政策性住宅金融：国际经验与中国借鉴，本文主要内容关键词为：政策性论文,中国论文,住宅论文,经验论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
住房是一种特殊的商品，事关民生福祉、国家经济发展与社会和谐稳定。为保障国民的基本住房需求，各国政府无不积极从住宅金融入手来促进住宅市场的健康发展。在各国住宅金融体系中，商业化金融占据主导地位，但政策性住宅金融也是有益的补充。在中国城镇化进程中，为更好解决国民住房问题，党的十八届三中全会提出“研究建立住宅政策性金融机构”。那么，什么是政策性住宅金融，构建的目的、国外有哪些可借鉴的经验及中国住房公积金制度的完善与改革方向是本文讨论的要点。 国际政策性住宅金融运行的四种模式 所谓的政策性住宅金融是一种为公共政策服务特殊的金融安排，其目的有三：一是弥补市场失灵，提供市场未能提供的金融服务；二是满足中低收入等特殊群体的住宅金融需求；三是维系整个住宅金融体系的可支付性(affordability)、流动性(liquidity)和稳定性(stability)。其基本特点有：1)它是为政府住房政策目标服务依法做出的特殊金融安排，不仅包括建机构(政府注资或依法设立的私营金融机构)，也包括建机制，即政府以利息、期限和资金可得性等一定优惠引导商业化金融机构；2)它是一种有偿的金融活动，有别于财政资金；3)与商业银行不同，它享有政府的政策扶持；4)它只是整个住房金融体系的组成部分之一，与商业化金融机构相互融合、互为补充，共同发展。 从国外经验看，各国的国情不同，创立的背景和政府政策目标不同，政策性住宅金融的运行模式也有所不同。概括起来主要有四种模式：美国的政府担保+政府支持私营企业模式；德国的住房互助储蓄银行模式；新加坡的公积金+公共组屋模式；巴西的国家住房银行模式。 (一)美国的政府担保+政府支持私营企业模式 在崇尚市场经济的美国，住房是私人投资与消费、生产与交易巨大的经济物品，使之成为政府干预的重中之重。自1930年代经济大萧条以来，美国就通过多项立法，建立了多个专门从事住宅金融服务的政府机构和政府发起设立的私营企业(GES)，从而形成独具特色政府扶持、市场主导的住宅金融体系。 首先，政策性金融在住房一级市场上主要体现在政府为银行提供流动性支持和对特殊群体提供信用担保。1932年《联邦住宅贷款银行法》创建了联邦住宅银行体系(FHLBs)，它由联邦住宅金融委员会、金融办公室、12家区域银行和从事住宅金融的储贷机构和商业银行组成。其中，联邦住宅金融委员会为政府监管机构，12家区域银行为私营会员制银行，金融办公室负责在资本市场融资，为会员银行提供资金支持，以缓解流动性不足。1934年《联邦住宅法》创立了联邦住宅管理局(FHA)，并于1944年成立了退伍军人管理局(VA)，专门为中低收入家庭和退伍军人购房贷款提供信用保险，即当借款人无力偿还债务时，FHA和VA承担部分或全部的未清偿债务，但对借款人收入、房价、房价收入比和贷款上限的严格管制有效防止了公共资源被滥用。① 其次，政策性金融在住房抵押二级市场上表现为鼓励金融创新和资产的证券化。面对二战后旺盛的住房需求和银行借短贷长、流动性风险，依据《1968年住宅与城市发展法》，将1938年成立的联邦国民抵押协会拆分为两大住房贷款证券化的公司：一个是“吉利美”，为政府全资公司，隶属住宅与城市发展部，负责FHA和VA担保的住房贷款的证券化业务；另一个是“房利美”，为私营股份制公司。1970年依据《紧急住宅金融法》，政府发起设立了第二家私营股份制公司“房地美”。“房地美”和“房利美”即人们熟知的“两房”，作为政府依法设立、享有政策扶持、为政府政策目标服务的私营企业，主要负责无政府担保的合格常规住房抵押贷款证券化业务。这种制度安排的目的在于：通过信用担保，保障中低收入者购房贷款的可得性；通过证券化将住房信贷与资本市场联系起来，开辟多元融资渠道，降低融资成本，提高国民购房的可支付性；改变银行传统的经营方式，降低金融风险，维护住宅金融体系的安全与稳定。这种抵押一级市场有政府信用担保和二级市场证券化的金融创新独特的住宅金融机制，帮助美国走出经济大萧条、储贷危机，让66%的美国家庭拥有良好的住宅，远超于许多发达市场经济国家。② 2008年金融危机爆发让“两房”和资产证券化备受诟病，认真梳理金融危机的成因，不难发现：2001年网络经济泡沫破灭后，住房成为政府刺激投资与消费的亮点，过度刺激下“次贷”泛滥诱发居民过度负债；大量私营金融机构进入证券化市场逐步取代“两房”的主导地位和规范化运作，次贷证券化诱发银行道德风险；过度金融衍生品创新成了金融业自我膨胀谋利的工具，由此埋下危机的种子。危机爆发后，政府以前所未有的魄力接管了“两房”，成立了全新的监管机构——联邦住房金融局(FHFA)，将“两房”和联邦住房银行体系全部纳入监管范围，“两房”成为政府大规模救赎计划的工具，为500多万户家庭提供再融资以避免失去房产，维系了市场的稳定。但政府临时托管“两房”并非意味着长期国有化，依据《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，让住房的交易行为、信贷风险的承担回归市场，由政府负责市场监管和消费者保护仍将是未来美国住宅金融改革的主基调。不管“两房”姓私还是姓公，由此营造的多元、应急能力强的住宅金融体制对美国住宅市场走出低谷快速复苏有着不可低估的作用。 (二)德国的住房互助储蓄银行模式 德国的政策性住宅金融主要采取了互助储蓄银行模式。它是依法设立的专门从事住房契约型储蓄的金融机构，并享有政府优惠政策扶持。 在德国，住宅金融一级抵押市场非常发达，但二级市场远落后于美国。在一级市场上从事住宅信贷的金融机构包括储蓄银行、抵押银行、商业银行、住房互助储蓄银行、信贷合作社、保险公司和特别信贷银行等。按照相关法律，任何人不可能从一家金融机构获得全部购房的贷款，或法律不允许单一金融机构向购房者提供100%的贷款。通常，居民购房贷款是由多家银行提供的组合贷款。 (1)第一抵押贷款。多是有长期资金的抵押银行和储蓄银行提供的可调整利率抵押贷款，期限一般为20～25年，利率随市场变化每4～5年调整一次。按照有关的法规，抵押银行和储蓄银行提供的住房贷款，最高不能超过抵押资产价值的55%～60%，并对抵押资产拥有第一处置权。 (2)第二抵押贷款。主要由住房互助储蓄银行提供，一般期限为6～18年，平均期限为11年，贷款利率低且固定不变。这主要得益于会员契约型住房储蓄“低存低贷”的运作模式。 (3)浮动利率的短期抵押或无抵押贷款。当购房者个人资产和储蓄不足及以上两种抵押贷款仍不能满足需要时，人们可以借助于这种短期的辅助贷款，这多是由商业银行和保险公司提供的，利率随行就市，常常不需要抵押和担保。 (4)低息、无息贷款。这主要由公营抵押银行和住房互助储蓄银行向低收入者、残疾人、多子女家庭和建设社会公益住宅的非营利组织提供的。 政府力推住房互助住房储蓄和组合贷款的目的在于：一是规避银行业住房贷款的利率风险、流动性风险和期限错配风险的过度集中；二是鼓励民间住房互助储蓄，推进低息固定利率抵押贷款，降低居民购房的成本。截至2015年，经过不断的兼并重组，住房互助储蓄银行数量已降至22家，其中，私营11家，公营9家。③公营住房储蓄银行通常由州政府注资，为低收入、多子女家庭和非营利组织建房购房提供金融支持。 德国住房互助储蓄银行运作的基本特点是“自愿储蓄、政府奖励、先存后贷、低存低贷”。具体来说，其资金主要来源是购房者的自愿储蓄，借款人须履行先低息储蓄义务，才有资格获得低息固定利率贷款。为了鼓励民间互助储蓄，政府提供多种奖励措施，如住宅储蓄奖励金，由政府和企业分别给自愿储蓄者按住房储蓄合同金额10%左右提供奖励金，从而调动了居民自愿住房储蓄的积极性，吸引大量社会闲散资金流向住宅金融领域。④ 特别值得赞许的是德国住房互助储蓄银行有一套完善的公平配贷机制，并与商业银行合作提供“组合贷款”的融资安排。对借款人资格的评定标准，除考察可支付能力外，对存款人的储蓄年限、资金积累状况及对住房储蓄的贡献进行评估，以评估值的高低来确定贷款资格和贷款顺序，以保证每个储户都能得到公平的配贷机会。此外，德国住房储蓄银行与其他各类金融机构有组合贷款安排，以保障借款人在一个窗口一次性获得全部贷款的金融服务。 在1990年代金融创新的浪潮中，越来越多的住房互助储蓄银行成为上市公司，通过在资本市场融资、增设新储蓄品种等，不断地开辟新的资金来源，优化资产负债结构，使其在激烈的市场竞争中立于不败之地，独特的低息固定利率住房贷款更深受广大消费者的欢迎。 其实，德式互助储蓄模式在欧洲相当普遍，如英国的建筑社和法国住房储蓄银行等，都是以民间互助储蓄为基础，并得到政府扶持的政策性住房金融机构。 (三)新加坡的公积金+公共组屋模式 与美国和德国模式不同，新加坡的政策性住宅金融采取了强制性储蓄模式，且包含了两个相辅相成的组成部分：一是从需求面入手，建立中央公积金，以强制和自我积累方式，提升国民住房可支付能力；二是从供给面入手，以定向国债方式将公积金结余资金转化为住房投资，政府直接介入开发建设公共组屋，并有偿分配给国民。 新加坡的公积金创立于1955年，其最初目的是为筹集养老资金，1968年当资金积累形成了庞大的“蓄水池”后，为满足人们年轻时住房、退休时养老不同生命周期的消费偏好，逐渐演变为一个集养老、医疗、住房、教育、证券和不动产投资为一体、强制性自存自用自我积累的社会保障制度。所有在业的新加坡公民和永久居民，雇员或个体经营者都在强制缴存之列。公积金的缴交以个人工资为基数，规定强制性缴存的百分比为工资的40%，并由雇员和雇主各负担一半。公积金储蓄分别计入三个账户：普通账户(支付购房抵押、教育贷款、增加父母养老账户积累和核准的证券投资)、保健账户(支付医疗费用、传染病预防费和核准的医疗保险支出)和特别账户(支付养老、保险和应急之用)，三大账户所占比率分别为30%、6%和4%。由于会员年龄的差异和消费需求的不同，其存款在各类账户的分配也有所不同。具体到每个会员，因个人账户资金积累的多寡、参加受益计划不同，其提款的数额和收益会有所不同。政府对公积金的存款利率实施最低利率管制，以防止通胀的侵蚀。 与中国的住房公积金不同，新加坡中央公积金局只负责资金归集、管理和保值增值，而无发放贷款业务。归集的资金主要用于：保障会员个人账户资金的支取需求和部分存入中央金融管理局(央行)，用于购买政府的债券。政府再以高于公积金存款利率和低于市场利率方式贷给建屋局(HDB)开发公共组屋。显然，新加坡公积金的归集与运营两者是完全分离的。⑤ 新加坡的公积金之所以成为政策性住宅金融的重要工具，是因为以下几个方面。一是它是集养老、医疗、住房、教育、投资等多种功能为一体的强制性社会保障制度，这有利于形成庞大的“资金池”，而前期大量养老金积累和沉淀为储蓄转化政府投资、兴建公共组屋奠定了基础。二是新加坡的公积金完全是一种以个人账户为基础“以存定支、自存自用、自我积累”的社会保障模式，与其他国家社会统筹加个人账户、现支现付的模式是截然不同的，与中国的住房公积金少存多贷、资金使用无序更是天壤之别。其优势在于：排除了社会统筹吃大锅饭，无偿占有他人积累的可能性，既不存在会员之间储蓄收益的横向的转移，也不存在“年轻人养活老一代人”代际转嫁负担的矛盾。公正公平的制度安排有效地保护了缴存人的利益，增强了国民自我积累的自觉性，也提升了制度的普惠性和稳定性。三是新加坡有一套独特的住房供给体系。建屋局是政府公共组屋的主管机构，掌控着土地、建材建筑企业、住房设计、社区规划等系统工程，从而保障了低成本、可支付住房的供给。在新加坡，政府住房是最大住房供应商，设计兴建的住房占所有建房数量的80%以上，并实行政府定价和有偿配给，85%的国民都住在政府兴建的公共组屋里，其中93%是产权房。显然，新加坡的公积金+公共组屋模式，让政府一手掌控了居民住房消费储蓄资金规模，另一手又掌控了住房供给与房价，需求与供给两相协调，形成了新加坡独特的“计划+福利”住房和社会保障制度。这对于一个人口400多万、人均GDP5.5万美元的城市化国家是可行的，却不是中国这样人口众多、人均GDP刚过7000美元的发展中大国可以简单效仿的。 (四)巴西的国家住房银行模式 1950-1980年是巴西经济高速增长期，其中1968-1973年GDP增速高达10%，被称为“巴西的奇迹”。1975年巴西人均GDP突破1000美元，由此步入中等收入国家。然而，进口替代、工业化和城市化带来人口向大城市的集中也加剧了住房难问题。1964年8月，依据《第4380号联邦法》，巴西成立了政府全资的国家住房银行，仅启动资金就有10亿多克鲁扎多(相当于91万美元)，被视为当时世界上最大的政策性住宅金融机构。 从制度设计上看，国家住房银行的资金来源主要有两部分。一是强制性储蓄基金，即职工工龄保障基金。作为正规部门的职工失业、养老和住房的保障基金，由雇主每月按雇员工资的8%存入职工个人账户，职工个人不缴，所归集的资金全部由国家住房银行掌控。二是自愿储蓄体系，即由商业银行、建筑协会、储蓄协会等归集的民间自愿缴存的失业养老储金。此外，国家住房银行还可发债券融资。政府对其资金实行利率管制，通常略高于通胀率来支付存款利息。较低的资金成本本应使之成为住房开发建设的重要力量，但实施的效果并不理想。⑥ 由于1970年代的石油危机，国际经济萧条使巴西对外举债步履艰难，而进口替代保护落后产业、产品竞争力弱导致国内经济停滞。失业率攀升和恶性通货膨胀的双重打击，一方面使工龄保障基金快速枯竭，另一方面削弱了职工购房的还贷能力，违约率不断上升，加之管理混乱、贪污腐败使国家银行的坏账率高达200%。资金断流和巨额贷款损失使国家住房银行债务累累，难以为继。1984年11月政府无奈关闭了国家住房银行，将其职能和债务一并转交给了联邦储蓄银行。在1964-1984年间，国家住房银行共出资兴建了450万套住房，其中，大部分提供给了中产阶级，只有5%是为最低收入群体兴建的。显然，其对低收入群体住房的改善作用十分有限。 然而，巴西国家住房银行的失败只是一个缩影。正如世界银行相关研究所指出的，自20世纪中叶起许多国家纷纷组建国家住房银行，但失败的案例却很多，如阿根廷的国家抵押银行、法国地产信贷银行、印度尼西亚的国家储蓄银行、象牙海岸住房银行、乌拉圭按揭银行和喀麦隆地产信贷银行等，都因经营不善破产倒闭了，即便是巴西的联邦储蓄银行也是政府多次注资，仅2001年的重组就消耗财政资金80亿美元，相当于政府住房补贴25年的预算支出。究其失败的原因可能有以下几点。1)政企不分导致弱化了专业化管理。政府注资和法律规范缺失使国家住房银行的高管多来自政府部门，而不是专业的银行家，政府决策代替董事会职能，行政管理色彩大于金融文化，政绩目标、社会目标和金融效益的矛盾与博弈侵害了公共利益和合理的效益。2)资金使用的随意性和问责机制不健全加剧了道德风险和逆向选择，导致呆账坏账居高不下。3)资产负债的不匹配招致流动性风险、利率风险和经营失败。4)财政补贴分配不当和寻租行为泛滥。国家住房银行掌控着大量免费资源和政府补贴，权力的任性滋生腐败和寻租行为加剧了利益分配的不公。⑦ 上述四大模式比较研究表明，各国政策性住宅金融都有以下共同点。1)创立之初多是应对住房严重短缺；2)弥补住宅金融市场的缺陷，特别是面向中低收入群体住宅金融服务不足。但也有明显的差异。欧美发达市场经济国家政策性住宅金融运行模式的特点：1)较多借助市场的力量，微观主体多是私营金融机构，既有政府扶持民间互助型住房银行，也有依法设立专业化私营金融企业，如美国的“两房”。2)切入点多从需求面入手，在抵押一级市场上政府通过补贴、税收减免鼓励国民自愿住房储蓄，以信用担保解决中低收入者购房的预算约束；在抵押二级市场上，通过证券化降低银行金融风险和融资成本，提高购房人可支付能力。相比之下，新兴市场经济国家的政策性住宅金融多采取强制性储蓄、设立政府机构，并多从供给面入手，直接投资建设增加住房供给。前者的优势在于：借助市场的力量可动员的社会资本远大于资金来源单一的强制性储蓄或财政资金；微观主体的金融企业化可避免政策性金融的财政化和行政化；从需求面入手可使政策扶持更具有针对性，避免公共资源的错配和浪费。也许正因如此，各国政策性住宅金融都有从“补砖头”向“补人头”转变、从一级市场贷款机构向二级市场证券化机构转变和从政府独资向多元所有制转变的趋势。这种与时俱进的改革也许正是政策性金融生存与发展的动力，也是中国住房公积金改革和政策性住宅金融体制构建中值得借鉴的经验。 中国住房公积金的问题与改革探索 中国住宅金融的发展不过是伴随住房制度改革近20年的事情。创立于1990年代初的住房公积金是凭借政府政令设立的强制性住房储蓄，可以说是政策性住宅金融的一种尝试。自创建以来，公积金参缴人数逐年增加，资金规模不断壮大，截至2014年底累计缴存总额突破7万亿元，存款余额达到3.7万亿元。⑧客观地讲，公积金曾对住房福利分配向市场化的转变产生积极促进作用：一是强制性储蓄增加了职工住房资金积累和实际可支配收入；二是“低存低贷”降低了购房的借贷成本，提高了住房可支付能力；三是将公积金增值收益用于廉租房、公租房的建设，支持了全社会住房保障建设。然而在市场环境不断变化背景下，制度改革滞后使其备受社会诟病。 (一)住房公积金制度现存的问题 现行住房公积金制度设计和运作模式的缺陷主要表现在资金的归集、使用和监管几个方面。 1.资金归集上：覆盖面窄、缴存额差距大形成新的分配不公 依据相关法律，住房公积金是为解决城镇职工住房问题而设立的长期储金，由单位和职工个人按工资的一定比例交纳，存入个人账户，并享有所得税减免。与昔日单一公有制相比，如今城市化中出现了大量非公企业，但中小企业税负过重增加了强制性储蓄推广难度。据相关数据显示，目前公积金缴存人达到1.1亿人，国有企事业单位的覆盖面占90%以上，而民企参缴率不足20%，约占3.9亿城镇就业人口的30%。如果说公积金是住房保障的一部分，那么覆盖面窄、普惠性差使其发展面临严峻挑战，会在缴存人与非缴存人之间形成新的收入分配不公。此外，缴存额差距过大进一步加剧分配不公。依据《住房公积金管理若干具体问题的指导意见》，公积金缴存比例不应低于5%，高于12%。在当下地区、行业工资收入差距不断扩大的背景下，一些有实力的国有企事业单位借公积金免税、企业可计入成本、在税前列支之机，提高或按高比例缴存公积金，以提高单位职工福利，而一些民企因经济不景气、职工工资基数低、缴存比例低。由此形成的隐性收入加剧了不同部门、行业和地区间的收入分配不公，也破坏了国家税收制度。 2.资金运用上：用途单一、配贷机制不健全加剧分配不公 按照公积金管理的最高法规《住房公积金管理条例》(以下简称《条例》)，公积金是职工个人的住房储蓄资金“属职工个人所有”，“维护住房公积金所有者的合法权益，提高其居住水平”是其创立的宗旨，但在资金的运用中却违背这一政策目标。这可归纳如下。 一是用途单一，住房基金变成养老基金。公积金创立之初将使用范围限定于购房是为了推进住房市场化，但在房价高企和城镇化新形势下，城镇从业人员和公积金缴存人中的年轻人、民企职工和流动人口不断增加，他们是住房刚需的主体。国家住房政策已从房改之初的“只售不租”转变为鼓励先租后买梯度消费，这符合人们不同生命周期的消费行为，即刚步入社会，工作不稳定、收入微薄和金融资产积累不足者先租房后买房。此外，在住宅商品化的过程中，总有一部分中低收入家庭可能一辈子不买房。《全国住房公积金2014年年度报告》显示，截至2014年底，公积金累计发放个贷2185.85万笔，即便按夫妻双方都提取使用公积金计算，占缴存人比重不足40%。如果剔除多次借款者，这个比率会更低。尽管三部委2015年联合下发《放宽提取住房公积金支付房租条件的通知》，但证明繁多、手续复杂剥夺了资金所有人的使用权。人为限制合理使用导致资金沉淀、利用率低。大多数人只能等到退休时才能提取使用，公积金住房基金不能为住房消费而用，成了地地道道的养老基金。 二是缺乏公平的配贷机制，侵害大多数缴存人利益。国外的“低存低贷”是建立在自愿储蓄、存贷挂钩、权利义务相匹配基础上的，而中国的公积金只学了强制性储蓄、“低存低贷”的皮毛，却没有建立一个公平的配贷机制：首先，与自愿储蓄不同，强制储蓄导致缴存人与借款人的不“匹配”，更确切地讲，只有少数人借款。其次，存贷不挂钩，贷款随意性大。各管理中心有钱时多贷，一套二套房来者不拒，混淆政策性金融与商业银行的差异；没钱就降低贷款上限、拖延或轮候；缴存公积金6个月就可获得80万贷款，远高于工作30年的缴存额，导致权利与义务的不对称，从而在“净储户”(只存不贷)和“净借款人”(少存多贷)之间形成新的收入分配不公。显然“低存低贷”对少数借款人是有利的，但低息存款(按活期和3个月定期计息)让大多数“净储户”在长期储蓄中蒙受通胀和低息的损失，而中高收入有能力购房者却能多次贷款，并从中获得低息贷款补贴，这种“穷帮富”结果侵害了大多数缴存人利益，弱化了制度的公平性。此外，配贷机制不健全，盲目放贷还会招致公积金资金断流，运作好的中心可通过“组合贷款”、“公转商”来缓解资金不足，经营差的中心则无法满足贷款需求。 三是增值收益权属不清、使用不当，侵害资金所有人权益。从法理上讲，公积金是职工个人的住房储蓄资金，其增值收益是强制储蓄产生的孳息收入，主要源于公积金存贷利差、国债投资和存放银行的利息收入。将增值收益用于建立风险准备金和支付管理费用是符合法理逻辑的，而将其视为财政资金，以行政的方式划拨用于纯公共品的廉租房建设是与《物权法》相违的。在国外，许多国家为居民购房的贷款利息支出提供税收减免，这并不改变住房的私人所有的属性。同理，公积金虽享有政府税收减免，但无法改变私人互助储金的性质。法律归属界定不清、使用不当，在一定程度上侵害了资金所有人利益。 3.资金监管上：管理行政化、监管缺失加大金融风险 住房公积金吸纳存款、发放贷款是一种典型的政策性金融活动，但现行的管理体制却很难履行其职能。首先，管委会是公积金的决策机构，但并不对决策失误承担任何法律和经济责任，官员多、兼职多导致对公积金政策法规运行中的问题不了解、不调查、不研究，被动决策，就很难保证决策为缴存人服务。掌控巨额资金运作的管理中心却定位于一个预算外事业单位，既不是有财政支持的政府机构，也不是有独立法人资产的金融机构，既无自有资本金，又无风险约束机制，在资金运用中出现的各种金融风险，如呆账坏账、投资亏损和非法挪用的损失其实都是由广大储户承担。中心的事业单位定位使其金融业务只能委托银行，银行只收取手续费(2014年为63亿元)却不承担风险，导致公积金营运成本高、效率低下。行政化管理使巨额资金长期游离于金融监管视野之外，信息不公开、公开了也不透明使得上级监管、外部审计和社会监管都是纸上谈兵，非法挪用、违规放贷和收受贿赂案件时有发生。 (二)未来住房公积金制度改革构想 针对住房公积金存在的诸多问题，改革的呼声不绝于耳，其中不乏取消公积金的建议，这似乎有点偏激，但却有其合理性：一是从收入分配的视角，它有利于消除公积金体制内与体制外的收入分配不公，不可否认多种制度安排带来住房福利和收入分配不公是当下中国收入差距扩大的重要诱因；二是可以降低企业用工成本，公积金5%～12%的缴存率对任何企业都是一笔不小的开销，不利于营造“大众创业、万众创新”外部环境；三是优化财政的支出结构，提高效益。政府财政补贴应更精准地扶持真正需要住房补贴的人，而不是人人有份的大锅饭。但取消公积金谈何容易，它涉及1.1亿缴存人、3.6万管理人和主管部门的利益，固化的利益格局使其改革的难度要远远大于养老金并轨。权衡利弊，按照党的十八届三中全会决定“建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金的提取、使用、监管机制”，是当下完善制度建设的要点。 1.短期的政策取向 中短期来看，修订公积金《条例》势在必行，特别应对以下政策做出调整。 一是拓宽公积金使用范围，提高使用效率。2015年底《住房公积金管理条例修订草案》出台，将使用范围从单一购房拓展为可用于支付房租和物业费，这是一大进步，其实使用范围可进一步扩大至支付维修基金和特殊家庭的大病、子女教育等，这有利于提高资金使用率，避免强制低息储蓄对“净储户”消费的抑制和利益的剥夺。此外，公积金贷款应主要用于个人首次购房，保障基本住房需求；二套改善型住房需求应属商业贷款支持范畴，而不是政策性金融扶持的对象，这虽是地方政府刺激楼市的利器，但会加剧制度的不公，且过度刺激还会给房地产市场长远发展带来隐忧。即便可以提供二套房贷款，也应根据借款人对公积金的贡献等酌情而定。在房地产去库存的形势下，公积金应停止开发贷款避免资源的错配。 二是提高公积金存款利率，强化对缴存人权益的保护。《条例》的修改应以国家大法为依据，加强对缴存人权益的保护。应提高公积金存款利率，将存贷利差缩小到1%，满足风险准备金和管理费即可。这可保护缴存人利益，也可避免公积金收益“公益化”、“财政化”。《条例修订草案》取消了增值收益用于廉租房建设条款，并将公积金投资范围从国债拓展为地方债、政策性金融债、大额存单和资产证券化等。扩大投资范围实现保值增值看似很美，但谁来承担风险，谁来分享投资收益，证券化的运作成本和补贴由谁来承担，在这些基本问题没有解决前，提高存款利息可能是保护缴存人利益最简单易行的方案。 三是积极推进“组合”贷款，完善公积金配贷机制。公积金资金来源单一、属地化管理和封闭运行制度设计本身就蕴藏着诸多风险：当房价高企、政府出台刺激政策、单一资金来源无法满足贷款需求时，资金短缺就会不可避免；当巨额资金分散在342个市级管理中心和208个省直、县级和行业中心，住宅市场的地域差异必然会招致资金短缺与闲置并存。简单将经济欠发达地区闲置资金调剂到发达地区会加剧地域间住房福祉的不公平。在现行管理框架下，解决的办法：一是健全公平配贷机制，坚持权利与义务、存款与贷款的相匹配，支持刚需首次购房贷款需求；二是积极推进公积金与商业银行的组合贷款，政策性住房金融应打破自我封闭、自我循环的运行机制，与商业银行相互融合、互惠互利，共同发展，才能有效缓解资金来源单一和封闭运行的弊端。推进与商业银行的组合贷款关键是在便民服务上下功夫，让消费者在一个“窗口”就能得到全部购房贷款的金融服务。 四是适当下调公积金缴存比例、严格控制缴存额上限和贷款次数。面对经济下行风险加大、人口红利殆尽、中小企业用工成本和税负过重的挑战，适当下调公积金缴存比例，从现行的5%～12%降至3%～8%，减少税负是扶持小微企业发展最有力的措施。严格管理缴存额上限可有效规避企业和个人避税行为，减少国家税收收入流失。 五是完善金融风险防范和服务机制。随着公积金规模越来越大，业务种类越来越多，强化监管与服务的任务也越来越重。应通过“互联网+”打造信息平台、完善信息披露的透明度，为政府监管和社会监督提供便利。通过“互联网+”打造服务平台，规范资金缴存与提取、贷款发放与回收的服务流程，为缴存人提供高效、便捷、安全的金融服务，也有利于防范金融风险。 2.长期的政策取向 关于公积金未来的长远发展，应适时推进行政化管理向政策性金融企业的转变，这符合国家“政企分开、政资分开、政事分开”事业单位改革的方向，促进公积金管理提高效率，改善经营服务。不一定是国家住房银行，可选择的模式还有住房互助储蓄银行，或住房基金，如公积金资产管理公司等。换言之，政策性住房金融机构不一定是国家资本独资，除各级政府外，金融机构、有实力的企业、公积金管理人和缴存人均可成为股东，混合所有制有利于放大国有资本的功能，激发民间资本的活力。无论是选择银行模式还是基金管理模式，公积金金融企业化的优势都是显而易见的。 首先，有利于界定清晰公积金、缴存人与管理人之间的法律关系。现行《条例》规定，职工缴存的住房公积金，归职工个人所有，但对集合体的公积金的法律地位却没有规定，是属于公积金管理中心的财产，还是具有独立法律地位的独立财产？管理中心与缴存人是信托关系还是债权债务关系？诸多法律关系不清导致资金使用和增值收益分配混乱。未来金融化改革如选择基金管理模式，公积金构成具有独立法律地位的信托财产，在缴存人与管理人之间构建一种信托关系，缴存人依其缴存份额享有信托财产所有权和收益权，管理人除获取约定的管理费以外，未取得缴存人的许可不得擅自处置公积金财产；公积金运营所产生的增值收益归属于具有独立法律地位的住房公积金这一独立集合财产，并最终属于缴存人。如选择住房储蓄银行模式，缴存人缴存的公积金属于银行资产，缴存人与银行以储贷合同确立债权债务关系，并在法律规定的情形下提取使用公积金，并享有法定利息收入。 其次，有利于保护缴存人的合法利益。在现有模式下，公积金管理架构似乎是按照信托模式构建，但缴存人只能获得活期存款利息却无法获得增值收益；从公积金吸纳存款发放贷款行为看它似乎是银行，但管理中心既非政府财政支持的机构，也非有独立资产的法人。这种筹资无成本、负债无风险的运行机制是没有承担负债风险基本保证的。金融企业化改革可较好地解决上述问题。选择银行模式，要受到银行运营所需要的自有资本金、资本充足率等条件的约束，要受金融监管部门的监管，能较好保护缴存人的利益。选择住房资产管理公司作为非银行金融机构，也要有设立公司所必需的资本金，并且按照《信托法》所确立的信托财产独立性原则，实现公司财产和作为信托财产的公积金的有效分离，资产管理公司的破产不会影响到作为信托财产的公积金，从而很好地保护了缴存人利益。 再次，有利于完善住房公积金的决策、监督和经营机制。公积金金融企业化改革，无论是银行模式还是资产管理公司模式，通过建立健全法人治理结构，使决策和监督内在化，股东大会、董事会、监事会和管理层各司其职，决策权、经营权和监督权相互制衡，提高决策科学性和监督的有效性，并完善会计审计和激励与风险约束机制，提升专业管理与服务，才能更好维护缴存人利益，为政府住房政策目标服务。 最后，开辟多源融资渠道，为住房保障服务。随着人口老龄化，公积金强制储蓄融资渠道狭窄，当储蓄增长小于房价、贷款需求增长时会加剧流动性风险和不匹配风险。公积金金融企业化可改变封闭运行的机制，通过吸纳自愿储蓄、特种大额可转让存单、同业往来资金、特种住房债券、财政拨付、中央银行再贷款、资产证券化等多种途径打通与信贷市场、债券市场和资本市场的联系，获得更多低成本长期资金，为住房保障目标服务。 需要指出的是，公积金制度的改革只是中国整个政策性住宅金融体制构建的一部分，2014年国家开发银行成立了住宅金融开发事业部，专门从供给面为棚改危改提供资金支持，但中国还需要更多借助市场力量从需求面给予资金支持的政策性住宅金融，让商业银行为首次购房者开办自愿契约型住房储蓄，政府给予个人所得税减免或一定奖励补贴，如德国住房储蓄银行推出的“自愿储蓄+政府补贴+商业银行运作”贷款模式就是成功的案例。这种借助市场的力量建立的政策性住宅融资机制，让更多公积金体制外的中低收入群体享受低息固定利率贷款的金融服务，可能比建机构效率更高、社会效益更好，应成为中国政策性住宅金融体系构建中有益补充，也可以是未来公积金金融化改革可选择的模式。 ①[美]特瑞斯·M.克劳瑞特：《房地产金融》，经济科学出版社，2004年12月版，第57～76页，第256～276页。 ②[美]阿列克斯·施瓦兹：《美国住房政策》，中信出版社，2008版，第47～59页；汪利娜：《美国住宅金融体制研究》，中国金融出版社，1999年11月版，第274～304页。 ③资料来源：www.bundesbank.de.Monthly Report,June 2015. ④余南平：《世界住房模式比较研究——以欧美亚为例》，上海人民出版社，2011年2月版，第43～57页。 ⑤姚玲珍：《中国公共住房政策模式研究》，上海财经大学出版社，2009年12月版，第98～124页。 ⑥郑秉文主编：《住房政策：拉丁美洲城市化的教训》，经济管理出版社，2014年4月出版，第327～341页。 ⑦Loic Chiqueier and Michael Lea edited,"Housing Finance Policy in Emerging Market",World Bank,2009,pp247-274. ⑧住建部：《全国住房公积金2014年年度报告》，2015年6月8日。标签：公积金论文; 金融论文; 公积金缴存论文; 银行存款论文; 住房公积金贷款论文; 缴存比例论文; 中国模式论文; 联邦家私论文; 银行论文;