仅仅作为智力的观念而非现实的概念以实质重大的意义。问题的要害在于，工具论视角常常会注意到了某些概念和主题，而可能对另外一些概念置之不顾。
工具论的视角让很多人提升了对于政策应用的期待值。人们一般会认为，关于政策工具知识增进可以为变革提供了机会。可是，工具论的视角可能将现实概念归结为因果关系，甚至习惯于从目标与手段的意义上来思考问题。于是，政策工具成了可以确保目标实现的可操控变量。可是，政策工具并不一定就能成为对社会过程实际变化的最为重要的原因解释。结论可能是，关于政策工具知识的增加可以帮助我们对政策实施过程有更多的理解，但是对于理解控制政策实施过程的可能性却不一定有多少帮助。
公共政策的工具论视角与方法无论从理论还是从实践的意义上说，均有着很深的根基。无论是在法律、经济学、政治学还是在公共管理的领域均可以看到工具论方法的倾向。近些年来，尤其是在公共管理的领域，关于公共政策的工具论视角和方法的研究十分繁荣。不过，工具论方法在取得令人羡慕成就的同时，其本身的基础也正受到侵蚀的威胁。为了扩大政策工具理论的解释范围，各种理论都参与进来。近年来，在政策工具研究方面显示有各种“网络理论”、“实施理论”和“学习理论”的加盟。于是，这就在扩大工具方法应用面的同时，削弱了工具方法的自身基础。
收稿日期：2006—03—17；修回日期：2006—06—16
注释：
① 中国自改革开放以来，先后已经从国外借鉴使用了很多政策工具，尤其是在经济、法制和社会管理的领域。出发点当然是为了能够有效地解决现实中紧迫的问题，同时，又不必牵涉这些政策工具背后的框架性的理论意义。好像这些政策工具就是客观的工具，用在适当的场合都是可以解决当务之急的。
② 家族（family）这个范畴在西方实证主义和工具主义理论中使用是比较广泛的，用以表示特征相似的事物，而不表示传统的本质概念。
③ 管制这个词在这儿与英文对应的是“regulation”，国内有些翻译为“规制”。有所谓的“规制政策”，如“经济规制政策”。
④ 比方说，降低利率的货币政策是为了鼓励消费，却有可能会降低资金的流动性，甚至可能出现地下资本市场。
⑤ 当期望引导社会成员的行为朝着预想目标改变或进行的时候，可以向他们提供利弊两个方面的相关信息。
⑥ 就比喻来说，锤子有锤子的特有功能属性，锯子有锯子的特有功能属性。不同工具的功能属性是不一样的。
⑦ 这儿的关联指的是政策工具过程的因素相关性，英文的表达是“context”。
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