全球网络空间治理原则之争与中国的战略选择_全球治理论文

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       2014年3月14日，隶属于美国商务部的国家电信与信息管理局(National Telecommunications & Information Administration，NTIA)发布声明，表示“准备移交关键互联网域名功能”。①此举迅速引发各方关注，因为声明暗示美国可能转变对互联网最具象征意义的关键资源——全球顶级域名解析系统的根区文件、根区文件系统以及根服务器——的管理方式，从而实质性地推动始于2003年、以互联网为代表的全球网络空间的国际化进程，变革由美国事实上单独管制网络空间关键资源的现实。在这一博弈进程中，围绕互联网是否应该受到管制、主权国家在管制中所处的地位和发挥的作用、理想化的互联网/全球网络空间管制模式等主要问题，各方凭借自身的技术力量、知识水平以及实践能力，形成了不同的指导思想、论述模式以及治理策略。整体而言，最主要的分歧，在叙述中表现为“多利益相关方”(Multistake-holder)与“多边主义”(Multilateralism)的争论。而从理论和实践来看，“多利益相关方”为欧美发达国家所偏好，但大西洋两岸对被包含其中的国家、公司、非政府组织以及个人所应具有的作用以及能够发挥的作用，仍然存在相当显著的不同认识。美国坚持的“多利益相关方”更加纯粹，努力消除任何其他主权国家介入的理由，而以德国为代表的欧洲国家则认为应该给予主权国家适当的地位和权限；“多边主义”则被新兴经济体为代表的发展中国家所喜爱，被认为提供了主权国家管辖网络空间的法理基础。发展中国家形成的基本共识在于以“主权平等”的法理意涵，对冲发达国家凭借技术能力不对称分布而事实上获得的巨大优势。

       从实践来看，这个转移过程需要一段时间。从研究来看，围绕相关实践的学理探讨还有持续丰富的空间。本文尝试对此作出相应的贡献。文章首先拟梳理互联网自20世纪90年代末期以来的发展历程，并在此基础上归纳总结当下全球网络空间关键资源的客观分布及其规制状况；接着将聚焦于最具象征意义的网络空间关键资源，即以互联网数字分配机构管理权限为代表的顶级域名解析服务器系统的根区文件、根区文件系统以及根服务器的管理方式，通过解析不同行为体在其中所处的位置、权限及人员产生方式诸方面，揭示当前实际运行的规制模式的基本特点；然后，对相关方提出的竞争性管理方案展开深入的比较分析；最终在此基础上形成初步的认识和结论。

       一、互联网发展与全球网络空间关键资源

       当前人们所讨论的互联网，或者全球网络空间，其源头肇始于20世纪60年代的美国。已有的公开资料显示，1962年8月麻省理工学院的利克莱德(Licklider)以系列备忘录的形式撰写其倡导的“银河网络/超大规模网络”时，提出了以相互链接的计算机网络实现社交互动的构想，他指出“在这样一个全球相互连接的网络里，人们能够从各个站点获得对数据和程序的访问”。②同年10月，利克莱德入主美国国防部高级研究计划局，并促使其多位继任者均认同这个网络互连的概念。此后，人们着手寻找在技术上实现这种无显著中心位置的相互连接，最终麻省理工学院的克兰罗克(Kleinrock)在1961年7月提出了分组交换理论，奠定了实现互联网通讯、数据和语音通信这一过程中最重要的基础；1974年，当时在美国国防部国防高等研究计划局的罗伯特·卡恩和斯坦福大学的文顿·瑟夫开发出了TCP/IP协议，定义了在电脑网络之间传送信息的方法，这一协议构成了今日全球网络空间最为重要的通用协议；1980年，在今日互联网的前身、美国国防部高级研究计划局组建的计算机网即阿帕网中，TCP/IP协议已经成为事实上的标准协议；三年过后，1983年1月1日，阿帕网正式将其核心协议转化成为TCP/IP协议，这一转化的完成使今天人们所熟悉的互联网初具雏形：由于采用了新的协议，1983年阿帕网已经做好切分成为军用和民用网络两个不同部分、以满足不同用户需求的技术准备。

       在上述网络发展的过程中，除国防部之外，美国其他政府部门如能源部、航空航天局、国家科学基金会，以及私营公司如AT&T和一些学术机构等均建立了自己的网络。其中产生最深远影响的是美国国家科学基金会建立的网络(NSFNet)，至1990年6月，这个网络最终成功取代阿帕网，成为国际互联网的骨干网。差不多同一时间，随着冷战结束，东西方阵营之间的壁垒很快消融，走向商业化的互联网及其应用以人们先前难以想象和预料的速度在全球范围高速扩散，并逐渐形成了现在为人们所熟知的全球网络空间。

       就指涉的对象而言，“网络空间”指的是一个随着信息通信技术发展而出现的全新空间，但其准确定义在相当一段时间内并没有得到清晰的界定。直到2003年，美国政府出台的《保障网络空间安全国家战略》首次给出了对网络空间的初步定义：“网络空间由成千上万彼此连接的计算机、服务器、路由器、交换机和光缆构成，它使得(我们的)关键基础设施得以正常运行。”这一战略报告也因此得出结论：“确保网络空间功能的正常运行对我们的经济和国家安全都至关重要。”③而对于如何认识网络空间，欧美研究者则提出了各自不同的模型。

       有观点认为，全球网络空间可以看作由众多不同的“层”自下而上重叠而成：最基础的是“物理层”，即众多提供关键服务的服务器、路由器、交换机、终端接入设备以及将这些设备连接起来的有形或者无形的线缆；然后是“逻辑”/“代码”层，即运行于“物理层”之上的软件，这些软件构成并限定了最终用户使用网络的方式和限度，除非具备特定的能力，否则最终用户只能在“逻辑”/“代码”层限定的范围或者说给定的权限内，接入网络并使用相关的资源；最后则是由具体的互联网用户所创造的“内容”层，即通过“物理层”以及“逻辑”/“代码”层传播的由具体用户所创造的内容。④

       也有观点认为，全球网络空间可以分为另外三个不同的层次构成，即物理网络层、逻辑网络层以及网络人格层。由美国参谋长联席会议以联合作战条令形式提出对网络空间的认识，凸显了从物理设备互联、逻辑代码互联以及人格化网络空间行为体互动这三个理解和认识网络空间互动的不同视角。⑤

       支撑这一网络空间的基础设施，某些维系整个网络空间正常运转以及保障不同行为体顺畅地使用网络空间的有形和无形的设备、要素，构成了所谓网络空间的关键资源(Critical Internet Resources)。具体来说，包括如下具有代表性的关键资源：

       其一，最具象征意义且关系全球互联网正常、稳定、安全运行的资源，是以根服务器(Root Server)、根区文件(Rootzone File)和根区文件系统(Rootzone File System)为典型代表的关键资源，它们共同支撑着域名解析服务器(Domain Name Server，缩写为DNS)的正常运转。所谓域名解析，指的是在网络用户使用的自然语言与网络传输协议所设置的网络IP地址之间进行转换的操作。⑥用户访问互联网，输入的网址是用自然语言记录的，而终端和服务器需要将其转化为对应的IP地址，才能真正实现有效的访问；这种转化服务称为域名解析，提供这种服务的专用服务器称为域名解析服务器，因为技术发展和历史原因，全球目前使用的域名解析系统呈树型结构，处于最顶端的是13台“根服务器”，分别处于12家运营商的控制之下，具体如表-1所示：

      

       其二，支撑全球网络空间正常运转的骨干设备，即由一整套复杂的海底光缆一电缆系统以及全球网络空间主要节点构成的互联网骨干架构(Backbone Structure)以及互联网交换节点(Internet Exchange Point，IXPs)。拥有骨干架构越多，互联网交换节点越多，网络通信条件越为优渥，能够使用的网络带宽资源就越丰富。截至2007年，全球范围互联网交换节点的分布如表-2所示：⑦

      

       再次，支撑全球网络空间正常运转的关键软性资源，如网络名称、IP地址、顶级地理域名等。这些资源或者本身具有稀缺性，或者必须得到有效的管理，包括妥善的分配，才能保障网络空间的正常运行和使用。

       对上述所有这些资源的管理构成当前全球网络空间管理秩序最主要的表现；其中，又以有关根服务器、根区文件和根区文件系统的管辖最具象征意义，也最引人关注。由于历史发展的客观原因，美国作为全球网络空间的起源地，事实上形成了一套具有霸权主导色彩的网络空间治理秩序。

       二、霸权主导网络空间治理秩序的方式和基本特点

       虽然在20世纪90年代互联网已经初具规模，但从冷战结束直到21世纪初期，网络空间治理的概念和实践，并没有得到有效的界定。在2003年召开的全球信息社会峰会突尼斯会议上，首次就互联网是否要治理、如何治理等问题展开了激烈的讨论。其结果推动联合国秘书长设置互联网治理工作组，授权该小组研究并提出网络治理的定义。2004年至2005年，工作组召开了四次会议，并最终于2005年6月提交了工作报告，界定了互联网治理的工作定义：互联网治理就是政府、私营公司和社会，根据各自的角色、共享的原则、规范、规则、决策过程以及程序，来塑造互联网的演化和使用。⑧与此同时，这份报告首次明确提出了互联网治理的对象：网络治理的对象远远不止于网络地址和域名管理，还包括更加重要的内容，包括关键网络资源、互联网安全、确保使用互联网促进发展等。

       从重要程度来看，处于最核心位置的是对互联网赖以存在和发展的关键技术与标准的掌控，掌握了技术与标准，则网络未来发展的方向与路径就在很大程度上被决定了，同时，掌握最新技术与标准的行为体，也会因此获得远远超过其他行为体的话语权和战略优势。其次，则是设定规范使用互联网方式和网络空间里不同类型行为标准的权力。此外，是制定与互联网发展间接相关的辅助性机制安排的权力。

       在2005年，综合联合国工作小组报告等材料，当时全球网络空间治理的概况如表-3所示：

      

       如联合国工作组的报告当时所指出的那样，根区文件和根区文件系统管理事实上处于美国政府的单独控制之下，这种状态是美国在网络空间霸权优势最主要的体现。回顾互联网发展的历史，可以发现，1998年之前，管理根区文件和根区文件系统的关键，即互联网数字分配机构(IANA)，原则上置于南加州大学信息科学学院的管辖之下，更具体地说，置于时任学院计算机网络系主任波斯泰尔教授(Jon Postel)的管辖之下。这种管辖的依据，是南加州大学信息科学学院与美国国防部签署的合同；同时也是因为波斯泰尔教授自1969年开始，在当时的网络域名解析系统发展中做出的不可磨灭的贡献。

       1998年1月28日，波斯泰尔教授进行了互联网历史上仅有的一次实验：他写信给8台运营根服务器的民营公司，让他们把自己控制的根服务器从当时美国科学应用国际公司(SAIC)旗下网络解决方案公司(NSI)的根区(根区名：A.Root-Servers.net，IP地址：198.41.0.4)转移到了当时互联网数字分配机构旗下的根区(根区名：Dnsroot.IANA.ORG，IP地址：198.32.1.98)。整个迁移过程十分顺利，仅仅通过一封电子邮件，整个互联网的顶级域名解析系统就有了隶属于两个不同中心的顶级根服务器系统，一个是包含8台民间机构控制的根服务器，另一个是由美国航空航天署、国防部、弹道导弹实验室等运行维护的政府部门控制的根服务器。这次实验的重要意义在于，从技术和实践两个层面证明了全球网络空间正常运行并不一定要有一个单一中心的主根服务器作为前提，还可以通过多个地位均等的根服务器对等互联的方式来实现，这同时意味着美国对根服务器实现单独管辖的霸权秩序并非不可替代。

       很自然，此次实验引发了美国政府的巨大恐慌，因为一封邮件就失去了对根服务器的控制是美国政府所无法接受的。于是，他们对波斯泰尔教授施加了巨大的压力，最后将此实验定义为一次“意外事故”，并在一周后重新将8台服务器迁移回原有的根区；美国商务部国家电信与信息管理局迅速起草并通过了新的文件，名为“改善互联网名称和地址管理的设想”，其中明确规定对互联网根区文件的操作必须得到美国商务部的书面许可；而后，遵循这一原则构建了现在广为人知的互联网名称与数字地址分配机构(Internet Corporation for Assigned Names and Numbers，ICANN)，互联网数字分配机构成为ICANN中最重要的一个组成部分。所有这些工作完成之后，1998年10月16日，被BBC称为互联网“教父”的波斯泰尔教授因心脏问题在洛杉矶辞世，享年55岁。⑨

       自1998年至今，美国商务部国家电信与信息管理局、互联网名称与数字地址分配机构、威瑞信公司等机构，形成了一套简单、有效的分工合作模式：首先，美国商务部国家电信与信息管理局是顶级域名解析系统包括根区文件、根区文件系统等的实际所有者，但它对此不直接行使管理权限，而是以招标的形式，每隔一段时间将管理权委托给参与投标的管理机构进行具体的管辖。中标获得管理权限的机构，负责制定管理政策，包括接受对根区文件和文件系统进行更改的要求；但所有这些要求在执行之前，必须从国家电信与信息管理局取得书面授权。国家电信与信息管理局有权随时根据情况，判断行为体是否具有继续参加招标或者行使管理权的资格。进入21世纪之后，每次ICANN尝试进行比较实质性的改革时，都有一定的几率面临来自国家电信与信息管理局准备取消下一阶段招标权限的威胁，多数实质性的改革往往因此中断。

       其次，在ICANN做出修改根区文件的政策决定，并获得国家电信与信息管理局的许可之后，威瑞信公司负责具体的技术配置。自1998年以来，威瑞信公司就是美国商务部国家电信与信息管理局稳定的合作伙伴，长期从事配置根区文件，但是如果公司的某些行动偏离NTIA的预期，比如不愿意执行某些指令，NTIA会非常直率地命令其必须在一定的期限前予以执行。⑩

       再次，国家电信与信息管理局可以随时根据需要，对ICANN的核心机构互联网号码分配当局(IANA)的权限进行增减。2012年，NTIA在延长ICANN管理合同期限(到2019年)时就提出，“凡是试图要增加新的顶级地理域名的申请，必须向IANA提交一份文档，以证明此新顶级域名的增加反映了所有利益相关方的共识，并有助于全球公共利益”。此项规定引发了激烈的抗议，最终在2012年11月11日，该规定被改成“提交一份专门的文档，说明此项措施如何增加机会，让相关的利益相关方获得更多的机会，并且有助于全球相关公共利益”。与此同时，美国政府仍然保留了相当的特权：第一，所有竞争此项合同的必须是全部归美国所有和运营的企业，或者是美国的大学或学院；所有主要的运作和系统都必须在美国领土；美国政府保留检查合约内各项系统和系统运作情况的权利。

       就整个ICANN机构设置的基本特征来看，国家电信与信息管理局能够在其中获得如此巨大的权限和所谓“多利益相关方”模式存在密切的关联：ICANN的决策机构是理事会，包含1名总裁，9名一般理事，9名来自ICANN三个支持组织提名的理事；理事会成员主要通过内部推选方式产生，其成员代表性根据ICANN章程第五款全球地理位置分布来确定，按照非洲、欧洲、亚洲/大洋洲/太平洋地区、拉美以及北美等五个地理区块进行划分，每个地区的代表不超过5名(不包括主席)。虽然各国政府也可以派遣自己的代表参加ICANN的委员会，但这个委员会被明确起名为“政府建议委员会”，换言之，在ICANN架构内，主权国家代表仅仅具有建议权，而无决策权。

       很显然，由于这种全球网络空间治理秩序彰显美国的霸权主导地位，美国并不甘愿放弃这种秩序。在2014年3月明确表示考虑转让对ICANN最核心的机构IANA的管理权限之后，美方事实上同时就提出了自己理想的方案：回到1998年美国商务部出具的“政策立场文件”，确保“私营机构在域名管理中处于领导地位”。(11)而美国商务部方案的本质，是以退为进，凭借美国公司、高校、政府部门事实上的优势。如表-1所示，在全球13台根域名服务器分布中美国处于压倒性优势：有9台直接处于美国公司、高校、政府部门的控制之下，1台直接处于美国非盈利机构的控制之下。在此情况下，美国商务部在考虑转让管理权限的声明中加入了四点前提条件，明确指出不会允许任何单一的主权国家或者是主权国家构成的集团，来接管管理权限。(12)美国名义上放弃对ICANN的管辖，但阻止任何其他主权国家获得这种管辖，从而继续间接维持事实上对互联网关键资源的管辖。而实现这个方案的关键，就是必须坚持并强化美国政府所理解的“多利益相关方”模式，“政府”的管理权限事实上被架空了。

       长期不满并早就形成强烈改革冲动的各方，很快就提出了不同的解决方案，与美国展开了微妙而复杂的博弈。而究其实质，在指导原则上就是多利益相关方与多边主义的博弈，也就是如何平衡美国、美国之外的其他主权国家以及在技术和运用能力上具有相对优势的其他非国家行为体在全球网络空间关键资源管理体系中的地位和作用。

       三、“多边主义”与“多利益相关方”的原则之争

       自2014年以来，在全球不同场合，已经出现了三种具有代表性、遵循“多边主义”的方案，与美国的方案展开了激烈的竞争。

       第一个方案是巴西等国在ICANN架构内提出的温和改进方案。该方案于2014年4月圣保罗会议上出台，其核心要义是试图对ICANN架构做出温和的调整，要求有限度地提升ICANN内政府建议委员会(GAC)的立场；将ICANN制定网络治理政策的职能，和直接管理并配置根服务器权限的职能分离；明确局限要管辖的根服务器是由Verisign公司和ICANN管辖的三台顶级根服务器，不触及对其他处于美国政府、高校管辖下的根服务器。这个方案体现了巴西等国家的利益偏好，他们并没有多太雄心塑造一个全新的网络空间新秩序，而是希望通过对多利益相关方模式的有限改革，换取美国政府极其有限的让步，即确认ICANN对其所管辖的数量有限的服务器的独立管辖。

       第二个是东西方研究所在柏林峰会上提交的工作报告中的方案。这个方案可以说是对ICANN的中度改革方案，其核心内容是尝试重新定义多利益相关方模式的内涵，明确从定义和制度设计上赋予主权国家的政府以与其地位相匹配的实质性管理权限，尽管可能是有限度的。这个方案的战略取向，体现了以东西方研究所为代表的美国国内传统温和保守派智库和德国这样的美国传统欧洲盟友的利益诉求，他们并不彻底反对现有的网络空间秩序，因为这个秩序保证了网络用户相对偏少的发达国家实质性掌控网络空间关键资源的优势地位，他们要求的是从美国的支配地位中得到更多的实质性分享，也因为如此，这个方案对美国政府的刺激和挑战比巴西等国提出的方案更为明显。在柏林举行的2014年网络空间合作峰会上，东西方研究所邀请美国国务院网络事务协调官办公室的高级政策顾问作为评论身份发言，而其评论的基调就是全面挑战和不认同东西方研究所提出的改革方案，尽管在中国等新兴经济体看来，这种所谓的中度改革仍然是相当不彻底和有限的。

       第三个方案是印度在2014年ICANN釜山会议上提出的方案。此方案是一个颠覆性的调整方案，其核心要求是试图将全球网络空间治理的主要职能转交给国际电信联盟(ITU)，因为印度的官员和技术人员在国际电信联盟中具有更大影响力。为了实现这一策略，他们首先是在2014年国际电信联盟的釜山会议上尝试将有关关键技术和权限交给电信联盟，为此不惜令釜山会议面临流产的险境；同时，印度关于重组全球网络空间关键资源的建议也是颠覆性的，它提出应该参考现有的国际长途电话的管理模式和运行机制，各国将数据资源置于本国境内，然后通过类似拨打国际长途电话的方式，在访问相关网络资源时，使用统一分配的国别网络识别码，再进行接入。由于构想过于惊世骇俗，在提交大会讨论时又存在程序瑕疵，印度这个方案至少在釜山会议当场就引发了美国的强烈不满，美方明确表示将尽一切力量抵制印度的方案。釜山会议之后，有美国研究者在不同场合都提到，“因为印度在釜山会议上的所作所为，所以印度已经失去了继续推进网络空间新秩序建立所必需的声望”。在柏林会议上，来自国际电信联盟的印度官员尝试论证应该由ITU作为主要机构来承担互联网的管理和治理，但其发言立刻遭到美国商务部代表的明确反驳，称绝不会把管理ICANN的权限交给一个或者数个主权国家构成的管理机构；由于美方已经在转移权限的声明中设立了相关的四个前提条件，所以如果最终提出的是印度方案，美国可以宣布暂停移交权限，直至新的方案出现。

       相比美国的方案，这些方案竞争的关键在于引入了“多边主义”这个原则，在不同程度上尝试赋予主权国家在管理全球网络空间中的合法地位：第一个方案和第二个方案，即巴西、东西方所和德国等倡导的方案，其基础在于都认识到这样一个基本的事实，即不可能完全把主权国家排除在外，而在此名义下事实上使得整个全球互联网成为美国治下的新空间；同时他们在观念上也缺乏典型发展中国家的主权焦虑症，更加信任私营公司。为此，他们选择的是调和之路。第三个即印度提出的方案，是一个“强主权”的方案，它选择的是让“多边主义”在相当程度上取代“多利益相关方”成为全球网络空间管理资源的核心指导原则，以此观之，其力度之大相当于对当前全球网络治理体系、运行维护体系、商业运作模式等提出了全面而直接的颠覆性挑战，乃至准备重构整个网络空间的基本特点，并形成新的使用和管理的原则和规范。

       从法理上来说，“多边主义”对主权原则的看重，以及强调国家不论技术能力强弱均平等地享有管辖网络空间关键资源的权利，当然在一定程度上更加契合当前国际体系的游戏规则；但是，受到具体能力的制约，对“多利益相关方”原则的冲击和挑战，还很难真正落到实处。

       整体而言，这两种指导原则的竞争，一如此前非领土空间里“先占者主权”和“人类共同财产”原则的竞争。网络空间是一个典型的非领土空间，类似海洋、外层空间以及电磁波频率，不同国家遵循不同的行动准则，在其间展开激烈的竞争。“先占者主权”这一原则建立在国家中心主义基础上，强调以实际控制能力为主要表现形式的硬实力，认为国家在此类非领土空间中的行动自由与国家的能力或者说实力直接相关，有多强的实力就可以获得相应的使用份额。坚持这一原则的国家，往往看重“行动自由”，认为应该尽可能少地运用规则或者其他非实力因素去限制国家的行动，或者为国家的行动设定某种边界。“人类共同财产”原则的出现和兴起体现了技术等硬实力处于相对弱势的国家，尤其是那些在二次世界大战后才逐渐进入国际舞台的发展中国家，试图借助多边主义以及国际机制保护自身合法权益的努力。奉行这一原则的国家相信，必须让所有国家，包括那些暂时不具备实际技术能力开发利用特定资源的国家，保留一定的资源份额，以便使其享有作为人类共同财产的稀缺资源所能带来的福利和收益。

       相比于海洋、外空以及电磁波频率这些非领土空间，网络空间非领土空间的属性更加特殊，“先占者主权”和“人类共同财产”两种原则之间的竞争及其可能产生的后果影响更加深远。作为快速兴起的网络大国，中国在此过程中面临着艰巨的选择。

       结语：中国的选择与网络强国的实践之道

       截至2015年1月，中国方面表现出来的仍然主要是对全球网络空间关键资源治理架构的原则偏好，是对主权原则的本能强调，以及对美国政府一定程度上无节制地使用自己的网络安全能力的强烈不安。当下中国面临复杂的安全态势，在全球网络空间治理中处于相对弱势的不利地位。但是，中国同时也面临难得的机遇：一方面，如本文开篇所述，美国迫于国际压力作出暂时调整，宣布准备放弃对ICANN的直接监管，将其移交给一个新的多利益相关方构成的机构；另一方面，经过30多年的改革开放，中国自身的整体资源和能力也取得了巨大发展。基于这一大背景，综合目前全球网络空间治理体系的现状，大体可以得出如下的简要结论。

       1.态势判断：挑战重重，但已面临转折点

       当前全球网络空间仍然主要处于美国控制之下，但这种控制已经不是不可动摇和挑战的、绝对的、全面的控制。全球网络空间治理结构正处于转折的十字路口：一方面，美国试图运用暂时的退让，凭借美国公司、私营机构和非政府组织的强大技术优势和影响力，以退为进，巩固并改善自身对全球网络空间事实上的绝对控制；另一方面，对全球网络空间依存程度持续提升的国家，包括新兴大国和发展中国家，都无法继续无视或者容忍美国在全球网络空间继续维持并滥用其优势地位，推进全球网络空间变革的呼声正在持续提升之中。

       对中国来说，面对这样一个变局，需要从战略高度形成自己的认识和判断。整体而言，当前中国面临的主要威胁，不是美国直接运用自身的综合软硬实力，在短期内挑战和冲撞中国的政权或国家安全，而是美国试图维持其在全球网络空间治理结构中的优势地位，并将这种优势地位转化为在网络运用等科技发展前沿领域对中国的全面围堵与遏制。这种“温水煮青蛙”的战略如果成型，则中国长期持续发展的战略动力将被逐渐扼杀，改革开放以来取得的成果将因为长期战略动力的失去而逐渐被消耗殆尽，进而在中美战略竞争的持久博弈中，最终处于失败的境地。换句话说，从持久战的视角出发，目前在全球网络空间的博弈，是中美双方逐渐进入战略相持阶段的标志，中国必须有长期持久作战的耐心和决心，也因此必须克服短期的恐惧和焦虑，构建自己的国际网络空间治理的大战略。

       中国面临的主要挑战，是中国在全球网络空间仍然是最为典型的发展中国家，表现为中国在全球网络空间各关键领域的全面落后或者处于相对弱势的地位。这种落后和弱势，覆盖了完整的产业链和价值链，以及网络空间各个关键应用领域。应对这种全面的挑战，必须形成一个完整的战略体系，从短期、中期、长期出发，形成完整的战略发展路线和愿景，从而有效、系统地对所面临的种种挑战做出全面的回应。基于这一清醒认识，中国应该更加积极地投入全球网络空间关键资源控制的竞争之中，在多边主义与多利益相关方模式之间寻求平衡，尽早推出自己的方案。

       2.战略路线/愿景：全面取代、部分替代与关键卡位的选择

       从技术和应用发展的角度来看，中国推进全球网络空间治理结构变革的底气，最终来自技术、标准、基础设施、接入设备、关键应用和核心能力的支撑。在这条道路上，事实上从改革开放至今，整个中国均面临着艰巨的选择。在网络空间治理方面，战略路线就是在全面取代、部分替代以及关键卡位三者之间的权衡与取舍。

       最理想的状态当然是全面替代，而且这种全面替代还不是中国国境范围内的替代，而是全球网络空间的全面替代。这意味着中国能够在通信信息技术的整个产业链范围内实现替代，也就是要能从芯片、操作系统、通讯协议到核心节点设备、存储装置等等，全方位超越并取代美国。这种超越不仅仅是技术先进性程度上的超越，而且还是市场化运用领域的超越。这种超越的发生，不仅仅是中国在网络空间全面胜出的标志，而且还意味着中国最终赢得与美国的战略竞争。但是，这种全面替代需要时间，甚至可能是漫长的时间。在全面取代之前，如何应对？世界不会因为中国的需要而停下脚步，因此，全面替代可以作为长期战略，比如大力研发基于中国自主知识产权的芯片、操作系统，但这显然只是战略路线中长期的部分，而不是全部。

       相对于全面替代而言，当然是部分替代。这里的部分，是根据中国自身能力和需求，在力所能及的关键点上实施有效的替代。这种替代无法改变全局，但能改变局部的力量对比。比如，可以考虑推进以华为为代表的国产设备在国内网络传输核心枢纽节点上的替代，也就是至少在国内，在至关重要的网络体系中，将数据传输的核心枢纽掌握在自己手中。当然这不仅仅是换上华为设备的问题，还包括相应的安全机制和安全能力的全面更新。这种替代明确建立在中国已有的技术、标准和产品能力的基础上，因此相对更加快速，能够在中短期内看到相应的成效。但同时，这需要中国相关主管部门在管理方式、方法和制度设计上，做出必要的调整，这种调整不仅要符合中国的国家利益，至少还需要在形式和程序上符合相应的国际游戏规则，一如美国对华为的制约，无论多么牵强，但至少还是努力在法律的框架内进行。为此中国不仅需要提升自身的技术能力，还必须提升自己的治理能力，这种能力不仅在中短期内有效，而且还会对长期战略博弈产生深刻的影响。

       部分替代仍然需要一定的时间，而且无法全面改变力量对比和战略态势，这就需要同时用关键卡位来弥补。关键卡位，卡的是以入侵安全监测为典型代表的关键能力，包括入侵安全监测、攻击防御、Oday漏洞的有效挖掘与修复等。和中国一样，俄罗斯在芯片、操作系统、关键基础设施等领域也全面落后于美国，但是俄罗斯凭借卡巴斯基强悍的防卫能力，至少可以有效地侦测并阻断美国实施的入侵行动。换言之，关键卡位能力意味着阻断对手将胜势化为胜利，阻断对手运用自己的战略优势来获取实际的利益。在这个过程中，中国所拥有的庞大的民间安全技术团队，应该当仁不让地成为主力。中国政府必须为这些民间企业提供战略级的投资和支持，为这些企业进入市场自主获取合理利润提供最大限度的支持和保障。这是在最短时间内扭转中国在网络空间治理中不利态势的最有效的手段和方法。

       在未来5-10年内，全球网络空间关键资源从多利益相关方逐渐走向多利益相关方与多边主义并存，可能是一个整体的发展趋势。在此过程中，中国必然要做好相应的准备，以更灵活、务实及积极的态度投入全球网络空间治理的变革之中，同时这也是中国践行网络强国战略、在网络空间建设新型大国所必经的历练和过程。

       注释：

       ①"NTIA Announces Intent to Transition Key Internet Domain Name Functions",http://www.ntia.doc.gov/press-release/2014/ntia-announces-intent-transition-key-internet-domain-name-functions.

       ②"Brief History of the Internet",http://www.internetsociety.org/internet/what-internet/history-internet/brief-history-internet.除非特别注明，有关互联网发展历史的资料均来自此网站。

       ③National Strategy to Secure Cyberspace,Washington:The White House,February 2003，https://www.us-cert.gov/sites/default/files/publications/cyberspace_strategy.pdf.

       ④Yochai Benkler,"From Consumers 10 Users:Shifting the Deeper Structures of Regulation towards Sustainable Commons and User Access",Federal Communications Law Journal,Vol.52,No.3,2000.

       ⑤Cyberspace Operations,Joint Publication 3-12(R),http://www.dtic.mil/doctrine/new_pubs/ip3_12R.pdf.

       ⑥Sebastian Castro,et al.,"Understanding and Preparing for DNS Evolution",Traffic Monitoring and Analysis,Lecture Notes in Computer Science,Vol.6003,2010,pp.1-3.

       ⑦Internet Governance and Critical Internet Resources,1 st Council of Europe Conference of Minsters Responsible for Media and New Communication Services,"A New Notion of Media?" Reykyavik,Iceland,May 28-29,2009,p.12.

       ⑧

de Bossey,Report of the Working Group on Internet Governance,http://www.wgig.org/docs/WGIGREPORT.pdf.

       ⑨相关资料参见："'God of the Internet' Is Dead",BBC,October 19,1998; Rajiv Chndrasekaran,"Internet Reconfiguration Concerns Federal Officials",The Washington Post,January 31,1998; Sandra Gittlen,"Taking the Wrong Root?" Network World.com,February 4,1998; Sandra Gittlen,"Surprise IP Address System Test Creates a Sir",Network World,Vol.15,No.6,1998; Kate Gerwig,"One Man's Attempt to Reroute Internet Traffic",InternetWeek.com,February 9,1998; Damien Cave,"It's Time for ICANN Lo Go",Salon.com,July 2,2002; Dave Farber,"A Comment on Gilmore:ICANN Must Go(good insights)",Interesting-people Mailing List,July 2,2002。

       ⑩Andrew Allemann,"NTIA Upset with Verisign,Demands That It Confirm It Will Process New TLD Delegations",http://domainnamewire.com/2013/08/03/verisign-to-ntia-were-not-ready-to-implement-new-tld-program/.

       (11)"Statement of Policy on the Management of Internet Names and Addresses",June 5,1998,http://www.ntia.doc.gov/federal-register-notice/1998/statement-policy-management-internet-names-and-addresses.

       (12)"NTIA Announces Intent to Transition Key Internet Domain Name Functions",March 14,2014,http://www.ntia.doc.gov/press-release/2014/ntia-announces-intent-transition-key-internet-domain-name-functions.

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