农村税费改革后义务教育经费投入面临的问题，本文主要内容关键词为：义务教育论文,农村税费改革论文,经费投入论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村税费改革以后，随着农村义务教育经费投入体制的变化，农村义务教育经费的投入面临着许多新问题、新情况。就目前已实施税费改革地方的情况来看，我们认为，当前农村义务教育经费投入面临的主要问题有：(1)经费缺口较大；(2)地方财政无力加大对农村义务教育的投入；(3)农村义务教育经费管理体制亟待改革。本文仅对这三个问题作一探讨，以求教于方家。
一、农村义务教育经费缺口较大
农村税费改革以后，农村义务教育经费投入问题的一个最大变化就是取消农村教育事业费附加和农村教育集资，农村义务教育的投入改由国家财政来负担。这一改变，对农村义务教育投入的影响是很大的。有人说：“只要改革后财政对义务教育经费的供给量，不少于改革前向农民的收费总量，改革就不应对教育经费收支总量有不利影响”，但实际情况并不这么简单。因为，农村教育事业费附加和农村教育集资这两项被取消以后，首先应确保补充这部分经费，否则农村义务教育就难以生存。但是，从一些农村税费改革试点地区的实践情况来看，光补足取消的“两项收费”，农村义务教育照样可能出现不利影响。如1998年开始进行试点的安徽省，2000年对农村义务教育的投入与税费改革前大致持平并略有增长，但是，除农村小学生均教育经费、生均教育事业费、生均预算内拨款和生均预算内事业费拨款有不同程度增加外，生均公用经费、生均基建经费、生均预算内公用经费和生均预算内基建经费均有所下降。农村初中生均经费，除预算内生均经费和事业费略有增加外，其余均有所下降（见表1）。
表1：税费改革后安徽省农村中小学生均经费变化情况
单位：元
资料来源：韩民：《税费改革后农村义务教育投入的状况及对策》
这说明：①过去农民支付的教育经费实际上不限于统计报表上的农村教育事业费附加和现金集资这两种形式，还有其他未列入统计报表的各种各样的收费和资助。另外，教育附加是刚性的，但农民集资却是弹性的，当经费问题难以解决时，一般都是采用集资的办法加以解决。因此，农民实际承担的教育费要超过统计报表上的数字。②农村义务教育的开支除人员经费、公用经费之外，还有其他必须开支的项目。如危房改造费、代课教师的报酬、贫困学生的补助等等。这些方面的开支必然要挤占本来就捉襟见肘的公用经费甚至人员经费。
因此，在生均事业费和生均预算内拨款增长的情况下出现生均公用经费和基建经费下滑的情况就不奇怪了。而如果生均公用经费和基建经费得不到必要的保证，那么学校的教育质量和可持续发展就会失去基本条件。因此，农村税费改革后，要真正确保农村义务教育的运转和发展，笔者认为，国家在安排增加农村义务教育经费投入的时候，至少需要考虑以下5个方面的因素：
1.填补“两费”取消后农村义务教育经费缺额
农村税费改革以前，维持农村义务教育运转的经费，除了国家财政拨款之外，由农民提供的农村教育事业费附加和农村教育集资是仅次于国家预算内拨款的第二大经费来源。这两项收费在农村义务教育经费中占有相当大的份额。根据《2001年中国教育经费统计年鉴》数据显示：2000年全国农村教育事业费附加为151.97亿元，农村教育集资为26.42亿元，两项合计为178.39亿元，占当年农村小学和初中教育经费919.97亿元的近20%和国家财政预算内拨款597.66亿元的近30%。农村税费改革以后，这两项收费被取消，由此所减少的农村义务教育经费必须转由国家拨款，这样才能维持农村义务教育现有规模的正常运转。
2.校舍危房的改造经费
目前，全国中小学还有不少危房急需改造。据统计，2000年全国普通中小学共有校舍113402万平方米，其中危房1123万平方米，比上年增加382万平方米，危房率为0.99%，年危房自然增长率为0.33%。按照国家危房改造标准每平方米600元（中央每平方米补助300元，地方按1:1配套）计算，共需危房改造资金67.38亿元。此外，2000年以后，每年自然增长的危房约400万平方米，另需改造资金20亿元。
过去，农村学校危房改造的资金主要靠农民集资和献工献料解决，农村税费改革以后，这笔开支需要由国家全部承担。自2000年以来，中央只安排了30亿元危房改造专款，离实际需要还有较大的缺额。
3.初中高峰发展所需的投入
根据《2001中国统计年鉴》数据统计：从1986年至1990年是我国人口出生的高峰期，每年出生人口在2400万人以上，峰值在1987年，出生人口达2549.9万人。受出生人口高峰的影响，从1998年到2002年是初中生的入学高峰期，由于农村小学入学年龄一般都在7岁左右，因此，初中实际入学高峰期要延后一两年，一直到2004年。从1998年至2004年，初中适龄人口年均约7200万人，比高峰前每年约增1000万人左右。这就意味着这一时期年在校初中生数比高峰前要增加1000万人左右。据《2001年中国教育经费统计年鉴》统计，2000年全国农村初中生均教育经费支出为884.41元。按此标准计算，初中高峰期由于新增学生每年需增加经费投入88亿多元。“九五”期间，全国义务教育经费总投入平均每年增长9.53%。如果按这一增长速度计算，初中高峰期间每年需新增教育经费将接近100亿元。以往这块经费的筹措基本上是由乡镇一级政府负责，主要靠加重农民负担的办法解决，现在这条路行不通了，因此需要国家财政去想办法。
4.教育经费欠债的消化
目前农村中小学不少学校欠债问题比较严重。据测算，安徽省农村教育欠债约20亿元，四川省约20-30亿元，全国大概欠债500亿元左右。欠债的主要原因是：基层政府为了使“双基”验收达标，进行迁校、兴建教学楼、添置教学设备等，由于下拨的经费不足，只好举债。举债的形式主要有：银行贷款、建筑公司垫支、赊欠、教师集资等。债务人一般都是学校，乡镇政府只是口头承诺。农村税费改革后，乡镇政府已不承担义务教育的财政责任，向农民收费的路又被堵死，学校自身又无消化能力，这个问题已成为一个死结。目前的状况是，政府之间相互推卸责任，上级部门又竭力回避，而债务利息越滚越大，作为债务人的学校负责人被债主逼得焦头烂额，有的甚至东躲西藏，无法工作，严重影响了学校的正常教学活动。
5.关于弱势补偿
由于我国各地经济发展水平不平衡，相应的各地中小学生均教育经费的水平相差悬殊，东部和中西部地区的差异非常明显。根据《200l中国教育经费统计年鉴》和《2001年全国教育经费执行情况公报》数据统计：
(1)各地小学生均经费的差距。2000年小学生均预算内经费全国平均499.69元。最高的上海市是2791.63元，最低的河南省是261.39元，相差10倍多。特别是生均预算内公用经费差距更大。小学生均预算内公用经费全国平均37.15元，20元以下的有11个省、自治区，最高的上海是448.20元，最低的陕西是8.77元，相差51倍多。农村的差别尤其突出。农村小学生均预算内经费全国平均417.44元，最高的上海市是2606.27元，最低的河南省是227.20元，相差约11.5倍。农村小学生均预算内公用经费全国平均24.11元，10元以下的有7个省、自治区，最高的北京市是284.03元，最低的湖北省是5.13元，相差55倍多。
表2：2000年中小学生均预算内经费低于全国平均水平的地区经费情况
资料来源：据《2001中国教育经费统计年鉴》有关数据测算
(2)各地初中生均经费的差距。2000年初中预算内经费全国平均698.04元，最高的上海市是2861.90元，最低的河南省是425.9元，相差6.7倍。生均预算内公用经费全国平均73.94元，40元以下的有10个省、自治区，最高的上海市是754.12元，最低的江西省是17.89元，相差42倍多。农村初中生均预算内经费全国平均539.87元，最高的上海市是2865.88元，最低的河南省是357.34元，相差近8倍。生均预算内公用经费全国平均38.67元，20元以下的省、自治区有7个，最高的北京市是609.55元，最低的江西省是13.79元，相差43倍多。农村初中生均预算内公用经费仅是全国平均值的一半多一点。
从以上情况可以看出，不少省区，特别是中西部地区的许多地方，教育投入水平很低，预算内的教育拨款，仅维持人员开支都很难，特别是公用经费太少。据原国家教委1992年发布的《中小学公用经费实物消耗定额标准》测算，小学生均公用经费需求定额为245元，初中为510元。而现在有的地方国家预算内公用经费每人每年只有几元、十几元，这种状况怎么能够提高教育质量？学校如何能持续发展？改变教育领域内的上述不平等现象是国家义不容辞的责任，因此各级政府应采取实际措施，对贫困地区进行特殊补助，逐步改变教育资源配置不公平状况，消除由此而带来的教育机会的不平等和歧视现象。这是农村实施费改税，农村义务教育经费改由国家承担以后，在经费投入方面必须考虑的一个重要问题。
据2000年的基数测算，全国有15个省、自治区的中小学生均预算内拨款低于全国平均水平，如果要将这些地区中小学的生均预算内拨款拉到全国平均水平，总共需要增加经费170多亿元（见表2）。此外，随着社会分化的加剧，居民的贫富差距也在拉大。特别是农村，还有一部分家庭无力负担孩子的全部或部分学习费用。据2001年江西省的调查，家庭人均年纯收入在625元（国家农村人口贫困标准）以下的贫困学生，在小学约占全省小学生的8.85%，在初中约占全省初中生的10.02%。江西农村居民人均纯收入（2135元）与全国农村居民人均纯收入（2253元）比较接近，农村人口的贫富程度也差不多，在全国具有一定的代表性。以此来推算，全国农村的贫困小学生约700万人，贫困初中生约300万人，合计约1000万人。对于这一部分弱势群体，国家应制定相应的政策给予资助，以保障他们不因贫困而失学。这是农村税费改革后，国家在安排农村义务教育经费时必须考虑的又一个问题。若让这部分学生免交杂费和书费入学（全国每人每年平均约300元），全国每年约需经费30亿元。现在国家在贫困地区推行“一费制”，学生负担是减轻了，大约只要支付实际书杂费的60%左右，另外40%的差额本应由国家财政增拨给学校，而实际上，多数地方并未这样实行，结果变成了“国家请客，学校买单”，由此学校就只有挤占其他经费或进行新的借贷，这又给学校造成新的困难。
二、地方财政无力加大对农村义务教育的投入
农村税费改革以后，农民不再直接负担农村义务教育的投入，农村义务教育所需经费主要由国家财政解决。即上面说的5方面费用，以前主要是靠向农民收费解决，现在要改由各级政府拨款解决。那么从中央到地方各级政府如何来分担这笔开支呢？这是税费改革以后，为保障农村义务教育正常运行必须研究解决的又一个重要问题。
从前面的分析可知，农村税费改革以后，国家必须增加比较大的投入才能满足农村义务教育的基本需要。从目前情况看，只靠地方财政是无法承担这一任务的，这一开支主要应由中央财政来解决。
1.各级政府义务教育的财政责任应与其财政能力相匹配
20世纪90年代中期实行分税制财政体制改革以后，中央政府与地方政府的财政收入结构发生了重大变化。中央政府与地方政府财政收入的比例，由改革前的38:62变为1998年的52:48，地方政府的财政收入锐减。中央政府掌握主要财力，但不举办义务教育，基本上摆脱了负担义务教育的责任；而地方政府，主要是县乡两级政府，财力薄弱，却要承担举办义务教育的责任，负担绝大部分义务教育经费。据国家教育发展研究中心对全国7个省26个县的抽样调查，1998年样本县义务教育经费总支出中，县以上各级财政的教育补助专款约占12%，县政财约占10%，其他由乡财政和农民负担。这种政府间财力与义务教育责任的不对称是义务教育经费短缺的重要制度原因，必须加以改革。应根据财力情况，确立各级政府对义务教育经费的分担比例，加大中央财政对义务教育的投入。
2.目前地方财政无力对义务教育经费增加过多的投入
税费改革后，乡级政府不再直接承担义务教育的财政责任，农村义务教育经费的压力全部落在了县级政府身上。而大多数县特别是中西部地区县的财政情况都比较困难，基本上是吃饭财政，教育经费在财政支出中已占有相当大的比重。据全国2053个县（含县级市）的统计，2000年，预算内教育拨款占财政支出的比例在25%以上的有1522个县，占74.14%，其中，超过30%的有851个县，占41.40%，最高的河北省达到60%。在这种情况下，如果还要县财政负担税费改革后农村义务教育需要补充的经费，确实是“非不为也，是不能也”。
从省级财政看，目前要对义务教育增加很大的投入也有困难，主要是这几年高等教育的投入增幅较大。一是从1999年起高校开始扩招，学生成倍增长。二是一批原中央部属院校下放给了地方，需要增加地方的投入。以江西省为例，普通高校在校学生数由1998年的9.41万人增加到2002年的26.62万人，增加了17.21万人。按2001年全国普通高校生均预算内教育事业费6816.23元计算，共需增加预算内投入近12亿元。此外，近几年来，先后有7所部属院校转由江西举办，相当全省高校数的1/4。这些院校规模都比较大，原国家财政下拨的经费标准又比较高，合计经费要占全省高校经费的1/3。作为一个欠发达的省份，一下要增加这么大的开支，其难度可想而知。因此，必然要牵制向义务教育投入的强度。
3.农村税费改革后，加大中央财政转移支付是解决农村义务教育经费问题的唯一途径
已全面实行税费改革的江苏省，2001年省财政增加20亿元转移支付，用于苏北地区税费改革所造成的经费缺口，其中10.6亿元用于教育。用于教育的这笔钱，保证了苏北地区教师国家规定的标准工资（约占教师总工资的60%）能按时足额发放，但另40%由地方政府规定的各种补贴仍未落实。由于该地区原先就有一半以上的教师未领过地方补贴工资，所以矛盾不太突出。但苏中地区以前国标工资和地方补贴都发，而这次由于没有省财政的转移支付，地方财政只能支付国标工资，地方补贴工资无法兑现，教师收入减少，反响强烈。据该省财政厅测算，如果要解决地方补贴工资，省财政还需增加20亿元的转移支付。即使这样，农村学校的校舍设施和设备的添置仍无经费来源。江苏省属经济发达地区，地方财力充裕，其困难尚且如此，其他地区更可想而知。这说明，没有中央财政大幅度转移支付，农村费改税可能会造成农村教育的严重困境。
三、农村义务教育经费管理体制亟待改革
安徽省的税费改革在2000年全面铺开以后，当年的教育投入并不比改革前少，但这年教育经费的紧张情况不但没有缓解反而更突出，一直到2001年才基本得到解决。其原因主要是对教育经费的管理体制和制度未作相应的调整。2000年，农村教师工资的发放和学校杂费的管理仍由乡镇政府执行。刚开始税费改革时，把取消的教育附加和农民集资安排在乡镇财政预算之中。税费改革后，乡镇来自农民的收入大幅度减少，在这种情况下，只好挤占、挪用教育经费，使教育经费本来就紧张的情况更加加剧，许多地方拖欠教师工资的现象不仅没有减少，而且还在增加。
安徽省的经验和教训显示，在税费改革中如果不建立教育资金相对独立运行的制度，即使增加了教育投入，也难以保障农村义务教育的正常运行。正是这个问题的凸显，使安徽省在2001年几个月内出台了几项重要政策和措施。2001年7月制定了《中小学公用经费定额和保证办法》；2001年8月，中小学设立专用帐户，取消零户管理；2001年9月，教师工资收到县里统一发放。同时加大了义务教育的转移支付力度。这样农村义务教育经费紧张的局面才缓解下来。江苏省正是借鉴了安徽省的经验，2001年比较顺利地完成了税费改革的试验。
由此可见，解决农村义务教育经费问题，就要解决投入强度、投入主体和投入体制问题。否则，将对农村义务教育产生不良影响。