中国式财政联邦制视域下的地方政府债券，本文主要内容关键词为：联邦制论文,视域论文,地方政府论文,债券论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
JEL Classification:H77,P16,P21
一 引言
联邦制，作为一种政治制度，它能从法理上划分上下级政府之间的权利和义务，从而建立了政治秩序。联邦制的国家很多，但因政治和历史传统不同，联邦制的模式也有相当大的差异，就是在最能体现国家权力和义务所对应的财政方面，联邦制的国家也相去甚远。有时，表象往往会掩盖掉本质，就像一直以来都似乎有一种自然而然的观点认为：1994年的分税制改革从制度框架上确立了中央与地方各自的财政权力，至此，地方政府拥有了稳定的税收收入，其身份性质也在悄然间发生了变化——从中央政府在地方上的代理人慢慢向自己辖区内居民提供公共服务和产品、发展地方经济的独立价值实体方面转变。其实，从政治体制上看，中国从来都不算作一个联邦制的国家，但中央与地方之间围绕计划管理权力与财政收支管理一直处于政策和理论争论的焦点，并导致权力的划分、调整和妥协不断进行(张军，2008)。这在经济学文献中被称为“中国式财政联邦制”(Jin et al.，2005；Montinola et al.，1995)。而从政治学和法学的视角出发，这种中国式财政联邦主义则称之为财政联邦制(王世涛，2010)。其理论逻辑，一是强调中央与地方在经济利益分权下的地方财政权力独立化，并以此来展开地区之间的经济竞争，从而刺激经济增长(王永钦等，2007；张晏和龚六堂，2005)；二是认为财政权力主体地位的下放能提高地区内的公共物品或服务的供给水平(陈硕，2010；周飞舟，2006)；三是财政上的分权与政治上的集权(Bardhan，2002)，然而，这种分权并不是一直都会产生积极的影响，就认为大跃进所发生的灾难既有人祸，也有权力大面积下放的缘故；傅勇(2010a)认为“中国式财政联邦制”并没有提供给地方政府改善公共品供给的激励。
从管理体制看，财政联邦制是指各级政府财政收入和支出的划分，以及由此产生的相关制度。或者说，财政联邦制从某种意义上说就是财政分权，就是给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许地方政府自主决定其预算支出规模与结构，其精髓在于使地方政府拥有合适与合意的财政自主权进行决策。但实际情况却是，1994年分税制后，地方政府却因事权与财权的不匹配而造成了财政上的难以为继，而预算法又规定地方政府不得发行地方债券，地方政府的财政自主权受到了极大的限制。
从财政收支中的各组成部分来看，税收作为财政收入中最为稳定的来源，其用途应该为辖区内的居民提供基本的公共物品和服务，以发挥应有的公共职能；公债作为一种不稳定的财政来源，更多的时候则被用作准公共物品的基础设施建设，相较于税收其具有的公共含义则要窄一些。一方面，分税制仅仅规定了地方的所拥有的税收权力，发行公债的权力依然没有被法律所明确限定；另一方面，“中国式的财政联邦制”下激励地方经济增长的地方长官意志更多的是向上负责，预算法中的“除法律和国务院另有规定外……”引起了准市政债券(如城投债)和中央代发地方债券的引入。城投债通常由地方政府提供隐性担保，名义上是企业债券，但发行单位则是政府的直属企业，如各地的投资平台。根据国家审计署2011年6月底公布的审计结果显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.72万亿元，其中政府负有偿还责任的债务6.71万亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务2.34万亿元，占21.80%。而中央代发地方政府证券则因为发债主体的模糊而不合法理上的程序。
可以看到，这样的财政分权下，地方政府受限制的财政自主权和“中国式的财政联邦制”下的“上有政策、下有对策”就产生出：财政分权下的政治集权决定了只能由中央来代发地方公债，政治集权下的财政分权又决定了地方政府可以以预算外“准市政债券”来扩展财政自主权受限的边界。
本文余下的章节分为：第二章对中国式的财政联邦制研究的脉络进行梳理，第三章和第四章分别用中国式财政联邦制区分和分析两种不同融资模式的地方债券，第五章给出本文的结论。
二 财政联邦制研究的脉络
“金钱就是力量”虽未必是日常生活经验的真实写照，却是国家政务运作与推行的不二法门，所谓“财政为庶政之母”，其理在此(李建良，2002)。那么，分权所包括的人权、事权、财权权力的下移，财政的分权下放则将成为分权的基础目标和切实可行的策略。
Tiebout(1956)改变了以往公共财政学中关于国家财政的理论，至此经济学家开始关注分权的重要性。随后，对这一问题的深入探究，形成了早期的财政联邦制文献(Musgrave，1959；Oates，1969，1985)。具体地说，早期财政联邦制的文献主要集中于公共品的供给，理论与实证主要在于验证地方政府在提供地方性公共品的机制不同而可能比中央政府提供更适合消费者的偏好，因为中央政府所面临的关于公共品离散和缺损的信息难以自然消解，而向地方政府的分权则可以解决这一难题。这样的逻辑是建立在居民可以自由迁徙来让“用脚投票”机制充分发挥效力的基础之上，因为地方政府公共品供给的差异而引起居民的流入和逃离，“用脚投票”机制在一定程度上解决了纳税人的偏好显示问题。如果消费者可以自由迁徙，那么他们会自由选择进入那些能最好满足自己偏好组合，进而引发地方间的竞争。
问题在于，早期的财政联邦制文献虽然改变了公共财政学中关于国家财政的理论，但依然还是在公共财政学的框架内来探究中央和地方在供给地方性公共品的界限。财政具有资源配置、调节收入分配以及经济稳定和发展三大职能，这已经在经济学家中达成了共识。可以看到，早期的财政联邦制文献从公共品供给出发仅仅涉及了资源配置和调节收入分配这两大职能，没有涉及经济稳定和发展职能。也就是说财政分权对地方政府的激励在早期的财政联邦制文献中并没有被提及。现实永远比理论要精彩，无与伦比的20世纪中现实的政治经济变迁给理论的发展提供了很好的经验基础。20世纪后二三十年，各个国家的转型经验激发了财政联邦制理论的进一步发展，尤其是以中国和俄罗斯的转型为代表。
1993年，科尔奈的学生许成钢和钱颖一发表了名为《中国的经济改革为什么与众不同？》的文章(Qian and Xu，1993)，文章中他们比较了中国与俄罗斯不同的财政分权组织结构，并注意到中国地方政府的特殊角色，在接下来将近10年里，他们又与诺贝尔经济学奖获得者Eric Maskin发表了名为《激励、信息与组织形式》的文章(Maskin et al.，2000)，深化了来自1993年文章的来自中国的比较经验的经济学意义。这就使得早期的财政联邦制得到了进一步的发展，形成了“中国式财政联邦制”的基本框架。其最根本的逻辑在于将政治学理论与早期的财政联邦制理论相融合，来创建一个完整的政治经济学范式来分析中国和俄罗斯的转型经验。何谓“中国式财政联邦制”？毕竟中国根本就不是一个联邦制的国家，自1949年后，中央和地方的分权属于行政管理的授权、下放，而且一直处于调整变动之中。Blanchard and Shleifer(2000)认为，和俄罗斯相比，中国式的分权之所以没有成为像俄罗斯一样失败的例子，是因为中国的中央政府在财政分权的同时维持了政治的集中和奖惩地方官员的能力。通过这一简单的思路，“中国式财政联邦制”就是财政上分权和政治上集权的结合(Jin et al.，2005；Montinola et al.，1995)。“中国式财政联邦制”有助于经济增长，因为它可以通过一个更为分散的政府体系和地区间竞争来遏止中央对地方的过度干预，增强地方政府为当地经济增长而推进市场化改革的积极性(Qian and Weingast，1997)。而地方政府的积极性则来源于财政分权后所形成的两个因素：一是分灶吃饭的中国财政改革使地方政府有很高的边际财政收入留成比例，经济增长的大部分成果留归了地方政府。正因为如此，地方政府会抑制自己的掠夺行为，对当地的商业活动采取较为宽松和保护的政策。二是在资本、劳动力等要素具有充分流动性的条件下，地方政府压制市场行为会付出高昂代价。与此同时，地方政府间的竞争也会驱使地方政府寻找各种制度实验的机会。Blanchard和Shleifer(2000)更是强调，这种从财政分权中所获取的好处必须要依赖于某种形式政治集权的保护。
问题在于，一是在中国，经济上的分权并不是仅仅产生于偏离的经典社会体制所形成的财政分权，而就在经典的社会体制下也存在着分权的问题。①吴敬琏(2003)就认为中国的集权计划经济建立之初，集权和分权的问题就很快成为争议的焦点。事实上，在1978年的改革开放前，中央和地方政府的关系就经历了频繁的变动(黄肖广，2001；王绍光，1997)。另外，偏离的经典社会主义体制下，形式上的财政分权带来的结果却是实质的经济上的集权。如陈刚等(2009)、陈抗等(2002)都认为1994年后所施行的分税制改革实际上带来的确实财政上的集权。
二是20世纪90年代在“中国式财政联邦制”的体制背景下分权的收益递增已经慢慢演变为21世纪00年代分权的成本递增。张军(2008)认为在中国式财政联邦制在多任务职能间已经造成了“趋坏的竞争”。傅勇(2010b)、傅勇和张晏(2007)的实证结果显示，中国的财政分权以及基于政绩考核下的政府竞争(中国式财政联邦制)，在支出结构上造就了地方政府“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的严重扭曲。“中国式财政联邦制”的政治集权以GDP为重的政绩考核为主和基于民意的官员人民制度为辅，针对这两个重要的特征，王永钦等(2007)提出了四个理由来印证这种经济分权与政治集权的“中国式财政联邦制”在“多任务”职能间不会产生积极的影响，甚至还有产生严重的消极影响，本文将这四大理由归为两类：(1)政治组织委托人的异质性偏好造成很难界定一个指标来对其绩效进行衡量；(2)政治组织的多任务特征要求不能仅关注利润和效率。科尔奈在他的《社会主义体制——共产主义政治经济学》中将社会主义国家的政治秩序最深层次的问题归因于集权式的权力结构，权力结构决定了所有权的形式、协调机制等，几乎所有的社会主义国家在经典体制下和偏离的经典体制下最初由政治集权所获取的收益递增最终还是抵不过政治集权带来的成本递增(雅诺什·科尔奈，2007)。
三 中国式财政联邦制下的中央代发地方债券融资模式
从法律上看，债券作为一种债权债务凭证，是当事双方债权和债务关系的镜像。因此，只有具备独立的民事权利和行为能力的法律主体才有资格发行债券，并承担由此而引发的一切责任。依此原则，地方政府债券融资的主体就应该是地方政府，而不是中央政府。但是，2009年中央政府采取“国务院委托、财政部代发并代偿”方式发行了2 000亿元的地方政府债券，而且发债数量、用途由中央政府制定就显然不能将地方政府定义为法律主体。之所以如此，按照《预算法》第二十八条规定的解释，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，那么情况就显而易见。白彦锋和李然(2012)认为：一是国际形势的驱动，在金融危机背景下，我国中央政府希望以此来扩大投资，从而刺激经济免于陷入金融危机的泥淖；二是国内的推动，即中央探索地方债融资模式和目前地方债务累积巨大这两方面的因素是中央代发地方债券的形成机理。
中央代发仅仅是行政命令，而非地方一级人大及常委会的审议批准。没有地方一级人大及常委会的审议批准，地方政府作为债券的真正主体就根本不存在。冯果和李安安(2011)认为由中央代发地方债券存在风险与责任方面的法律隐忧：(1)多重的风险类别，道德风险②、通货膨胀风险和证券市场风险、操作风险以及社会风险；(2)模糊的责任边界，如王红建(2009)通过对中央代发地方债券的审视，认为中央与地方的关系既不是委托代理关系，也不是严格的审批法律关系，发行地方债券究竟是谁的权力不甚明了，代发模式最终由谁来偿还债务虽然在形式上可以明确主体，但在“父爱主义”倾向下则很难将偿债主体定义为地方政府。张瑜(2012)反思了中央代发地方债券的过程，认为存在三方面的问题：(1)中央政府进行行政干预是一种扭曲的激励机制；(2)地方债券吸引力不强；(3)地方债券的信用等级评价制度缺失。
在中国式财政联邦制下，出现中央代发地方政府债券这样的情况并不奇怪，也许在一定程度上也是必然的。在政治集权的背景下，经济分权的程度不会大到给予地方政府充分的财政自主权，不完全的自主权又会导致财政的收支不平衡，那么自上而下权力设置的父爱主义倾向会产生特有的“跑部钱进”现象(苗连营和程雪阳，2009)。并且，这种依赖于行政审批的做法可能会适得其反——其不但可能会强化“跑部钱进”的恶性循环，而且可能会引发更大的道德和政治风险。因为在这种模式下，地方债券的偿还信用完全是以中央政府的政府信用，而非市场信用或者地方政府信用，其结果可能比地方政府独立发行公债更严重。单飞跃和严颂(2008)提出了改善我国中央与地方经济权力配置关系的四点基本要求：(1)事权划分宪治化；(2)财权划分法制化；(3)权力运行民主化；(4)监控体制制度化。
四 中国式财政联邦制下的地方公债和城投债融资模式
现行《预算法》第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”实际上，自1949年之后，我们并不是不存在真正意义上的地方公债。特别是在新中国建国初期，我国共发行过两种地方公债。
一是1950年前东北人民政府发行的“东北生产建设折实公债”③；二是20世纪50年代末60年代初，部分地方政府根据1958年6月5日国家公布的《中华人民共和国地方经济建设公债条例》，发行的“地方经济建设公债”。可以看到，从“东北生产建设公债”到《中华人民共和国地方经济建设公债条例》有8年的时间，这段时期内，1952年完成土地改革，1953年随之施行了第一个五年计划来加快对资本主义的改造，这又开始造成了从经济上的分权到集权的过程。反映在地方财政自主权上就是到第一个五年计划结束的1958年有了《中华人民共和国地方经济建设公债条例》。姜长青(2010)就认为1958年地方分得的财力大大超过了原来的设想，与前一年相比，中央财政收入比重从70%下降到32%。张军(2008)总结了1958年开始的首次向地方的分权，主要包括：(1)向地方政府下放计划权力，把原来由中央向地方逐级下达的计划管理制度改为以专业部门与地区相结合的计划管理制度。(2)向地方政府下放企业管辖权，把大多数国有企业下放给地方政府管理。(3)向地方政府下放物资分配权和劳动管理权。(4)向地方政府下放财政和税收权以增加地方的收入。(5)向地方政府下放投资和信贷的审批权。不幸的是，这次分权产生了灾难性后果。周飞舟(2009)认为这种经济权力大面积下放，而政治权力没有下放的直接后果就是导致了政治锦标赛的出现。在锦标赛中，政治上高度集权，经济上向地方大规模放权，并通过各种方式鼓励地方政府在主要经济指标上开展竞赛。根据王绍光(1997)的分析，毛泽东其实一直想打破苏联式的中央集权计划体制。吴敬琏(2003)从经济学的视角对这段时期的行政分权也进行了分析，并认为向地方的分权一直持续到1976年毛泽东逝世。
由上可见，政治上的高度集权与经济上的大面积分权扩大了中国式财政联邦制“攫取”的一面从而产生灾难性后果，最终使得政治上和经济上都更进一步的集权。时至今日，中央与地方的关系在经过几十年的妥协调整后，已经随着1994年分税制的实施而有了个基本的分权框架，划定了各自的财权，但是相应的政治结构上的事权似乎依然没有一个清晰的边界。这已经成为了一个共识，充分表现在地方政府的财政支出呈直线式的上升。但仅仅从事权和财权不匹配的角度出发就会忽略掉中国式财政联邦制下的经济分权和政治集权，政治集权决定了锦标赛式的地方竞争，地方长官为了升迁需要GDP快速发展的优异表现，投资增大、城市化速度加快、财政压力增大。陈诗一和张军(2008)发现分税制前中央财政收入的比重从1984年的40.5%下降到1993年的22%，1994年分税制后直到2003年，这一比重又上升到54.6%，地方财政收入比重从70%下降到50%。黄佩华(2005)发现中国的省级财政支出一直占整个的财政支出近70%。地方政府收支之间20%的差距已经让地方倍感压力，又因为没有自行发债的权力，那么只能依靠土地财政和银行借款，所以这就是近些年来城投公司雨后春笋般的出现以及土地财政引起的征地悲剧屡屡上演的原因。
当然，《预算法》中并没有钳制地方政府寻求另外融资模式的出路，为了满足地方经济发展与基础设施建设的资金需求，我国地方政府通过设立投融资平台代表其进行债务融资，从而规避法律的制约。梁瓒(2010)精彩地阐述了城投债的形成机理：中国式的财政联邦制导致政府投资结构错误，形成了追求政绩目标单一的政治竞标赛；事权与财权的不匹配，没有充分的财政自主权，投融资平台成为活跃的融资载体来为城市基础设施建设融资。黄璜(2011)总结了投融资平台主要的风险：一是债券性质混淆，虽然不属于地方公债，但因其含有地方政府的隐性担保，基于“政府不会破产”的观念投资会忽视风险。④二是预算软约束的制约会扩大投融资平台的融资风险。⑤三是地方政府债务高度不透明，游离于监管之外。在预算软约束下，中国式的财政联邦制一旦导致地方投融资平台无法或假装无法弥补亏损，最终要由中央来承担，把地方政府债务转到中央。
五 结语
以上，本文梳理了“中国式财政联邦制”的理论脉络，并具体从中国这个语境之下来探究地方政府债券融资模式的形成机理与中国式财政联邦制的联系，经过对文献的梳理，发现中央代发地方政府债券与地方政府城投债其实都是在“中国式财政联邦制”下的政治集权—经济分权框架内符合现实的产物。伴随着这种政治集权—经济分权，一直以来地方债券模式的变迁也和中央政府—地方政府关系的进行互动地调整。中国式财政联邦制下政治集权—经济分权的并存具有现实合理性，正如苏力(2004)所认为的，“政治家基本上都是实用主义者，其决策当然会受理论的影响，但最终追求的从来也不是某种既有理论的自洽，尽管后来者有可能赋予其实践以某种理论的自洽。”
①雅诺什·科尔奈(2007)将转型前的社会国家的体制结构称为经典社会主义体制，将转型后的社会主义国家的体制结构称为偏离的经典社会主义体制。
②贾洪文和胡琴(2009)的论文为中央代发地方债券存在道德风险提供了例证。在1998年亚洲金融危机期间，我国曾通过发行1 080亿元长期建设国债并转贷给地方的方式，增加地方政府财力，但其后转贷资金的偿还情况并不理想。一些财力薄弱的省份无力偿还，最后还是由中央财政兜底。需要注意，在2009年中央代发2 000亿地方债券时采取的是中央担保方式，即当地方政府偿还不能时由中央政府买单。
③“1949年3月，东北行政委员会决定发行‘生产建设实物有奖公债’，委托东北银行代理发行。公债的发行和偿还均以实物为计算标准。……认购公债的缴款，公债的还本、付息、付奖，均按当旬的‘分’值折算成东北地区流通货币‘东北地方流通券’收付。公债券种有壹分、拾分、伍拾分和壹佰分4种。公债偿还期为3年，从1950年起，每年抽签还本三分之一。公债的利率为年息2%。”(《哈尔滨市志金融》http://218.10.232.41:8080/was40/detail?record=173&channelid=47703&presearchword=)。从3年期的偿还期来看，1950年2月，东北人民政府颁布《1950年东北生产建设折实公债条例》后，3月发行了东北生产建设折实公债的第一期，11月发行了第二期可以视作是“生产建设实物有奖公债”在偿还期限内的延续。另外，现有文献都认为之所以东北地区在这时期可以自行发行地方公债，一个重要的原因是东北连年的战事造成建设资金极度缺乏。这段时期不论发行的国家公债还是地方公债，一个重要的特征就是采取“折实”的形式，这是因为连年的战争和国统区物价的飞涨，使“重物轻币”的思想深入人心(信用票中的奇葩——新中国早期的“折实”票证http://www.1-10-100.com/qitapiao/zheshi/zheshiw.htm)。另外，1949年之后中国本土大规模战事已不复存在，裁军后对复转军人的安置也需要大量的资金。
④预算法删除了对地方债务进行管理，使得地方融资的渠道进一步收紧到目前所具有的城投债方面，而这样的城投债从形式上来看，仅仅具有公司债的性质，而从实质上看，其包含有地方政府的信用担保，是地方政府的隐形债务，从而不具有实际上显性债务的特征，进一步加剧地方的财政困境和违约风险。
⑤姚洋和杨雷(2003)认为非正式财政的存在会恶化地方政府的预算软约束问题。
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