城市商务区政府的管理与服务功能分析——以北京市东城区东二环交通商务区企业的需求调查为基础，本文主要内容关键词为：东城区论文,商务论文,北京市论文,区政府论文,需求论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D625 文献标识码：B 文章编号：1671-0681(2007)05-0086-04
商务区是随着市场经济的发展而出现的经济功能区，它在拉动区域经济增长中具有重要的功能。而在日趋激烈的竞争形势下，商务区政府管理与服务的功能状况，直接制约着商务区经济和社会的发展。本文试以北京市东城区东二环交通商务区的实证调查为基础，从企业对政府需求的角度，分析商务区政府的管理与服务功能。
一、政府对商务区经济发展的作用
市场和政府都是资源配置的有效机制。在市场经济体制下，市场在资源配置中发挥基础性作用；但是，由于市场失灵的存在，以及政府的强制性和对全体社会成员的普遍约束性，政府在经济发展中扮演着独特的经济角色[1](P45)。如果没有政府的适当干预，市场不可能实现资源的有效配置。实际上，东亚“四小龙”在经济起飞过程中，政府在兴建加工贸易区、政策引导、扶持等方面都发挥了非常重要的作用。如帕维斯·哈桑为世界银行撰写的报告指出：“韩国经济在很大程度上依赖于高度集权的政府引导下运行的私人企业……政府似乎是一个参与者，常常在几乎所有经营性决策中具有决定性影响。”[2](P142)即使像香港那样奉行高度自由经济体制的地区，政府对企业在融资、咨询、市场开拓、品质管理等方面也提供支援服务。
现代意义上的商务区是指集中大量金融、商业、贸易、信息、技术及中介服务机构，拥有大量商务办公、酒店、公寓等配套设施，具备完善的市政交通、通讯等基础设施，便于现代商务活动的场所。它是市场经济发展的产物。随着世界经济一体化程度的加深，跨国经济成为当今世界经济发展的主要特征。以跨国公司为主的生产（资本）、金融、贸易等活动在全球范围内的扩散，同时带动高层次、专业化的商务服务业和高新技术产业的迅速发展，并聚集于少数城市，在当地城市经济发展中发挥着经济枢纽的作用。而跨国公司一旦从一个城市撤资，就会严重影响城市的经济增长和竞争能力。自上世纪90年代以来，随着市场经济的迅速发展和经济全球化的进程，我国各城市也迎来了新一轮的城市建设投资和开发区建设的热潮，创造了区域经济超常规发展的奇迹。商务区在拉动各城市经济增长中的明显作用，以及受“压力型体制”下政绩考核方式的诱导，进一步强化了地方政府之间兴办商务区、争夺资本和企业的竞争态势。
由于跨国公司“关心的只是在哪个地方设立公司能最大限度地减少交税、降低劳动力成本或原材料成本。当那些公司在做选定位置的决定时，他们也能够在国际市场上获得最好的劳动力，同时还可以将自己的研究和开发机构设立在最有利的地方，并在与国家、地区和地方政府的投资交易中努力攫取最大的利益。”[3](P181)各大经济巨头在市场竞争中，一直在寻找着具备区位优势、成本较低的理想投资场所。蒂博特(c.M.Tiebout)在《地方支出的纯粹理论》一文中，提出了“以足投票”的理论。他指出：“人们之所以愿意聚集在某一个地方政府周围，是由于他们想在全国寻找地方政府所提供的服务与所征收的税收之间的一种精确的组合，以便使自己的效用达到极大化，当他们在某地发现这种组合符合自己的效用极大化目标时，他们便会在这一区域居住下来，从事工作，维护当地地方政府的管辖”[4](P33)。
而对于地方政府的招商引资竞争而言，投资的硬环境固然重要，但良好的投资软环境更具有持久的影响力。实际上，“当一个地区的经济发展达到一定水平，其物质的基础设施的供给等已经成了可以保障的条件时，真正体现市场经济规则、体现与国际接轨的软环境就成了应争取实现的目标。” [5]因此，政府通过提供有效的管理和服务，引导经济结构的调整和方向变革，形成产业链和集团群，做强优势产业，实现资源整合，能够提升和优化产业结构，改善城区就业结构和就业环境，提升区域核心竞争力和国际品质，促进地区经济的发展。然而，要实现区域经济的快速发展，不仅需要市场和企业功能的发挥，还需要政府增强其对企业的管理与服务功能，需要发挥社会中介组织和“第三部门”的积极作用。在市场经济条件下，我国城市商务区政府应当坚持“小政府、大中介”、“小机构、大服务”的原则，以“亲商、爱商、安商、富商”为价值导向，把对企业的服务重点转向优质公共服务的提供和良好环境秩序的营造，做到让企业“进得来、留得住、发展得好”，使私人的、致力于利润最大化的体系与公共的、致力于区域发展目标的体系相互促进，从而实现区域经济的持续、稳定发展。
二、商务区企业对政府的服务需求分析
一般来说，企业在生产具有排他性的私人物品方面具有效率，但难以解决外部性的问题；而政府则具有弥补和矫正市场不足的功能。商务区企业的聚集，有助于促进分工协作和环境条件的改善。这对于区域内企业等于拓展了各自的规模，获得了各自的外部经济，并由此产生了对政府公共服务的需求。
为了了解企业对政府服务的需求状况， 自 2005年以来，北京市东城区东二环交通商务区建管办通过访谈、征求企业意见等形式，对入驻该区的各家企业进行了多次系统的调查。最近一次调研在2006年11月中旬进行，通过企业自主填写意见反馈表的形式，开放式自由作答。此次调研发放调查问卷37份，收回37份，调查企业28家，涵盖了中介服务业、能源业、电信业、金融保险业、文化旅游业、现代流通业、计算机软件业等七大行业的总部企业和非总部企业。这次调查共搜集到具有建设性、可行性的建议133条。根据对企业关注程度和要求的汇总分析，各企业对商务区政府的意见和建议，主要集中在以下几个方面：
第一，制定和执行吸引企业入住的优惠政策，促进商业配套服务设施的建设，营造有利于经济发展的良好外部环境。秩序环境和基础设施具有公共品的特性，如果政府的服务限于秩序和政策的领域，则对市场具有补救的功能。[6](P117)因此，商务区经济的发展有赖于良好的公共环境。良好的经济发展环境，既包括能源、交通、通信、景观等硬环境，也包括政策、法制、信用、服务等软环境。在某种程度上，软环境比硬环境更为重要。
政策环境对区域经济发展具有重要的影响。利润是企业永恒的追求，任何企业都追求最低经营成本和最大的经济回报。因此，涉及切身经济利益的区域经济政策是企业投资决策的最重要的影响因素。从调研来看，高达81.1%的企业要求政府制定和落实更加优惠的招商引资政策，并注意政策层次的鲜明性、全面性，以免造成税源流失，影响区域整体影响力。
公共秩序和配套服务设施，对于商务区经济的发展具有很强的制约作用。从调研来看，高达 62.2%的企业希望政府统一协调管理，加强周边环境秩序和相关配套设施的建设。这些问题主要是流浪闲散人员、无证商贩、偷盗等“三乱”现象的治理；诸如饮食、健身、银行、ATM、便利店、快递、街景、照明、公厕等公共服务设施的配套问题；以及区域内小交通、楼宇外表和颜色等方面的协调问题等。
因此，政府需要强化政策、管理和协调服务功能，促进区域整体环境的和谐，激励和保障企业经营的创新和活力。
第二，在政府指导与协调下，建立政府与企业之间、企业与企业之间的沟通交流平台。许多企业纷纷入住交通商务区，形成了各类企业的聚集效应；总部企业的辐射力和影响力带来诸多中小企业的跟进，作为产业链上的各家企业之间的相互依存性日益增强，形成了规模经济效应，丰富了整个区域的服务资源。各家企业都希望通过相互借势，实现合作互补、互利共赢的局面，因而迫切期盼由政府指导搭建一个企业与企业、企业与政府之间的沟通、交流平台。调查发现，多达75.7%的企业关注商务区沟通交流平台的建设，希望政府为企业创造互动和项目合作的机会，使商务区内部的众多企业通过这个平台择优配对，自行消化、吸收，实现资源的整合效应，形成良性循环发展的经济模式。
同时，由于现代市场经济是信息经济，信息不完全不仅影响单个企业的经营决策，而且影响到整个经济体的效率。但是，私人市场不可能提供足够的信息量，由于政府信息和有关区域的商务信息具有公共物品的特征， “政府有责任提供必要的信息，降低组织（或个人）获得相关信息的费用。” [1](P104)因此，政府有必要推进电子政务和商务信息工程，向企业和社会提供优质、规范、透明和符合国际水准的信息服务。在企业调查中发现，许多企业希望通过建立数字化网站工程，构筑信息交流平台，实现政府政策、法规和企业意见的多向沟通。
企业、政府之间信息交流平台的构建，有利于为企业提供政策、办事程序、信息咨询、证照办理等动态的信息服务，消除信息不对称的状况，实现资源的有效配置；信息交流平台的构建，不仅是商务区宣传的重要窗口，还有助于实现政府、企业与社会之间的无障碍交流，消除企业与政府之间的误会和隔阂，促进政府与企业、企业与企业之间的合作，促进区域经济和社会的和谐发展。
第三，加强商务区的宣传工作，促进商务区的形象建设。所谓区域形象，就是社会公众对一个区域的总体印象和评价。区域形象是一个地区内在的基础条件和素质的外在表现，可以用知名度、美誉度、辐射力作为评价指标。良好的区域形象可以扩大该区域的美誉度，树立信誉和品牌优势，形成宝贵的无形资产价值，节约交易成本，吸引企业的入住和其他人群的云集，从而推动区域经济的规模发展。对于商务区而言，良好的知名度和美誉度是吸引企业集群、提高区域经济竞争力的重要动力源；如果影响力和知名度不够，就会影响企业对商务区的认知度和关注度，增加招商工作的难度，不仅影响入住企业的利益，也影响到区域经济的总体发展。因此，城市政府的一个重要功能就是通过招商活动和区域宣传，塑造良好的区域形象。调研发现，多达73%的企业关注商务区政府的宣传活动和形象建设，希望政府通过不同主题形式进行形象攻关的宣传以及年会、推广周活动，扩大区域影响力和知名度，助推招商进程。
第四，加强政府对企业的协调服务力度，简化办事程序，提高办事效率。政府对企业的服务效率和服务意识，直接影响到企业的经营状况和企业的投资意愿，因而对商务区经济的发展具有重要的影响。在许多城市，由于管理体制没有理顺，服务机制不健全，政府职能和作风没有转变，致使为企业办事的效率不高、态度不好，引起了企业的不满情绪，导致税源流失，影响地区经济的发展。根据企业调查，有高达67.6%的被访企业关注行政部门的办事效率和服务态度。这主要体现为：在证照办理、年检、变更等系列申请工作中，创新服务机制，简化办事手续，提高相关部门的服务意识和办事效率；同时，希望政府能够协调解决子女入学、医保关系变更、户口等现实问题。要提高商务区政府的办事效率和服务意识，不仅需要政府职能的转变和服务精神的教育，还需要进行制度创新，建立合理的协调监督机制，激励相关部门为企业服务的主动性。
三、城市商务区政府管理与服务功能的定位
在市场经济体制下，商务区经济的发展有赖于以公共利益和区域发展为目标的政府体系和致力于利润最大化的企业部门之间的合作和相互扶持。“政府要依靠私营部门生产和提供商品与服务并缴纳税赋”，而私营部门离开政府也将不能运转。 [7](P98)企业的共同需求是商务区政府功能定位的基础；而政府经济行为主要表现为“保护竞争、促进竞争，限制垄断”，“为市场机制运作创造更好的外部环境……并在市场机制确无效率、确不经济的领域有所作为。”[8](P79,P84)基于商务区的独特对象和环境特点，商务区政府应当为企业经营创造良好的外部环境，提供完善的公共服务。主要包括：
第一，相关法律、发展规划和政策的制定。世行认为，“稳定的法律体系的存在是‘稳定的工商业环境’及投资取得成功的一个基本要求。……法律改革赋予了合同交易的稳定性并确保了产权的可预见性”。作为良好治理的基础，规章制度、法律、政策、程序与准则“使得人们能够在一个相对而言可以预见的、公平的局面内保护各自的利益。”[3](P167,P143)在激烈的区域经济竞争中，制定激励性的经济政策，出台实实在在的扶持政策，完善政策环境，则是地方政府招商引资的重要筹码。因此，“在经济政策中需要规定某些鼓励投资的明确的内容，缺少了这一点，任何国家的经济都难以成长。”[3](P255)
对于商务区发展而言，政府需要以科学发展观为指导，根据企业的需求和变化的环境，从有利于资源整合和经济社会协调发展的角度，进行科学规划和决策。主要是制定商务区经济结构和产业结构布局、建设项目、交通组织、城市景观设计和园林绿化等规划；按照区域经济发展的规划和产业导向，制订吸引企业入住的奖励政策、准入政策，使园区企业之间具有产业的相关性和互补性，实现企业的积聚效应；从维护公共利益的角度，制定有关质量标准、安全水平、污染控制以及价格、数量、商品包装标准等管制性政策；制定营造良好商务环境和加强税源建设的具体方案和措施，以及相关配套政策等。
第二，基础设施建设。基础设施具有公共物品的某些性质。基础设施不健全，企业的活动成本会很高，形成投资的瓶颈，影响经济的起飞。[9] (P56,P67)基础设施作为具有很强外部性的硬件商务环境因素，是政府的重要功能领域。在城市商务区的招商竞争中，政府应把交通、能源等基础设施及相关配套公共服务设施的规划和建设作为重要的职责。这不仅包括交通线路、停车场位、公共厕所、绿化广告牌匾、建筑风格式样和位置、夜间照明、高速宽带网等信息基础设施的建设，还包括高档酒店、休闲娱乐场所、医院、学校等配套公共服务设施的规划和建设。这样，通过使商务设施、文化设施与环境建设的协调结合，创立适合科技、经营、管理人员生活、工作的富有人性化、可持续发展的环境，吸引投资者。
第三，经济秩序、社会秩序和环境秩序的维护。良好的公共秩序是影响经济发展的重要因素。要为企业提供优质的商务环境，政府必须对商务区的经济秩序、环境秩序实施综合管理，搞好社会治安综合治理工作。严厉打击偷盗、诈骗、抢劫等违法犯罪行为；对于随地吐痰、吐口香糖、随地便溺及随地丢弃废弃物，随意散发印刷品、张贴广告，随意移动或者损毁公用设施，衣着不整，在公共坐椅上躺卧，踢球、滑旱冰和滑板等妨碍城市市容和环境卫生等行为，以及流浪乞讨、露宿街头， 卜卦、算命等封建迷信活动或者赌博，携带犬类等动物等扰乱公共秩序、妨碍公共安全的行为，由公安部门或城管监察组织根据情节进行规劝或处理。
第四，通过创新管理与服务机制，提高政府工作人员的素质，为企业提供优质、高效、便捷的公共服务。商务区经济的发展最终要靠企业的经济绩效，但企业的经营离不开政府健全的公共服务体系。商务区政府对企业的公共服务主要是，为进驻商务区的企业和商务机构在设立登记、行政审批、工商注册、财税登记、出入境、场地使用、金融信贷扶持等方面，提供完善的公共服务。
此外，政府还需要组织区域整体宣传，提供信息服务，并构筑企业与政府之间的沟通交流平台。由于商务区的知名度和美誉度具有公共资产的品牌价值，因此政府应与企业联手，通过举办各种招商洽谈会和科技学术交流会等形式，推进商务区与国内外同行、企业、媒体及高等学校、科研机构的交流与合作，加大商务区宣传、推广的力度。由于市场机制本身的缺陷和信息的不完全，易于导致低效或无效，因此政府应利用其特殊的地位，为企业提供信息引导服务。具体来说，可通过建立商务区的政府门户网站，及时搜集、整理、分析、发布政府、商务区企业及国内外经济动态的商业信息和政策信息，提高全社会的信息分享程度，使投资商能够及时了解商务区最新动态、政策法规、办事流程等，引导企业经营结构的调整。
第五，培育市场中介组织，指导行业协会等自律组织的建设。在市场经济体制下，中介组织是政府、市场、社会之间联系的中介环节，能够弥补市场和政府的某些功能缺陷，是市场体系有效运转的必要条件。由于我国的市场经济不发达，政府还具有培育市场的功能，这也是企业的普遍要求。因此，政府应扮演联络者、协调者、促进者和倡导者的角色，健全社会化的网络服务体系，促进企业之间的自律性行业协会和商会的发展，引导社会中介机构的发展，促进企业之间的协作和自我服务功能，强化社会中介组织对企业的法律指导、资产评估、市场调研、管理咨询、技术支持等服务功能，以降低企业的经营成本和运营风险。这里，应注意政府与服务性、赢利性中介组织的分离。应该指出的是，政府对企业的服务主要是弥补市场的缺陷，为企业创造良好的经营环境，提供有效的公共服务，而不应干预企业自身的经营事务。这样，才能实现企业利益和地区公共利益的双赢，促进区域经济的发展和社会进步。
收稿日期：2007-06-07
标签：北京市东城区论文; 城市经济论文; 企业经济论文; 区域经济一体化论文; 功能分析论文; 环境经济论文; 社会管理论文; 经济建设论文; 政府服务论文; 建设投资论文; 市场功能论文; 区域经济学论文; 经济学论文; 社会企业论文;