体制转轨期间政府规制失灵的理论分析，本文主要内容关键词为：规制论文,体制论文,理论论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F014.36 ［文献标识码］A ［文章编号］1000－5072（2002）06－0029－07
政府规制失灵是政府失灵在微观规制领域中的表现。从质的规定性上看，指的是政府在推行规制政策时，经济效率不能改善或规制实施后的效率低于实施前的效率等现象。从量上看，规制失灵意味着规制成本超出了规制收益［1］。由于特定的政治经济条件， 体制转轨期间政府规制失灵的范围和频度大大超出了一般市场经济国家，严重降低了社会福利水平。认识转轨期间政府规制失灵及其产生原因，分析所应采取的对策是十分重要和必要的。
一、体制转轨期间的政府规制失灵
体制转轨时期的政府规制失灵是严重的，其中既有政府规制失灵的一般情况，更有体制转轨期间的特殊现象。主要有如下几种情况：
第一，政府的规制职能缺位。政府规制职能的缺位即指在需要行使规制职能的地方出现了政府缺位，市场失灵现象得不到抑制，社会福利水平下降。这在资本主义发展早期和1980年代英国私有化期间都曾不同程度地发生过。由于规制的必要性总是在市场经济有了相当程度的发展、市场失灵表现得较为充分时才产生的。因此，一定程度上的规制职能缺位总是不可避免的。体制转轨中，规制缺位与政府职能转变落后于经济体制变革和市场经济的发展、政府行政资源的分配与市场需求产生错位等密切相关。在这期间，政府规制职能缺位主要表现在消费者保护、健康与卫生、环境保护等方面。体制转轨期间政府规制职能缺位的后果是严重的，如：产品质量低劣、假冒伪劣现象泛滥，环境严重污染得不到有效制止，消费者的生命安全受到严重威胁等等。1999年国务院发展研究中心所作的调查分析表明，1998年我国的假冒伪劣商品数额已达1329亿元人民币，超过当年走私数额。1999年全国各级消协受理投诉总量突破70万，是1986年的03倍。假货品种从普通的纺织轻工类产品发展到各个领域。2000年全国各地查处的多起有毒的大米、面粉、茶叶、瓜子、腐竹、饼干、食用油等事件表明，我国的制假活动进一步升级，进入了由制假到制毒的新阶段［2］。又如， 公共信息网络安全规制滞后，互联网上色情、迷信、赌博、暴力、恐怖等有害信息在网上大量传播，严重危害了青少年的身心健康。
第二，政府的规制能力不足，指政府虽履行了规制职能，但其能力落后于或无法满足市场经济提出的需求，从而大大降低了生产效率，使消费者利益受到严重损害。
其一，规制难以消除和抑制市场上的垄断力量，造成被规制企业内部无效率或X—非效率的发生。 市场经济的发展要求冲破传统体制下形成的垄断格局，建立竞争性市场。这就需要有关规制机构运用相应的规制手段，尽可能消除垄断，约束垄断者的行为。虽然近年来国内在基础设施领域引进民营资本和外资参与竞争，但由于目前缺乏反垄断的法律依据，又遭遇行业或地方政府的抵制，垄断现象仍未得到有效制止。许多从事自然垄断行业经营的企业不仅规模经济效率没有得到发挥，而且普遍存在机构臃肿、人浮于事、工作效率低、企业成本费用膨胀等问题，盈利能力低下和亏损成为被规制行业的通病。如，邮政资费在不到20年的时间内上涨了10倍，邮政部门却仍然处于亏损状态。
其二，产品和服务质次价高，严重侵害了消费者利益，大大降低了社会福利水平。如在对自然垄断行业进行价格规制时，政府通常以企业前期的生产、运送、销售成本作为基础，再加上与完全竞争中正常利润水平相同的公平报酬率相近的利润。由于可以稳定地得到与公平报酬率相近的利润，排除了外来竞争之忧，企业就没有必要去降低成本、提高效率。据有关专家1999年的研究，按照相对购买力平价而言，以美国的费率为基数，换算得到：中国的人均收入水平仅相当于美国的0.05，却付出了4023倍的价格连接互联网。中国消费者所购买民航票价的相对价格水平是美国消费者的32倍。每年因民航垄断而造成的民航消费者的福利损失达75—100亿元［3］。不仅如此，煤气、自来水、电信、邮政等垄断行业还占着自己的垄断地位，搞强行“搭售”，规定消费者必须购买指定产品或接受指定的服务，以此再捞一把。
第三，规制过度或越位。政府规制超越了其应有的弥补和克服市场失灵的范围，抑制了市场经济的内在活力和正常发展，造成资源配置的扭曲，并为寻租活动的产生提供了土壤。其典型表现有：
其一，政府在基础设施等行业实行严格的进入规制，抑制了市场作用的发挥，限制了基础设施领域的发展。近年来，虽然上海、广东等地已开始在基础设施行业引进社会资本，但该领域的投资主体几乎还是中央和地方政府，以及清一色的中央和地方所属的国有独资企业。外商直接投资比重很小，国内非国有经济进入基础设施领域受到了严格限制，使得这些行业长期存在供给缺口，行业内竞争不足，企业效率低下，严重影响了经济运行效率和人民生活质量。以城市基础设施为例，在很多城市、尤其是大城市，交通、供水和环境治理方面的投资远远不能满足需要。在一些大城市，市区的平均车速已经下降到只有每小时12公里，城市的运输效率低下；有120个城市严重缺水。又如， 采用拍卖车牌的方式对处于竞争性领域的出租车行业实施进入规制，造成出租车行业进入成本高企。
其二，政府对创业、投资等方面的管制过多，造成了权力租金，由此而产生的寻租活动猖獗，经济活动成本被人为加大，降低了经济效率。从企业方面来说，又有两方面情况：一是，先进入被规制行业的企业为保住自身的垄断地位，“游说”、“收买”政府及其官员，使之限制新企业的加入。二是，欲进入该行业的企业，为早日得到进入许可，采取各种方式“搞公关”打通各方面关系。从政府方面看，规制者滥用手中的规制权，谋求个人或小团体私利的现象时有发生。据在北京投资房地产的台商反映，“北京房地产的成本中，至少五成是来自政府职能的公开和台面下收费”［4］。另据估计，若香港投资家在大陆投资500万，就要拿200～300万去打通关系。由此可见政府规制过度所产生的严重后果。
第四，政府规制虽达到了弥补市场失灵的目的，但成本昂贵、效率不高甚至可能出现效率低于规制实行前的情况。从整个运作过程看，政府规制主要耗费如下几类成本：一是，规制制度运作的直接成本，其中包括规制规则的制定和运作成本；二是，规制实行后对经济效率所产生的影响及相关费用，如效率成本、转移成本、反腐败成本等；三是，将规制实行前后的经济效率进行比较而得出的规制的机会成本。世界各国的经验表明，实行政府规制所付出的成本是巨大的，收益却并不令人满意。在体制转轨期间，这种现象同样严重存在。鉴此，有专家估计，国内所有的政府审批、规制问题解决后，国内生产总值可以实现增长30％［5］。
二、转型期政府规制失灵产生的原因
政府规制失灵的产生既有市场经济条件下的一般性原因，还有与转型期政治经济体制相联系的特殊原因。
从一般性的角度看，政府规制失灵的原因有如下几方面：
首先，由于政府部门所得到的不完全信息所决定的有限理性。规制者信息的严重不足产生于如下几方面：一是，在公共部门里不存在指导资源配置的价格，没有传递市场信息的渠道，政府决策者必然受到信息不对称的困扰，难以准确了解企业自身的成本和需求结构；二是，规制者通过审计等非市场手段了解信息的能力很有限，没有精力审计所有的企业以掌握真实成本。更何况，审计部门还可能与企业合谋；三是，企业不会把它所知道的信息告知政府，甚至还可能提供虚假信息。政企之间的博弈加重了政府的信息不完全性和决策失误的可能性。四是，由于缺乏有效的激励，规制者不一定有积极性去获得有关信息。正像斯蒂格利茨所说的，“不完全信息和不完全市场作为市场失灵的一个来源在公共部门里是普遍存在的”［6］。 而信息不对称就意味着政府规制存在着天然缺陷，其效用是有限的。
其次，政府规制失灵还在于政府组织所具备的“公共性”与政府机构、政府官员行为目标之间的差异和矛盾。从理论上说，政府规制行为必须代表公共利益。然而，现实中的政府是由具体的人和机构组成的，他们的利益和行为目标并不必然和社会公共利益相一致。当二者发生矛盾时，不排除产生政府官员为追求自身利益而做出有害于公共利益的决策的可能。在规制者的责任大量增加而收益却没有相应增加的条件下，成本——收益的严重不对称可能使得规制官员做出许多非常没有效率的决策。弗里德曼曾经研究过美国政府的医药规制，发现负责医药管理的那些官员对新药上市速度大大减缓负有极大的责任：如果审批后发出许可的药是假的，规制官员必须负起相应责任；但是药卖了多少，他们并没有收益。因此，对一个理性的官员来说，把新药申请报告压起来就是最合理的选择。据估计，实行药品规制后，美国因为吃不到更新更有效的药而导致死亡的患者人数，可能远远超出了因政府防假药而减少的人数。
第三，政府所具备的强制性和“普遍同质性”，使得规制可能造成再分配上的不公平和“寻租”现象。查尔斯·沃尔沃指出，任何一种国家干预，都是由一部分人将手中的权力强加到他人头上，权力总是有意地并不可避免地被交给一些人而不给予另一些人。国家政权的这种强制性给收入再分配上的不公正和滥用权力提供了机会。政府的经济规制可能造成某些资源的人为“短缺”，从而为“寻租”活动提供可能，如在价格规制下，一些人高价收购政府限价的资源，并收买政府官员默许其在市场上买卖。市场价和政府限价之差就是不法分子和腐败分子可能得到的租金。寻租活动的产生，使规制的实际效果与社会公共目标进一步产生偏差。
第四，由政府性质决定的规制者行为难以监督、行为效果难以测量。一方面，规制者也是垄断者，而垄断者的行为是难以监督的。在缺乏有效监督的条件下，谁能保证运用行政垄断权力来纠正经济垄断就能代表社会利益、提高经济效率呢？另一方面，政府面临着多元的目标函数，即不仅要维护市场秩序，提高经济效率和社会福利水平，还要注重社会安定；不仅要追求经济、社会目标，更要注重政治目标。政府可以利用自己的优势在这多重目标之间进行切换，规制者可能会为了某一方面的任务而将其它方面的资源挪用过来，产生所谓的“套利行为”。因此，对政府规制者的行为及其后果进行准确估价和监督是一件非常困难的事，这就在客观上为规制失灵的产生提供了土壤。
第五，政府规制机构设置不合理，缺乏完善透明的规制程序，也为规制失灵提供了可能。
第六，政府规制行为所内在具有的扩张性。正如许多学者所指出的，规制者会“从供给一方推动规制的膨胀”，官员们“对一项不当规制的解决办法通常就是增加更多的规制”。这就进一步推动和加强了政府的过度规制。
从特殊性的角度看，政府规制失灵与转型期的政治经济条件密切联系，主要表现在两个方面：
第一，政府规制职能正常发挥的制度障碍。目前，政府规制从机构到规则都还处于建立过程之中、远未完善，其作用范围受到很大的限制，使之无法正常发挥自己的作用。而原有的计划性政府管制［7］的制度基础尚未完全消除，仍具有强大的惯性。政府官员对计划管制的机制、方法也都驾轻就熟，习惯于用计划管制的手段来管理市场经济。从一定意义上说，转型期的政府规制失灵就是政府职能尚未实现彻底转变、政府规制制度远未完善、难以发挥作用所造成的。具体来说，从规制制度建立、规制政策的制定、实施，再到监督等整个流程来考察，政府规制遇到的制度障碍有：
其一，尚未建立统一、权威、独立行使规制职能的规制机构。到目前为止，我国除环保局、物价局、国家产品质量认证监督委员会、国家标准委员会等外，专事规制职能的机构不多，也没有以法律形式明确规制机构的地位，主要是由一些行政管理机关按照各自的职能共同执法。如我国《反不正当竞争法》第十六条规定：“县级以上监督检查部门对不正当竞争行为可以进行监督检查”。而监督检查部门包括工商、物价、卫生、计量、环保等行政管理部门。这就意味着这些部门都是《反不正当竞争法》的执法机构。由不同政府部门共同规制同一产业，必然引起各行政管理部门之间职能交叉、职权不明、执法严格程度不一，重复执法，以及相互之间争权夺利、踢皮球等问题，并为寻租活动提供更多的机会。如在许多城市，机动车超标排放成为大气污染的主要原因之一。但公安部门、环保部门的规制职能却都无法到位：当公安部门发现路上超标排放的汽车时，没有相应的检测手段；环保部门有检测手段却没有拦车权。另外，年检时尾气检测权虽在环保部门手中，年检总表的盖章权却在公安部门。因此，有的车主就干脆跳过环保部门，到公安部门去想办法，逃避年检。
其二，规制法规建设滞后。立法不足、法律法规体系不全使得政府规制行为往往无法可依或依据不足。
其三，对规制者的外部监督机制不健全，这就为规制者滥用自由裁量权，如行政不作为、有法不依、执法不严，或随心所欲干涉市场、甚至人为造租、寻租创造了条件。这也是转轨时期寻租活动特别猖獗的原因之一。
其四，规制权分配不合理，地方保护主义严重。
第二，政府规制过程中行为主体的不成熟及其相互关系定位偏差，使得合理的政府规制过程无法实现。从规范的意义上讲，政府规制既是政府的行政过程，又“是由被规制市场中的消费者和企业、消费者偏好和企业技术，可利用的战略以及规则组合来界定的一种博奕”［8］。
在这过程中，存在着三个相互制约又相互依存的行为主体：其中，企业和消费者是规制博奕的双方，二者根据自身利益进行讨价还价，并通过各种渠道影响政府的规制决策，推动政府在他们希望解决的公共问题领域建立规制。一般来说，规制博弈的结果往往在很大程度上反映或接近社会公共利益，且在原则上为规制的内容和范围、规制规则的制定确定了目标。政府规制机构只是“博奕的仲裁者或规则的制定者”、执行博奕结果的代理人。它只能根据企业集团和消费者集团博弈的结果制定并执行规制规则，而不能越疽代庖。因此，存在着独立、成熟、相互抗衡又相互制约的企业和消费者利益集团和独立、中立的政府机构是实现合理规制过程的制度前提，同时也是保证政府规制过程的结果尽可能与社会公共利益保持一致、防止政府操纵规制过程的必要保障。但在体制转轨期间，政府规制过程内部却存在着严重的制度缺陷，主要表现在如下两方面：
其一，企业和消费者还在很大程度上依附于政府，能够充分表达自身利益、进行合理博奕的独立、成熟、强大的企业主体和消费者主体尚未形成，这就在客观上为政府规制机构漠视企业和消费者利益、操纵规制过程或滥用规制权力提供了可乘之机。
作为传统体制的“遗产”，我国企业还在很大程度上保留着对政府权力的“依附性”。如国有企业，由于与政府关系特殊，它们在日常经济运行中总能享受到一些“特殊待遇”，如利用政府的行政权力来封锁和瓜分市场，阻止和压制竞争对手等。与此同时，企业也必然付出高昂代价：继续保留政企不分的地位，允许政府干预企业的经营决策，甚至在必要时牺牲企业利益，如兼并那些不能给企业带来盈利机会、或没有兼并价值的企业。在这种场合下，政府利益已取代了企业利益，何谈独立的企业主体？而民营企业由于先天不足，也就必然想方设法地和政府搞好关系，以期得到政府的扶持。除此之外，民营企业与国有企业力量对比上的悬殊，也使其利益在有关的规制博弈中得不到合理体现。可见，除少数与政府有特殊关系的国有垄断企业外，企业还仅仅是成长中的弱小主体，无法影响和制约政府的规制行为。
再看消费者主体。计划经济时期，生产决定一切，消费者是最被忽略、最被压抑，也是最没有地位的群体。随着市场经济的发展，消费者意识在觉醒，独立性在逐步壮大，但还未成长为足以与企业、与政府相抗衡的独立力量。目前除了按行政区划成立的消费者委员会这一半官方的机构（挂在各级工商局之下）外，国内至今未形成能真正代表消费者利益的组织，也未按行业建立消费者协会。现有单一的消费者委员会实在难以承担起保护消费者利益的重任。这与国外差距较大，如英国根据1986年颁布的《煤气法》，已在煤气供应产业建立了“煤气消费者委员会”。消费者的弱组织性和缺乏集体行动能力的特点，使其自身的利益得不到集中表达，无法正常参与政府的规制过程从而影响政府的规制行为。有时即使参与了，也由于力量弱小而难以与强大的政企同盟相抗衡，难以影响政府的规制决策。这就在客观上为政企勾结，共同侵害消费者利益提供了方便。这个问题在近些年的政府规制过程中已经表露得十分清楚了。
其二，政府在规制过程中的角色冲突：既当运动员——国有企业的所有者，又做裁判员——市场的规制者，致使规制机构无法独立、中立地行使自己的职能。在这里，独立的含义有二：一是指独立于政府的其他职能，尤其是不受政府的所有者职能的干扰；二是指独立于被规制者，不偏向于被规制者中的任何一方。独立是中立的前提。只有规制机构实现了真正意义上的独立，才能在规制实践中公正、中立地行使规制职能。而我国规制机构却不具备多少这样的独立性。目前行使规制职能的政府部门大都曾经或仍直接拥有或完全拥有被规制行业的企业，如信息产业部在很长一段时间内既是中国邮政和中国电信的所有者，又同时是规制者。在医药行业，卫生部、国家医药管理局、国家中医药管理局等，都既是国有药品工商企业和国有医疗卫生机构（事业单位）的顶头上司，而且是药品管制的行政机构。政府是是几乎所有的自然垄断行业、公共企业及大部分竞争性领域中大企业的所有者。规制者和被规制企（事）业的利益如此密切相联，必然使规制机构偏向于自己所属的企业，无法保持中立。其后果有两方面：一是，规制者可能歧视非自己所有的企业，其采取歧视性规制；二是，规制者可能和自己所属的企业结成“政企同盟”，置消费者利益于不顾，制定对自己所属企业有利的规则，并最终操纵政府规制过程。可见，不合理不规范的政府规制过程，为转轨时期政府规制失灵提供了温床。
三、对策思路
以上分析表明，转轨时期的政府规制失灵有时表现程度还是很严重的，要避免或克服这种状况，需要从如下几方面进行综合治理。
第一，继续推进市场化改革，以有利于并促进竞争性市场经济体制的建立为导向，推进政府规制体制的改革，重点解决政府规制职能的缺位问题，从根源上消除制约政府规制职能正常发挥的制度障碍。这里包括几方面：其一，继续建立和完善统一、中立、能够有效行使规制职能的规制机构。从理论上说，应该按照市场失灵发生的不同领域相应建立独立的规制机构体系。如在特定的自然垄断产业或相关的自然垄断产业，应相应建立独立行使规制职能的规制机构。为防止来自地方政府和行业管理部门的干扰，规制机构原则上应直属于全国人大，并在各地设立垂直领导的执法机关，以保持其中立性。其二，加快政府规制体制和国有资产管理体制的改革，进一步推进政企分开，将政府的规制者职能和所有者职能分离，交由不同的行为主体承当，以克服政府角色冲突所带来的规制行为扭曲。由于自然垄断产品所具有的特殊性，以及目前公有经济在自然垄断领域所占有的垄断地位，这个问题在经济性规制方面尤为突出。因此，在逐步引进民营经济和外资参与自然垄断领域经营的同时，要大力推进该领域国有资产管理体制的改革，规制者不再管理企业，从而“使政府从自然垄断产业的经营者转变为竞争性经营的组织者”［9］。其三，进一步加强、完善规制法规体系的建设，消除法制建设相对滞后的现象，为政府规制行为提供法律依据和基本规范。最后，加强对规制者行为的监督制约，加大对滥用规制权及索贿、受贿现象的打击力度，克服利用规制权进行寻租的现象。
第二，完善政府规制过程，大力扶植、催生独立而强大的企业利益集团和消费者利益集团，从而在源头上规范政府规制行为，防止和限制政府规制失灵。有两方面内容：一是，大力推进、扶持独立而强大的企业利益集团和消费者利益集团。随着社会主义市场经济的发展，多元利益集团的形成与壮大是客观事实和必然趋势。这对制约和规范政府规制行为提供了有利的外部环境。其中，民营经济的迅速成长对于规范政府规制行为尤为重要。因此，特别要从各方面为民营经济的成长创造良好氛围和条件。政府还必须运用自己手中的舆论工具，大力组织并推动消费者利益集团的尽快形成，唤起消费者运用法律武器维护自身利益的主体意识。必须把扶持、催生企业利益集团和消费者利益集团，当作防止政府规制失灵的基础性工程来抓。二是，必须从法律上明确企业、消费者等利益相关者在规制立法和规制决策中的重要地位和作用，充分吸收企业、消费者及相关者直接或间接地参与规制立法过程，如参加立法听证会等，使其各自的利益能够在规制博弈中得到尽可能充分的表达。中外政府规制的实践表明，只有在企业利益集团和消费者利益集团的互动协调、整合中形成的一致性政策方能在尽可能的程度上反映社会公共利益，从而较好防止特殊利益集团操纵规制立法和规制者在黑箱中秘密决策的现象。近些年国内出台的有关电信方面的规制法规之所以社会认同程度低、或被认为不公正不合理，在很大程度上就是因为将相关的市场主体排除在了规则制定的过程之外而严重偏向于特殊利益集团。
第三，在克服政府规制职能“缺位”的同时，还必须在指导思想上对政府行为的内在扩张性保持应有的警惕，防止“过度”规制倾向的产生。如前所述，政府规制行为天然地具有内在扩张性或自我加强的倾向，尤其是在“官本位”传统根深蒂固的中国，更应当时刻防止陷入“规制崇拜”的陷阱。也就是说，政府规制行为必须始终定位于有利于竞争性市场体制形成、有利于发挥而不是抑制市场的内在活力这一立足点上。在实践中，对任何一项规制措施的出台都必须十分慎重，不要轻易增加或扩大规制的项目和范围，以防止政府行为对市场肌体的伤害。在这一点上，西方国家近十多年来规制改革的经验值得记取借鉴。