西部民族县全面提升经济社会发展水平的模式与对策——甘肃省阿克塞、肃南、肃北三个民族自治县的调查报告，本文主要内容关键词为：甘肃省论文,民族论文,自治县论文,经济社会发展论文,调查报告论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C95 ［文献标识码］A ［文章编号］1001-5558(2004)-0123-13
1.中国西部民族县概况及调研主题
1.1 中国民族县市概况
我国是一个多民族的社会主义国家，民族地区经济社会的全面发展不仅是民族地区的事业，而且是全国全面建设小康社会的伟大事业的重要组成部分。据《中国统计年鉴2002》的统计，2001年，全国民族自治地方总面积611.73万平方公里，占全国总面积的63.72%；全国民族自治地方有地级区划77个，其中地级市23个；有县级区划699个，其中县级市68个。全国民族自治地方总人口16870.1万人，其中少数民族人口7799.47万人，分别占全国总人口127627万人的13.2%和6.1%。2001年甘肃省有2个民族自治州，21个民族自治县（市），其中有2个县级市。全省民族自治地方总人口313.64万人，其中少数民族人口175.88万人，分别占全省总人口2575万人的12.18%和6.83%。2001年，全国民族自治地方完成国内生产总值8179亿元，其中第一产业2089亿元，第二产业3086亿元，第三产业3005亿元；地方财政收入545亿元，地方财政支出1609亿元。2001年，全国民族自治地方人均完成国内生产总值4848.2元，是当年全国平均人均国内生产总值7543元的64.27%。2001年，全国民族自治地方人均地方财政收入323.1元，是当年全国平均人均地方财政收入611.4元的52.8%。从总体上看，全国民族自治地方的经济发展水平和地方财政收入均远远低于全国平均水平。全面提升民族自治地方的经济社会发展水平，对于全面建设小康社会具有特别重要的意义。
1.2 民族地区经济社会发展水平的分类
我国不同地区经济社会发展水平差异很大，不同民族自治地方之间的经济社会发展水平之间的差异也很大。民族自治地方的居民主要是农牧民，民族地区农牧民家庭人均年纯收入指标，不仅是当地经济社会发展水平的一种表现，是对当地农牧民生活水平状况的直接描述，而且是反映小康水平的重要指标。我们按2000年民族地区农牧民家庭人均年纯收入的高低，可以把民族自治地方的经济社会发展水平大致分为四类：(1)农牧民家庭人均年纯收入4000元以上为第一类；(2)农牧民家庭人均年纯收入2000～4000元为第二类；(3)农牧民家庭人均年纯收入1000～2000元为第三类；(4)农牧民家庭人均年纯收入少于1000元为第四类。与2000年全国农村居民家庭平均每人纯收入2253.42元相比较，第一类民族自治地方经济社会发展水平已经远远超过了全国平均水平，进入了较高层次，面对的问题是如何进一步加快发展，全面提升经济社会发展水平，全面提升人民生活质量，全面实现小康的问题；第二类民族自治地方经济社会发展水平已经接近或超过了全国平均水平，实现了低水平的小康，面对的问题是如何进一步加快发展，巩固小康成果，为全面实现小康打好基础的问题；第三类民族自治地方经济社会发展水平较低，面对的问题是如何进一步加快发展，稳定解决人民群众的温饱问题；第四类民族自治地方经济社会发展水平更低，面对的问题是如何进一步加快发展，稳定实现脱贫的问题。
1.3 研究本课题的政策和战略意义
经济社会发展水平不同的民族地区，在全面实现小康的进程中面对不同的客观条件和经济基础，面对不同的目标任务，应该采取不同的战略措施和手段。本课题以甘肃省三个经济社会发展水平最高的少数民族自治县——阿克塞哈萨克族自治县、肃南裕固族自治县和肃北蒙古族自治县为例，回顾和总结了他们建设小康社会的成功经验；研究了经济社会发展已经远远超过了全国平均水平，进入了较高层次的民族自治地方，如何面对新问题，进一步加快发展，全面提升经济社会发展水平，全面提升人民生活质量，全面实现小康的问题。阿克塞、肃南、肃北三县的共同的特点，一是人口少，2000年三县的人口总数分别为8891人、36669人和13046人；二是土地面积大，三县的土地面积分别为33374平方公里、23896平方公里和66746平方公里；三是人口密度低，三县的人口密度分别为0.3人／平方公里、1.5人／平方公里和0.2人／平方公里；四是自然资源丰富；五是均为牧业县，草原面积大；六是气候条件恶劣，平均气温低，无霜期短，年降雨量少。阿克塞、肃南、肃北三县的小康建设经验及今后的发展战略思路对于全国类似的民族地区的小康社会建设具有一定的指导和借鉴意义。
2.三个民族县经济社会发展现状的调研与分析
2.1 经济发展现状和潜力
2.1.1 阿克塞县。阿克塞县2002年完成国内生产总值14900万元，其中第一产业完成增加值1150万元，第二产业完成增加值8724万元，第三产业完成增加值5026万元，一、二、三产业结构比例为8:58:34，人均国内生产总值为18580元。2002年，全县经济实力在全省86个县市（区）中排第十一位，在全省21个民族县市中排第二位。阿克塞县的经济以工业经济为主，尤其是石棉工业在经济总量中占有很大的比重。阿克塞县矿产资源丰富，初步探明全县境内有金、铜、锰、铁、钨等金属矿藏和石棉、煤、水晶石、盐、硼砂、石膏、芒硝、云母等非金属矿藏41种，其中石棉贮量最大，约四千五百万吨以上，现年开采量约十三万吨，占全国石棉产销量的40%，并以品质优良在全国石棉市场上享有盛誉。近几年，随着工业经济的发展和人民生活水平的提高，第三产业发展也很快。阿克塞县户籍人口之外的其他常住人口（居住三年以上，主要是矿山开采工人约八千人，建筑工人一千多人）约为一万一千多人，加上户籍人口约九千人，全县总人口约两万人，为第三产业的发展提供了良好条件。第一产业由于增长速度较慢，尽管总量在不断增加，但在阿克塞县经济结构中所占比重不大，且有不断下降的态势。
2.1.2 肃南县。肃南县2002年完成国内生产总值28530万元。其中第一产业完成增加值10613万元，同比增长3.84%；第二产业完成增加值9900万元，同比增长16.47%；第三产业完成增加值8017万元，同比增长19.21%。一、二、三产业结构比例为37:35:28。与2001年相比，一产比重下降3个百分点，二产比重上升1个百分点，三产比重上升2个百分点。人均国内生产总值为7968元，城镇居民人均可支配收入5800元，农牧民人均纯收入3895元。地方财政收入2680万元，人均地方财政收入747.66元。早在1997年，肃南县已经基本实现小康目标，1998年被甘肃省评为牧区小康县。2002年，全县经济实力在全省86个县市（区）中的排序由2000年的第21位上升到了第14位，在全省21个民族县市中的排序由2000年的第四位上升到了第三位。畜牧、矿藏、水能、旅游、土地是肃南县的五大资源优势。目前，畜牧、旅游资源开发利用成效较为显著，矿藏、水能、土地资源的开发利用还处于起步阶段。肃南县是下一个以牧为主的牧业县，畜牧业在全县经济中占主导地位。全县有可利用草原面积142.2万公顷，理论载畜量为120万个羊单位，为发展畜牧业经济提供了得天独厚的条件，是甘肃省重要的畜牧业商品基地。2002年，全县共饲养各类牲畜71.28万头只，全县已基本建成30万只高山细毛羊基地、15万只羔羊育肥基地、1000头马鹿养殖基地。肃南县有丰富的矿产资源，已探明的矿产27种，分布在228处。已探明的金属矿产主要有铜、铁、钨、铬、锰等，非金属矿有萤石、石灰石、石英沙、硫、粘土等。其中已探明的钨矿储藏量在全国单个矿山储藏量中排名前五位，储藏量达46万吨。肃南县水利资源十分丰富，水能蕴藏量达204万千瓦，冰川蕴藏量159万亿立方米，共有大小河流33条，年径流总量为43.11亿立方米，是全国人均流量的32倍，是河西走廊绿洲灌溉的主要水源。肃南县正按照3～5年建成甘肃“钨都”的要求，制定优惠政策，积极招商引资。钨矿开发、水能开发前景十分广阔。
2.1.3 肃北县。肃北县2002年完成国内生产总值19106万元。其中第一产业完成增加值1699万元，同比增长25.5%；第二产业完成增加值10868万元，同比增长18.4%；第三产业完成增加值6539万元，同比增长22.8%。一、二、三产业结构比例为9:57:34。人均国内生产总值为16760元，城镇居民人均可支配收入5860元，农牧民人均纯收入4539元。财政收入合计5238万元，其中地方财政收入1769万元，财政补贴3469万元。人均财政收入4758元，其中人均地方财政收入1607元。2002年，全县经济实力在全省86个县市（区）中排第十位，在全省21个民族县市中排第一位。肃北县幅员辽阔，资源丰富。全县共有天然草场4676万亩，其中可利用草场4189万亩，占草原面积的89.5%。主要饲养的家畜有绒山羊、高山细毛羊、牦牛、骆驼等，牲畜年饲养量30万头（只）。县境内矿藏资源丰富，已探明的矿种有三十多个，矿点三百多处，矿藏总储量达10亿吨，主要有黄金、铁、铜、钨、菱镁、铅、锌、煤、重晶石等。其中，原煤储量达9亿吨，塔尔沟钨矿储量居全国第二位，大道尔吉铬矿是全国第三大铬矿。县境内党河、榆林河、石油河、疏勒河等四大河流年径流量达14.27亿立方米，其水电蕴藏量达26.7万千瓦，可开发利用10万千瓦左右。肃北县具有发展原材料工业的良好条件。
2.2 社会事业发展现状和水平
2.2.1 阿克塞县。阿克塞自治县原县城在海拔2700米、自然条件比较恶劣的博罗转井镇。1995年，国务院批准，同意阿克塞自治县将县城迁至自然条件较为理想、海拔1600米的红柳湾镇。1996年县城搬迁工作正式启动，1998年9月整体搬入新县城，2000年5月县城搬迁通过了省上有关部门的验收。在县城整体硬件环境提升到一个高水平的同时，科教文卫等各项社会事业也达到较高水平。1997年，通过“普九”验收。2001年，县城通过了省级卫生县城达标验收，县幼儿园通过了省级一类幼儿园达标验收。城乡幼儿入园率、学龄儿童入学率、巩固率均达到100%。中小学全部配备了语音和计算机教学设施，各中小学都有学校专用的室内体育馆。全县城乡居民子女的入托、入学费用全部按国家统一标准执行，不多收一分钱，并保证全县所有城乡居民的子女100%接受九年制义务教育。县城社会治安秩序良好，全县城所有行政事业单位、居民住宅区均无围栏，各族人民安居乐业，实现了“两无”（无毒、无邪教）目标。另外，全县从1997年开始，在全体农牧民中实行合作医疗制度，每人每年合作医疗费用为25元（个人承担10元，县财政5元，乡财政5元，村统筹5元），合作医疗费按大病报销制度执行，以住院治疗为报销底线，高线为6000元，报销比例为30%～40%。
2.2.2 肃南县。肃南县文化教育、医疗卫生、广播电视等社会事业随着经济的发展，也发展到了一个新的水平。2002年底，肃南县共有普通中学3所，在校学生1570人；职业中学1所，在校学生252人；普通小学31所，在校学生3424人；幼儿园3所。学龄儿童入学率达到99.1%，在校学生毕业率达到100%，初等教育完成率达到98.1%。1997年，实现“普九”和扫除青壮年文盲的目标。肃南县大力发展民族文化体育事业，建成了集群文、图书、文博为一体的民族文化中心，基层有文化活动中心114个，群众性的文化体育活动广泛开展。医疗卫生条件得到改善，全县共有卫生医疗机构24个，医务人员228名，各区乡均有卫生院，村卫生室覆盖率达到47.5%。计划生育工作坚持管理与服务并重，计划生育率达到100%，人口自然增长率控制在千分之七以内。先后实施了有线电视架通工程、“村村通”工程、城域网光缆改造工程，全县广播覆盖率、有线电视覆盖率、电视人口覆盖率分别达到了67%、51%和96%。
2.2.3 肃北县。肃北县始终把教育放在优先发展的地位，不断深化教育改革，增加教育投入，促进了县教育事业的发展。2000年，“两基”复查顺利通过省地验收，中学实验楼、教职工安居工程的建成以及远程教育网的开通等，使办学条件明显改善，教育教学质量稳步提高，近五年共为全国各类大中专院校输送学生385名。城乡医疗卫生条件明显改善，先后完成了蒙医院搬迁、妇幼保健站门诊大楼修建，三级卫生服务网络进一步完善。计划生育率一直保持在100%，全县人口出生率始终控制在千分之九点九七以内。2000年基本实现了人人享有初级保健的目标，2001年建成地级卫生城。肃北县大力开展省级文化先进县创建活动，基层文化站全部达到三类小康标准，2001年实现牧区广播电视“村村通”目标，“户户通”工程正在稳步推进。2000年，成功地举办了自治县50周年县庆活动，重新组建了乌兰牧骑歌舞团，完成了电视网络一期工程。肃北县是甘肃省唯一有边境线的县，肃北县十分重视边防工作，加强军警民联防，确保了连续40年无涉外事件发生。
2.3 生态环境保护现状
2.3.1 阿克塞县。阿克塞县地处青藏高原高寒地带，南部和东部属高寒半干旱气候，北部属温带干旱气候。年均气温低于3.9度，年均降水量19.0～176毫米。阿克塞县总面积3.1万平方公里，其中山区、沙漠、戈壁面积2.19万平方公里，约占总面积的65%。天然草场面积约1万平方公里，约占总面积的30%。总体来讲，阿克塞县气候高寒，干燥多风，降水稀少，蒸发量大，加之境内四处是高山、高原、沙漠和戈壁，因而荒漠化气候加强，生态环境比较脆弱。
2.3.2 肃南县。肃南县平均海拔3200米，年均气温3.6度，总面积2.0456万平方公里。境内草原广袤，土地肥沃，森林茂密，河流纵横，森林覆盖率为13.82%。除了明花区属于沙漠外，其余均系山地。动植物资源十分丰富，有天然植物1044种，野生动物229种，其中有100多种中药材和19种主要珍贵野生动物。马蹄寺旅游景区已被国家旅游局批准为“3A”级旅游景区。肃南县的雪山冰川、森林草原构成了甘肃省河西走廊天然的“绿色水库”，甘肃省河西走廊三大内陆河系的45条河流中，肃南就有33条，占河西走廊河流的73%。在河西走廊三大内陆河系年径流量的69.3亿立方米中，肃南就有43.11亿立方米，占62.6%，且该县处在石羊河、黑河、疏勒河的源头和上游地区。抓好肃南县的生态保护和建设，不仅关系到肃南县的可持续发展，而且对河西走廊乃至甘肃的可持续发展都有直接或间接的影响。
2.3.3 肃北县。肃北县平均海拔2000米，年均气温3.9度，年均降水量85.2毫米，属温带干旱气候。在全县约10012万亩的总土地面积中，耕地0.96万亩，园地0.03万亩，林地1.53万亩，天然草场4551.48万亩，半人工草场125.24万亩。肃北县生态治理扎实推进，实施了盐池湾“三化”草场治理工程、党城地区环形防风林带建设，近五年累计植树9000亩；完成了盐池湾自然保护区的科考论证工作，建成了马鬃山北山羊省级自然保护区，启动了马鬃山骆驼泉盆地梭梭采种基地建设，退耕还林还草、县境内4条主要河流源头的水源涵养与保护、草场植被的围栏封育等工作也都有了实质性的进展。
2.4 人民生活质量现状
2.4.1 阿克塞县。阿克塞自治县县委、县政府以县城搬迁为契机，把实现牧民定居作为一项重要的德政民心工程来抓，大力实施城镇化战略，推进牧民定居点建设，82%的牧民已在县城长久定居，城镇化率达84%，早在2000年，阿克塞自治县已经实现了城镇人口用水普及率、城镇天然气普及率、城市道路硬化率、供电供热普及率、有线电视普及率100%，城镇居民住房成套率98%以上，人均住房面积达二十多平方米。2002年，阿克塞自治县城镇居民人均可支配收入6828元，是同年全国城镇居民人均可支配收入7703元的88.6%，是同年甘肃省城镇居民人均可支配收入6154元的1.11倍。2002年，阿克塞自治县农牧民人均纯收入4697元，是同年全国农村居民人均纯收入2476元的1.90倍，是同年甘肃省农村居民人均纯收入1590元的2.95倍。
2.4.2 肃南县。早在1997年，肃南县已经基本实现小康目标，近几年来，肃南县人民生活质量又得到了很大的提高。2002年，农牧民人均纯收入达到3895元，比1997年增加692元，增长21.6%。随着二、三产业的发展，2002年，全县共有2227名农村劳动力实现了由第一产业到第二、第三产业的转移。农牧民恩格尔系数由1997年的47.6%下降到2002年的44.6%，用上了安全卫生的饮用水的农牧户比1997年增加了3650户，占到了总农牧户的94.2%。全县94.8%的农牧户用上了电。2002年，肃南裕固族自治县城镇居民人均可支配收入5800元，是同年全国城镇居民人均可支配收入7703元的75.3%，是同年甘肃省城镇居民人均可支配收入6154元的94.2%。2002年，肃南裕固族自治县农牧民人均纯收入3895元，是同年全国农村居民人均纯收入2476元的1.57倍，是同年甘肃省农村居民人均纯收入1590元的2.44倍。
2.4.3 肃北县。肃北县总面积66748平方公里，周边与1国3省（区）10县（市）接壤，人均占有土地面积超过6平方公里，是甘肃省人均占有土地面积最大的县，但其交通条件一直是制约人民生活水平提高的重要因素。肃北县委、县政府十分重视交通问题。近五年来，投资四千多万元，新建和改造了县乡公路四条三百一十多公里，交通条件明显改善。通讯设施日臻完善，程控电话、无线通讯等全面开通。近五年，新建城乡居民楼住宅748套、6.98万平方米。2002年，城乡居民住宅成套率达到70%。2002年，肃北蒙古族自治县城镇居民人均可支配收入5860元，是同年全国城镇居民人均可支配收入7703元的76.1%，是同年甘肃省城镇居民人均可支配收入6154元的95.2%。2002年，肃北蒙古族自治县农牧民人均纯收入4539元，是同年全国农村居民人均纯收入2476元的1.83倍，是同年甘肃省农村居民人均纯收入1590元的2.85倍。
3.三个民族县小康社会建设的回顾与总结
3.1 民族县经济体系构造
3.1.1 回顾与总结三个民族县小康社会建设的成功经验，我们得到的一条最基本的结论是，民族县经济体系构造是民族县小康社会建设的根本问题。民族县小康社会建设的目的是全面提升人民群众的物质生活水平和精神生活水平，而发展小城镇，提高城镇化水平是实现这一目标的基本方式。对民族县构建经济体系的重要性问题，我们可以从民族县小城镇发展的历史与逻辑关系上去看。从逻辑关系上看，农转非和城市第三产业的发展是小城镇发展的结果，而不是动因。小城镇发展的动因是工业或者其他具有相当优势的特色经济类产业的发展，当这些具有相当优势的特色经济类产业的发展达到一定程度的时候，才能真正带动城市第三产业的发展，才能真正带动大批农民向城市的转移。如果片面地或单纯地期望通过所谓小城镇第三产业的发展，或者期望通过放宽农民进城的政策限制，就可以推进小城镇的快速发展，那是不可能的。
3.1.2 构建民族县经济体系的实践价值。大力推进城镇化进程的关键问题是不同类型小城镇的经济体系的构建和创新。这是因为：经济体系是现代城镇化发展的基础，不同特色的经济体系形成不同特色的城市和小城镇；经济体系不仅支撑着城镇经济、社会和文化的繁荣与发展，而且为城镇化提供导向法则；经济体系的健全与否，通过就业和消费来影响农转非的速度和性质；小城镇建设更能和更容易启动民间资本的参与。因此，要根据小城镇经济的特点来认识小城镇经济体系建设在全部城镇化中的地位和作用。
3.1.3 民族地区小城镇经济体系的构成要素。从西部地区的实际来看，西部小城镇济体系具有以下特点：小城镇是城乡经济与社会发展的结合部；小城镇是工业经济与农业经济发展的结合产物；小城镇经济体系具有农业社会向工业社会的过渡性；小城镇经济体系具有结构比较简单化的特点；小城镇具有中国城市化发展的特殊二元结构特征；小城镇经济体系具有非均衡发展的特点等。总而言之，不论是城市经济体系还是小城镇经济体系，总是由以工业经济为主导的体系特征所构成，也就是说，没有工业的发展和工业体系的形成，就没有真正的城市和小城镇经济体系。所以，党的十六大报告中提出的用工业化推动城镇化，用信息化提高工业化的战略，就是要建立我国城镇化长期稳定发展的经济基础。从政府宏观调控和市场机制的意义上看，经济体系一般由生产经济实体、流通经济实体、科技经济实体、文化经济实体、市场规范组织、产业政策导向等组成，小城镇建设要从这些方面入手。
3.2 三县产业结构的特征分析
3.2.1 三县产业结构分析。我们对阿克塞县、肃南县和肃北县工业经济体系构造与小康社会建设的关系作以下实证分析。阿克塞县、肃南县和肃北县经济发展与居民收入变化情况见表1：
表1 阿克塞县、肃南县和肃北县经济发展与居民收入变化情况
从表1可以看出，1996～2002年间，阿克塞县和肃北县第二产业占GDP的比重一般在60%左右。阿克塞县第二产业以石棉工业为主，石棉产量占全国石棉产量的40%；肃北县第二产业以黄金、铁、铜、锰、铬等矿产品开采为主，2002年仅黄金产量就达1328千克。阿克塞县和肃北县有各自特点的经济体系，特别是工业经济体系构造，为阿克塞县和肃北县小康社会建设提供了有力的经济保障。相对来讲，肃南县如何发挥丰富的矿产资源和畜产品资源优势，构造有自身特色的工业经济体系，对进一步加快肃南县全面建设小康社会的步伐具有特别重要的意义。
3.2.2 民族县产业结构的特殊性及调整途径。民族县产业结构由于受当地经济基础条件、自然资源条件、交通运输条件、地理区位条件、市场环境条件等因素的制约和影响，一般都表现出很强的特殊性，是一种特殊的产业结构。
阿克塞自治县2002年全县完成国内生产总值（当年价）14900万元。其中第一产业完成增加值1150万元，第二产业完成增加值8724万元，第三产业完成增加值5026万元，三大产业增加值结构为8:58:34。第一产业的比重明显偏低，说明第一产业对全县GDP的贡献已经很小，传统农牧业经济在全县经济中所占比例已经很低，如何发展现代农牧业，提升农牧业的发展水平和竞争力，是牧区经济结构调整不能忽视的领域。阿克塞自治县第二产业的比重高达58%，但是工业经济的结构比较单一，如何进一步做好石棉资源的产业开发，同时培育和发展新的工业增长点，促进工业经济的规模化发展和可持续发展，也是经济结构调整的重大问题。
肃南县2002年完成国内生产总值28530万元，其中第一产业完成增加值10613万元，第二产业完成增加值9900万元，第三产业完成增加值8017万元，三大产业增加值结构为37:35:28。第一产业在肃南县经济中所占比例较高，这与肃南县目前工业经济欠发达而草场资源又十分丰富的现实条件是一致的。肃南县除了有丰富的草场资源外，还有丰富的矿产资源，已探明的金属矿产主要有铜、铁、钨、铬、锰等，非金属矿有萤石、石灰石、石英沙、硫、粘土等。其中已探明的钨矿储藏量在全国单个矿山储藏量排名中占第五位，储藏量达46万吨。肃南县水利资源也十分丰富，水能蕴藏量达204万千瓦。在不削弱农牧业经济竞争优势的前提下，开发矿产资源和水能资源，大力发展工业经济，提高第二产业尤其是工业在全县GDP中的比重，是肃南县经济结构调整的大方向。
肃北县2002年完成国内生产总值19106万元，其中第一产业完成增加值1699万元，第二产业完成增加值10868万元，第三产业完成增加值6539万元，三大产业增加值结构为9:57:34。肃北县三大产业增加值结构与阿克塞县的三大产业增加值结构相似，但在工业经济结构中，阿克塞自治县主要以石棉开采为主，结构比较单一，而肃北县矿产资源开发的矿种较多，同时还有电力生产。2002年，肃北县完成发电量2894万度，开采原煤20.1万吨，铁矿石31.95万吨，铜矿石1.66万吨，铬矿石7800吨，黄金1328千克，铅锌矿石6600吨。从目前情况看，肃北县经济在未来十年内，仍将以矿产资源开发为主，但目前矿产资源开发规模还太小，水平还比较低。因此，肃北县在经济发展战路上仍然要以工业经济为主，以发挥矿产资源开发的规模效应为主。
3.3 民族县城镇化的特殊道路和实现方式
3.3.1 牧民定居和城镇化的一般规律。在一般情况下，农牧区城镇化是分为三个阶段实现的：第一阶段是居民由各个分散的居民点集中居住到自然村；第二阶段是居民由各个自然村集中到行政村；第三阶段是居民由各个行政村集中到乡镇或县城。经过三个阶段的地域集中，大多数农村居民才可由自然村居住到县城。
3.3.2 阿克塞县的实践经验。阿克塞自治县以县城搬迁为契机，全面启动了自治县城镇化战略。县搬迁指挥部统一规划，各乡镇农牧民搬迁进城分片安置。每个搬迁户划给300平方米院落，政府请专家统一设计选出了10套不同的房型，建筑面积从80平方米到110平方米不等，农牧民按各家各户的需要和经济能力自行选择一套。住房以砖混结构为主，每平方米造价为450万～500元，单户搬迁住宅建设一项约需4万～5万元。为了鼓励农牧民尽快向县城搬迁，县乡政府采取了一些优惠政策，如给第一年（1997年）搬迁的农牧民每户补贴5000元，给第二年（1998年）搬迁的每户补贴3000元，第三年无补贴。各乡政府还出资70多万元为农牧民定居提供了自来水入户、民用电入户、社区道路硬化等基础设施。到2002年底，已有82%的农牧民实现了城镇定居，生活条件有了翻天覆地的改变。历史上逐水草而居、长年过着游牧生活的哈萨克族人民，实现了从游牧生活到城市定居生活，从住毡房到住高标准住宅，从毡房流动小学到网上远程教学，从马背传书到无线通讯，从听收音机到看上三十多套卫星电视节目，从烧牛粪到用上天然气，从人心思迁到人心思定的跨越式发展，成为阿克塞发展史上的一个标志性的里程碑。
3.3.3 阿克塞县的经验表明，民族县城镇化有自己的特殊道路和实现方式。对于人口较少、具有自身特色的工业经济体系且经济实力较强的民族县，阿克塞县的“跨越式”城镇化道路具有一定的典型示范意义。
4.民族县全面提升经济社会发展水平的模式与对策选择
4.1 进一步提升民族县经济社会发展水平的现实问题
4.1.1 经济发展方面的问题。主要是经济发展速度快，但经济发展质量不高的问题。如何充分利用民族县的资源优势，结合市场需求调整产业结构，如何将规模小、产值低、抗御市场风险能力弱的众多中小企业组建成规模较大、产值高、抗御市场风险能力强的企业集团，如何对现有企业进行公司制改造，如何提高企业经营生产中的技术结构层次，如何启动本地民间资本参与民族县经济建设，如何引进外地资金、技术和人才参与民族县经济建设，以矿产资源开发为主的经济如何实现可持续发展等问题，都是十分突出的问题。
4.1.2 社会发展方面的问题。主要有：如何改革政府管理体制，控制政府规模，建立“小政府、大社会”的政府管理模式；政府如何尽快学会从对农村经济、农业社会的管理转变到对城市经济、城市社区的管理；如何做到经济发展与社会进步，物质文明建设与精神文明建设的协调发展等。
4.1.3 生态环境保护方面的问题。许多民族县，尤其是西北地区的民族县，大多数地处生态环境脆弱地区，地处江河源头或是江河上游的山区，生态环境保护问题不仅对自治县经济社会的可持续发展至关重要，而且还对下游地区的经济社会的可持续发展有着重要影响。在生态环境保护方面，江河源头或是江河上游地区承担大部分保护成本，如退耕还林还草所损失的农业收益，保护植被、减少载畜量所损失的牧业收益，都可以看成是在生态环境保护方面的成本和支出，而下游地区更多地享受环境保护收益的利益矛盾如何协调，是大多数民族县在生态环境保护方面面临的主要问题。
4.1.4 人民生活质量提升方面的问题，在调查中我们发现，民族地区的许多牧民年收入较高，在银行的存款也不少，但由于受生活环境和生活条件的限制，实际生活质量往往较低，与其收入水平很不相称。造成这一问题的重要原因是城镇化水平太低，一家一户散居的牧民收入再高，也享受不到城镇居民所能享受到的公共基础设施的服务。如何提高城镇化水平，是提升人民群众生活质量的最基本的问题。
4.2 民族县经济社会发展的关键问题和解决方式
4.2.1 民族县经济社会发展的关键问题首先是经济建设问题。经济工作做好了，人民生活水平才能稳定提高，民族团结、社会进步才会有坚实的经济基础。做好民族县经济建设工作，首先要对民族县县情有充分的认识。在此基础上，广泛听取各方面的意见和建议，制定出经济建设的发展规划。经济建设的一个普遍存在的问题是建设资金不足，民族县可充分利用特有的民族区域自治政策，制定更加灵活有效的招商引资政策，吸引当地民间资金和外地资金参与民族县的经济建设。经济建设的另一个普遍存在的问题是，一些投资项目在经营过程中受到来自政府方面而非来自市场方面的影响，经营失败，甚至破产。这将严重影响投资者的投资信心，降低当地政府的声誉。解决这一问题的根本办法是提高政府管理水平，确实保护投资者的合法权益，要认识到保护投资者的合法权益就是保护民族县的利益，就是保护民族县各族人民群众的利益。县委和县政府要对个别政府工作人员或个别政府部门侵害投资者的合法权益的事件不徇私情，严肃处理。
4.2.2 民族县经济社会发展的另一个关键问题是政府现代化问题和教育现代化问题。政府体制和政府管理还跟不上事业发展的需要。提高干部素质，改革政府管理体制是解决政府现代化问题的基本途径。新录用干部要有一定的学历要求，对在职干部要加强学习培训。阿克塞自治县组织副科级以上干部出国考察培训，对于提高干部素质很有意义。民族县教育现代化问题关系着后继人力资源素质的培养，阿克塞自治县基础教育工作扎实有效。民族县还要注意职业技术教育和高等教育的适度发展，有条件的民族县可通过委托培养等方式为当地培养用得上、留得住的高学历人才。
4.2.3 民族县人民生活质量的提高要有超前的思维和决策。全面建设小康社会的一个重要目标就是提高人民群众的生活水平和生活质量，民族县在人民生活质量的提高方面要有超前的思维和决策。阿克塞自治县在这方面取得了突出的成绩。阿克塞县老县城座落在当金山北坡的博罗转井镇，海拔2700米，气候高寒，无霜期短，水质差，生活条件艰苦，并且地处地层断裂带，不利于基础设施建设。为了彻底改变这一状况，历届县委、人大、政府、政协领导班子，一届接着一届干，上北京，跑兰州，邀请专家学者考察论证，果断提出了搬迁县城驻地的决策，为全面提升阿克塞县各族人民的生活质量描绘出了壮丽的蓝图。1995年，国务院批准将县城驻地迁至自然条件较为理想，海拔1600米的红柳湾镇。1996年初，县城搬迁工程正式启动，1998年8月，整体搬入新县城。县城搬迁宏伟目标的实现，成为阿克塞县各族人民生活质量全面提升的关键转折。总投资2676万元的“引党济红”引水工程缓解了新县城严重缺水的矛盾。结合县城搬迁，大力实施城镇化战略，82%的牧民实现了在县城定居。搬迁到新县城的农牧民，户均住房面积达120平方米，而且基础设施配套，功能齐全，达到了水、电、路、电视、电话、天然气“六通”，农牧民教育、医疗、卫生条件和精神文化生活与以往相比，有了根本性的变化，人民生活质量有了很大的提高。
4.3 三个民族县全面提升经济社会发展质量的对策
4.3.1 解决经济发展质量不高的对策。解决这些问题的主要对策选择：一是充分利用民族县的资源优势特点并结合市场需求稳步调整产业结构，选定好主导产业，形成有一定市场竞争优势的产业结构。阿克塞县石棉贮量最大，约在四千五百万吨以上，现年开采量约十三万吨，占全国石棉产销量的40%，并以品质优良在全国石棉市场上享有盛誉，石棉矿开采业在近几年仍然是阿克塞县的主导产业。肃南县钨矿资源丰富，钨矿开采业将发展为肃南县的主导产业。要制定优惠政策，积极招商引资，力争3～5年将肃南县建成甘肃“钨都”。肃北县矿产资源主要有黄金、铁、铜、钨、菱镁、铅、锌、煤、重晶石等，其中原煤储量达9亿吨，塔尔沟钨矿储量居全国第二位，大道尔吉铬矿是全国第三大铬矿。肃北县可选择钨矿、铬矿开采业为主导产业。二是加大企业产权结构重组力度，对现有企业进行股份制改造，积极吸纳各个渠道的资金，组建规模较大、抗御市场风险能力较强的企业集团或上市公司。三是像积极引进资金一样，积极引进先进适用技术和人才参与民族县经济建设，提高企业的技术水平和管理水平，提高企业的产品档次和附加值。四是要注意在经济发展中解决好以矿产资源开发为主的经济如何实现可持续发展的问题，做好后续产业的发展规划。
4.3.2 城镇化水平的提高和城市管理对策。随着经济的发展，社会形态和政府管理对象也在不断地发生变化。城镇化水平的提高，工业经济的发展，要求政府必须尽快从对农业经济、农业社会的管理转变到对工业经济、城市社区的管理，但目前政府管理水平还不能满足这种客观要求。解决这一问题，一是要转变政府工作人员的观念，提高政府工作人员的素质。新录用的干部要有一定的学历要求，对他们管理工业经济、管理城市社区的能力也要有一定要求。在职干部要加强业务素质和管理素质的培训和提高，通过在高等院校进行课程进修或者聘请专家学者来民族县讲课，提高民族地区干部的理论素质，通过在经济发达地区挂职锻炼积累管理经验，提高管理素质。二是要改革政府管理体制，控制政府规模，建立“小政府、大社会”的政府管理模式，提高政府管理效率，减少管理成本，将有限的政府财力用到经济发展最需要的地方，用到提高教育、科技、文化、卫生等社会事业最需要的地方。三是要努力做到经济发展与社会进步、物质文明建设与精神文明建设的协调发展。
4.3.3 生态环境建设对策。加强生态环境保护与建设，要积极实施天然林保护工程，保护土地资源，防止水土流失，控制人口过快增长，缓解生态环境因素对经济和社会发展的制约作用。生态环境保护与建设要从大局出发，统筹安排，生态环境保护与建设投入要体现公正性原则。当前的情况是，许多民族县，尤其是西北地区的民族县，地处江河源头或是江河上游的山区。在生态环境保护方面，江河源头或是江河上游地区承担大部分保护成本，而下游地区更多地享受环境保护收益。大多数民族县在生态环境保护方面面临的主要问题是投入与收益很不相称，而且大多数民族县虽然人均经济指标高，但人口总数相对较少，经济总量不大，用于生态环境保护方面的资金相当有限。要建立公正合理的用于生态环境保护的资金的筹资机制，江河中下游地区要承担一部分对其有益的生态环境保护的成本，中下游地区要给上游地区提供环境保护补偿资金。
4.3.4 提升生活质量的对策。在提高人民群众生活质量方面，政府要积极引导群众的消费观念和消费方式的转变，通过提高城镇化水平，提升人民群众生活质量。阿克塞自治县的经济表明，农牧民集中定居，集中配置资源，增强了城镇的聚集效应，降低了基础设施的投资成本，提高了农牧民的生活质量。农牧民进县城定居后，水、电、电话、有线电视、学校、医院等资源实现了集中配置，一方面降低了资源配置成本，另一方面改善了农牧民的生活、教育和就医条件。这对于原来分散居住在相距数十公里甚至数百公里范围内的各族农牧民来讲，是可望而不可及的。
（说明：本文中关于三个民族县近几年经济与社会发展的统计数据均来源于各县的国民经济统计资料，或者是县发展与改革委员会和统计局的最新资料。）
［收稿日期］2003-09-03
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