论我国农地制度的法制建设，本文主要内容关键词为：农地论文,法制建设论文,制度论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国农村改革在制度创新上的最大成就在于创设了农户的土地承包权，正是在土地承包权的基础上，农村家庭经济得到迅速恢复，并由此支撑了农村经济的全面繁荣和持续发展。改革的实践向人们充分展示了有效的制度创新带来的经济绩效，而这又强化了制度创新的基本路径以及人们关于农地制度建设的基本共识，即以法律的形式赋予农民长期而有保障的土地使用权。以法律的形式而不再仅仅是通过政策规定、合同约定的形式来规范和保护农民的土地权利，无疑将使农民的土地权利获得更加坚实可靠的保障；同时也意味着我国农地制度进入了法制化建设的新时期。运用法律手段整体配套建设我国农村土地产权体系、土地市场和土地管理制度，已经成为进一步深化农村改革、推进农村经济市场化和完善农村法制建设的一项重要内容。
一、建立以农地使用权为核心的土地法权体系
（一）我国农地的核心产权是土地承包权
土地制度的基本内核是土地产权制度，构成土地制度的各类规则，就其内容而言实际上都是用来直接或间接地规范土地产权的。土地产权的实质是基于土地的人与人的关系。由于土地具有一些特殊属性，如位置的固定性、权利的垄断性、价值的增值性、利用的外部性等，现实经济生活中基于土地形成的人与人的关系十分复杂，土地产权总是表现为一种产权结构，即由相互独立又相互联系、相互作用的各种权利构成的体系。这种产权结构往往体现了特定社会经济条件下客观的经济关系，其中，能够使物（土地）的利用效益内部化并使物（土地）赖以流转的产权构成土地产权体系的核心。没有这种产权，就没有土地利用的内部激励，就没有土地市场。这种产权可以称为核心产权。在市场经济条件下，无论是在用民法体系中的物权法规范土地权利的大陆法系国家，还是在依靠各类财产法规范土地权利的英美法系国家，由于受历史、政治制度、文化传统、意识形态以及法律渊源等的影响，各国土地制度和土地产权体系的形式不尽相同，但是，核心产权都是不可缺少的。这一核心产权的最基本功能有二：一是内部激励，促进产权主体在土地资源的利用和保护上进行长期投入；一是外部交易，为土地在不同主体之间进行交易提供产权载体，从而在更大范围和空间里实现土地资源的优化配置。这两点在核心产权上是不能分割开来的，否则核心产权就是残缺的。农地制度的法制建设就是要对土地产权体系进行法律界定和规范，把客观存在并合乎实践要求的土地产权上升为土地法权，从而更好地保护客观存在的土地产权关系，增进制度的有效性和稳定性，这其中最为关键和重要的是依法规范农地核心产权。
我国农村实行集体土地所有制和国家土地所有制（一些地方对国有农地组织承包）下的土地承包制，这一基本制度决定了规范土地产权体系必须首先规范土地所有权，这是规范土地产权体系的前提。在这方面，我国《宪法》和《土地管理法》等法律法规实际上都已有了明确规定。依据现实情况把乡、村集体经济组织或者村民委员会、村民小组规定为集体土地所有权代表，其意义在于可以依赖改革的原有路径更好地稳定农户的现有土地权利，并在稳定和强化农户土地权利的同时，在农村树立土地利用的社会性和公益性观念以及社区意识。
实际上，我国土地承包制下能够承担土地利用内部激励功能和土地外部交易功能的核心产权是农户的土地承包权。因此，农地制度法制建设最关键的是对农户的土地权利即土地承包权进行法律界定和保护。对农户的土地承包权之所以需要进行法律上的严格规范，是因为现行的农户土地承包权是在“包产到户”、“包干到户”的劳动组织形式中和“交够国家的、留足集体的、剩下的都是自己的”这样一种产品分配形式中出现的，具有债权特征的权利形式，长期由政策规定、合同约定，至今仍然没有在国家民法体系中确立起其稳定的物权形态。正因为如此，农民的土地权利极易受到侵害，土地流转和土地市场由于核心产权的缺陷而效率受损。
（二）将土地承包权依法物权化为农民长期而有保障的农地使用权
以法律的形式界定和保护农户的土地权利，首先要求以法定的形式赋予农民长期而有保障的土地使用权，更具体地说，就是要以法定的形式取代由政策规定、合同约定农户土地权利的做法，以法定主义的物权来界定和保护农户的土地权利。为了更好地体现这种立法思想，并更好地与现行的城市土地使用制度和现行的《土地管理法》以及业已纳入立法规划的《物权法》相衔接，在农地制度的法制建设中完全可以考虑用农地使用权这一概念取代土地承包权这一传统习惯术语。当然，从法律的本土化考虑，也可以延用土地承包权或土地承包经营权的概念，但是，在立法中必须作为核心产权对农户土地权利的内容做出明确规范，赋予其充分的占有、使用、收益和处分的积极权能，并排除他人干涉的消极权能。
以法定主义的物权规范农户的土地权利，还要求必须对土地承包进行新的理解。首先，无论是集体土地承包还是国有农用地承包，也无论是耕地承包还是“四荒地”承包、林地承包或草地承包，拍卖承包还是协议承包或招标承包，这些承包方式都是农地使用权的创设方式，不能再停留在传统意义上将它们理解为一种生产经营组织形式、一种农户与集体和国家之间的产品分配方式。其次，在农地制度的法制建设中，必须打破依据社员权承包土地的传统思路，不能再把社员权作为参与土地承包和取得农地使用权的前提条件，而应鼓励集体经济组织对那些新纳入承包的土地实行对外开放式的土地承包，那些具备农业经营资格的自然人和法人，都应当有权参与土地承包或成为农地使用权的主体。当然，为了照顾目前农业人口比重仍然很高、土地在农村社区承担着重要的社会保障功能等实际情况，可赋予集体经济组织内成员一定的优先权。为了因地制宜地进行产权制度安排，对于林地、草地、荒地、未利用土地等非耕地资源中利用效益差、但公益性和生态性较强或者难以利用的土地，应当允许集体经济组织根据当地的土地资源禀赋、土地收益水平以及社区公共需要，在法律规定的程序和总体框架内自行决定实行承包和不实行承包的土地的具体范围，自主选择适宜的土地承包方式。为了有效地保护农地使用权，应当明确规定农地使用权的最短年限不能少于政策规定的30年；除了交通、地质勘探、采矿等各类建设需要的临时用地外，对于新纳入承包的农业经营性用地，应当明确限制集体经济组织设立期限在30年以内的各种形式的土地承包或土地租赁，以免形成混乱。
以法定主义的物权把农户的土地承包权规范为核心产权，遇到的现实难题是土地调整。以人口变动为主要诱因和以“土地按人均占”为主要目的的土地调整，增加了农户在土地占有上的不稳定感，影响了农户在土地利用上取得应有的收益，限制了农户在土地处置和交易上的自主能力，总之，对农户土地权利的占有、使用、收益、处分权能等都造成了消极影响，不利于核心产权的建设和保护。在现实经济生活中，只有把农地使用权固定在具体的地块上，农地使用权才更为充分，才能具有物权的实质意义，才能更好地发挥核心产权的功能。对于农民来讲，要不要土地调整是一个要不要调整已有的土地承包、占有关系以及在此基础上形成的经济利益关系的问题。在人口不断变动、农民收入水平差异化和土地占有格局逐步凝固化的情况下，农民对土地调整的态度不可能完全一致。在没有外部强有力的约束而人口又不断变动的条件下，农户之间在土地分配、占有上进行的连续的动态博弈在任何时候都不可能达成人人都能接受的土地分配占有方案，在要不要土地调整这个问题上也不可能形成完全一致的意见。在这种情况下，国家的立法只能以最大多数人的利益和意志为取向，并要考虑法律在其一致性、稳定性和导向性等方面的要求。从以上考虑出发，就必须以法律的手段严格禁止对已经承包的土地进行再调整，严格限定机动地数量的增长。
（三）在规范农地使用权的基础上，规范他项土地权利
在规范农地使用权这一核心产权的同时，必须对农地使用权人之间以及农地使用权人与他人之间因土地位置的固定性、利用的外部性等引起的权利和义务进行法律规范。这包括土地相邻关系的法律规范，土地在平面空间上的地役权和在立体空间上的各种权利的法律规范，以及合理用地、保护土地、防止土地污染和毁坏等出于公共利益目的的权利和义务的法律规范。在规范农地使用权的同时，还要对土地租赁中土地承租人享有的土地经营权按照债权予以法律保护。
总之，在我国农地制度法制建设中，对土地产权体系的法律规范要以土地所有权为前提，以农地使用权为核心，以他项权利为辅助，形成包括由土地所有权、农地使用权（或土地承包权）和他项权利组成的物权体系和作为债权的土地经营权在内的广义的土地产权体系。
二、依法培育和发展以农地使用权为基础的农地流转市场
（一）土地流转亟需法律规范
我国实行的土地用途管制制度和农地转用行政审批制度从总体上确立了用市场和行政两种手段配置农村土地资源的总体框架。农村土地进入城市土地市场和农用地转为建设用地受到政府行政手段的严格控制。农村土地流转主要是指不改变农用地性质的土地市场流转。农村土地流转的主要制约因素，一方面来自土地制度和土地产权本身；另一方面来自土地制度和土地产权以外的因素，如工业化、城镇化、产业结构转型和农村人口转移等引起农村人地关系变动的因素。这两个因素中，前者通过规范土地产权和产权主体为土地流转提供产权基础和内在动力，后者为土地流转提供获利机会。我国人多地少的基本国情和相对落后而地区间不均衡发展的工业化、城镇化水平，从根本上决定了农村土地流转的空间一时不会很大，不同地区情况也各异。但是，这并不能成为在土地市场的产权制度建设上无所作为的理由。实际上，任何初始的土地分配和土地产权安排，都不可能达到土地资源的最优配置，但是，只要土地产权界定是完整的、清晰的，就可以通过产权的市场交易实现土地资源配置的不断改进。适应经济市场化的要求，在农用地内部必须建立能够充分发挥市场作用的土地资源配置机制。土地制度立法就是要在法律上确立农户进行土地流转的土地产权基础，并在此基础上建立起健康、规范、有序的土地流转市场。
目前，许多地方尤其是东南沿海一带，随着社会经济的快速发展和一系列外部条件的不断改善，土地流转的需求在逐步增强，土地流转趋于活跃。但是，由于法律制度供给不足，在实践中土地流转形式多种多样，除了比较规范的土地转让、土地转包、土地租赁、土地入股、土地互换等外，一些地方还比较多地存在着集体“捆绑式”的土地“反租倒包”和土地股份合作制等形式的土地流转。如果对这些土地流转形式不及时加以规范，会反过来影响我国农村土地产权制度的长远安排。可以说，实践中趋于活跃的土地流转已经对我国农村土地产权制度的法制建设形成了倒逼之势，尽快依法规范我国农村土地产权制度和土地流转已经是来自现实的一项紧迫要求。
（二）按照物权法和债权合同法规范土地流转
从产权经济学的角度分析，土地流转包括核心产权让渡的土地流转和核心产权保留下的土地流转两大类；从民法体系规定的权利来看，包括以物权为对象的土地流转和以债权为对象的土地流转。狭义的、严格意义上的土地流转是指以核心产权或物权让渡为内容的土地流转。广义的土地流转则包含了以物权和债权为对象的各种形式的土地流转。虽然物权和债权在性质、内容、设立等方面具有质的差别，但是，物权和债权又是相互联系、相互渗透、相互转化的。现实中的土地流转实际上就是土地物权关系和债权关系互为基础变动的过程。在规范现实中的各种土地流转形式时，必须以物权法和债权合同法作为基本依据。
在我国现行土地制度下，以物权为对象的土地流转形式包括土地转让、继承和抵押等。土地转让和土地继承实际上都是以核心产权即农地使用权为对象的土地流转，它们是土地物在不同产权主体之间的完全让渡，这种让渡一般依靠债权合同的关系实现。从土地权利内容的统一性要求来看，在土地转让中土地受让的主体范围应当与土地承包的主体范围一致，即具备农业经营资格的自然人和法人都应当有权通过土地转让获得农地使用权。当然与土地承包一样，在土地受让中也可赋予农村社区内成员一定的优先权。土地继承是因法定继承关系产生的农地使用权的完全让渡，是一种特殊的土地转让形式；在通过继承取得农地使用权方面，应当对从事农业经营的继承人赋予一定的优先权。土地抵押实际上是在提供担保的农地使用权上设定抵押权的一种活动。土地抵押权是依附于土地的核心产权即农地使用权而存在的一种他物权，一旦设立即由他人（债权人）享有，在债务履行后消失。抵押权设立后，农地使用权人仍然保有对土地物的实际占有、使用、收益等权利，只是农地使用权的处置权能受到了制约，存在着农地使用权流转的可能性。因此，土地抵押也可发展为一种间接的土地转让方式。但是，土地抵押本身毕竟不等于农地使用权流转，只有在债务不履行的情况下才会发生农地使用权这一核心产权的让渡。土地抵押的条件是：农地使用权必须是明确的、特定的；农地使用权具有可转让性；农地使用权的法律手续齐备，不存在权属争议。我国在允许农地使用权转让的情况下，农地抵押必然是一个顺乎自然的发展过程，在法制建设中应当逐步予以保护。
在我国现行土地制度下，以债权为对象的土地流转的典型形式有土地转包、土地租赁、土地入股等，这几种土地流转形式都不转出农地使用权，转出的仅仅是土地经营权，它们实际上是以债权性质的土地经营权为对象的土地流转。其中，土地转包是农地使用权人作为原承包方将土地经营权转移给第三方，但他作为原承包方享有的农地使用权不发生转让的一种土地流转形式。在土地转包中，农地使用权仍然保留在原承包方手中，原承包方转出的只是土地经营权，因此，其实质是农地使用权的租赁，在法律上完全可以与土地租赁合二为一。特别需要指出的是，以债权为对象的土地流转必须以物权即农地使用权的清晰界定和严格保护为前提。一些地方搞的土地“反租倒包”和土地股份合作制，通过土地实物产权的模糊化和土地价值形态的股份化来实现“捆绑式”的土地流转和集中。虽然这些方式也暂时实现了土地流转并维持了土地集中，但是，其做法不利于稳定土地承包关系和保护农户的土地权利，不利于清晰地界定并保护农户在土地实物上的土地产权边界；同时，还会带来一系列后续问题。针对这种情况，在法制建设中，应就集体经济组织以集体的名义对农户的土地进行的处置做出严格限制。对于土地入股也要将法定的土地入股与农地使用权转让价款的入股区别开来。农地使用权转让价款的入股是在土地转让的基础上进行的、以土地转让所得的货币化价款作为股本进行的入股，所隐含的是土地转让，因此并不是科学意义上的土地入股。法定的土地入股应当以农地使用权的清晰界定为前提、农户自愿的土地实物入股，入股后农地使用权人始终保有农地使用权并不转出，转出的只是债权形式的土地经营权。
三、提高农村土地管理的公共化水平
政府最基本的土地管理活动是界定包括权利主体、权利内容、权利对象在内的土地产权制度，确立土地资源利用和配置的市场秩序，保障相关权利主体的权益。政府土地管理活动的另一个重要方面是，从国家利益、公共利益、长远利益出发限制和干预土地产权及其行使。这两方面的管理活动是统一的过程，是同一事物的两个方面。在运用法律手段界定和规范土地产权体系和土地流转形式的同时，必须配套加强对农村土地公共管理的法制建设。也就是说，农地制度的法制建设是一项综合的系统工程，需要制定一系列相关配套的法律法规，不是一项法律就能够解决现实中存在的所有问题的。目前农村土地由农业、林业、国土等多个部门管理，由政府和农村社区多层管理，今后应进一步强化政府土地管理部门的土地统管职能，逐步把农村社区执行的部分不适宜的土地管理职能纳入政府的公共管理轨道，提高农村土地管理的公共化水平，改革、完善和建立一整套与以农地使用权为核心的土地产权体系和以农地使用权为基础的土地市场相适应的农村土地管理制度。
（一）强化土地权属的统一规范管理
目前，按照国家有关法律法规，虽然农村许多地方已由一些行业主管部门向部分农用地的土地使用者发放了土地权证，但是，由于土地权证发放并未建立在科学、统一、规范的权属调查、地籍测量、登记公告等技术手段和严格的法律程序基础之上，因此，从总体上讲，农村土地权属管理基本上仍然是以土地承包合同为主要管理手段，土地承包合同成为农户土地权利的主要文书凭证，农村集体经济组织通过土地承包合同在农地权属管理方面担当着重要角色。由于不同类型农用地的承包合同分别由不同行业的行政管理部门指导，村或自然村又在农户土地权利的变更、调整等方面拥有一定的实际权力，因此，形成了以合同管理为主、部门多头管理、政府与社区多层管理的农村土地权属管理现状。这种状况不利于更好地稳定、强化和保护农户的土地权利，不利于农村土地权属纠纷的统一调处，不利于建立统一、规范、有序的土地市场，不利于农村土地利用规划的统一实施，不利于农村土地制度的整体配套建设。今后，在进一步稳定土地承包关系、依法规范农地使用权的基础上，农村地区的土地权属管理应逐步由合同管理向包括初始登记和变更登记在内的登记管理转变，由多部门管理向统一管理转变，由部门行业管理向专业化的属地管理转变，实现土地权属管理的公共化、规范化、专业化和科学化。
（二）完善土地规划管理和土地用途管制制度
我国现行的有关法律法规对土地规划管理和土地用途管制制度都已做了明确规定，土地利用总体规划一经法定程序审批，就成为实施土地用途管制的基本依据，其实施和修订都必须依法定程序进行。我国土地利用总体规划体系最早是按照自上而下的方式建立的，即在编制国家土地利用总体规划的基础上逐级控制编制地方各级土地利用总体规划，虽然地方规划和国家规划在后来经过了几次上下结合的修订，但是，囿于传统的土地利用计划管理的思路，现行土地利用总体规划仍然存在一些问题。这些问题主要是，现行的土地利用总体规划体系仍然偏重于各类土地利用数量指标的编制和自上而下的指标控制；土地利用分区在规划中尚未得到应有的重视；规划对经济发展的区域化、专业化趋势估计不足，造成土地用途管制在许多地方的实施难度很大。土地利用总体规划是进行土地用途管制的基础，土地用途管制是实施土地利用总体规划的必要手段。进一步完善土地利用规划管理和土地用途管制制度，需要按照经济发展的客观规律完善各级土地利用总体规划体系，特别是要更加紧密地结合实际制定和完善县乡两级的土地利用总体规划体系；需要对土地利用总体规划的功能进行科学定位，把土地利用分区和制定相应的分区土地利用政策置于土地利用总体规划的重要位置。只有这样，实施土地利用规划管理和土地用途管制才更具科学性和可行性。
（三）改革土地征用和农地转用制度
土地征用是国家为了公共目的强制取得土地并给予合理补偿的一种行政行为。土地征用具有公共目的性、强制性和补偿性三个基本特征。我国的农地征用制度，从其目的来看，适用范围过宽。由于对于乡镇企业和村民住宅建设以外的建设用地涉及的集体农地转用，一律实行由国家统一征用的管理制度，一些私人目的而非公共目的的用地也纳入了土地征用服务的范围。从其补偿性上看，传统的补偿思路建立在土地可以调整和非物权化的土地承包权的观念基础之上，所补偿的是农户对土地的劳动投入，而不是土地的资产化价格；并且在补偿对象上实行集体和农户的两级补偿，土地征用后集体经济组织可以进行土地调整重新分配土地。从其强制性上看，存在着强制性就是低价补偿的错误观念。而事实上土地征用的强制性是由土地位置的固定性以及与此相联系的特定位置土地的不可替代性为条件的。这种条件决定了必须依靠国家权力强制取得特定位置的土地以满足公共事业的需要，亦即强制性体现在必须强制取得特定位置土地的权利上，而并非在对这种权利的非对等补偿上。在依靠法律手段稳定土地承包关系、构建以农地使用权为核心的土地产权体系的条件下，应当改革现行的农地征用制度。首先，要区分公共目的和私人目的，把土地征用严格限定在公共目的的范围之内。其次，在土地征用补偿上，要参照市场经济国家的通行做法，依照市场价格，直接瞄准被征地农户，实行针对被征地农户的全额、对等补偿办法。至于私人目的的农地转用，要探讨建立农民参与利益分享的农地发展权转让制度。
（四）重视土地整理，建立农地重划制度
土地整理是社会经济发展到一定水平、人地矛盾激化、土地取得成本上升，人们对土地的经济投入能力增强，土地利用观念发生重大变化的条件下，出现的土地资源集约化、精细化的利用方式。其具体措施包括土地平整，地块归并，沟、路、林、渠、电等农田基础设施的更新改造和综合配置，地力改良，环境治理，土地置换，权属重划等。随着土地供需矛盾日趋尖锐，土地整理必将成为挖掘土地利用潜力、促进土地集约化利用、优化土地资源配置的重要手段。特别是在中国加入WTO 后，农业支持和保护政策必然要越来越多地转向提高农业竞争力和发挥各地区农业比较优势方面。完善农业基础设施、推广应用农业新技术、集约化和规模化利用土地、优化土地利用结构和布局等一系列以提高农业竞争力和发挥各地区农业比较优势为取向的政策措施和市场行为，都必然对开展农村地区的土地整理提出现实要求。这就必须尽早制定和完善农地整理的相关法规，在土地权属管理上，建立起尊重农户农地使用权的土地权属重划制度；在资金支持上，利用我国工业化、城镇化进程中不断增值的土地收益建立起土地整理专项基金制度，从而为更好地发挥政府组织的作用，引导公众积极参与开展大面积的农地整理和成片农地综合开发以及利用非市场机制优化土地资源配置搭建相应的制度平台。
（五）依法调节和控制土地的保有、利用和经营行为
在农户土地保有量的调节和控制上，一方面，要对农户尤其是纯农业户的土地转让行为在法律上进行必要的调节和引导，防止因土地转让等原因形成无地农户，因土地继承、分割等使土地过分细碎化；另一方面，要防止因土地兼并、囤积等使一些土地保有者的土地保有规模过大。在土地利用上，对因产业转移和人口迁移导致的低效利用土地（如撂荒土地和不在地主土地）的土地保有者，可对其土地保有行为予以重税，加大保有成本，促使其转出土地，严重者可由政府强制收回其农地使用权。在土地经营上，考虑到目前我国农业人口比重仍然很高、土地在农村社会保障中发挥着重要作用、农户的土地权利仍不稳定而需要进一步强化等多方面的因素，在法制建设中近期应强调农地农有农用的限制；在条件成熟的时候可以适当放宽农地农有的限制，保证农地农用即可。
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