（淮南师范学院）
安徽省社科规划项目“安徽省幼儿教育资源配置及布局结构调整研究 ”（AHSK11-12D297）阶段性成果
摘要：促进幼儿教育均衡发展是教育发展的重要战略。本文以淮南市为例，剖析城乡幼儿教育在规模、经费、师资与办学条件等资源配置方面的差异性问题，并在比较的基础上，探讨城乡幼儿教育资源配置合理化的途径与策略。
关键词：城乡；幼儿教育资源；资源配置
随着知识经济时代到来, 教育均衡化问题引起了社会的广泛关注, 并成为国家制定教育政策的基本依据。幼儿教育是我国学校教育制度的初始阶段, 其均衡化状况不容忽视。
一、淮南市幼儿教育资源配置现状分析
安徽省淮南市位于珠江三角洲腹地，是沿淮城市群的重要节点，是国务院1984年颁布的13个较大城市之一，是中国能源之都、华东工业粮仓。安徽省统计局发布的《2017年安徽省人口变动情况抽样调查主要数据公报》显示：2017年淮南常住人口348.7万人，城镇和乡村约各占一半。同2016年相比，城镇人口占总人口的比重上升。受“全面二孩”政策的影响，2017年，全省新出生人口87.6万人，比上年增加7.3万人，增量比上年多6万人。2017年，淮南市继续放宽大中城市落户门槛，全面放开建制镇和小城市落户限制，精简申领城镇户口手续，积极促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。人口迁移以及学龄人口的变动、国家以及省市的教育政策等都是影响幼儿教育资源配置的重要因素。
（一）城乡幼儿园数量配置的差异性分析
根据《淮南市第三期学前教育行动计划实施办法（2017－2020年）》分析得知，截至2016年底，淮南市共有幼儿园345所，其中公办园107所，民办园238所；在园幼儿102470人，其中公办园35853人，民办园66617人；城市幼儿园数量多，规模大，而农村幼儿园数目少，规模小。学前三年毛入园率92.1%，提前完成了《安徽省中长期教育改革和发展规划纲要(2011-2020年》设定的2020年学前三年毛入园率80%的目标。“入园难”进一步缓解，学前教育发展迈上新的台阶。但总体上看，学前教育仍面临着发展中的新困难和新问题，全市学前教育公益性、普惠性资源供给不足，农村幼儿园多以村民合资、筹钱自助的方式建成，或由村委投资承办，政府投入的人、财、物相对较少，政府的主导地位远没有确立，导致农村幼儿园基础设施相对薄弱，保教质量参差不齐等问题还一定程度存在，尤其是边远农村幼儿园仍处于爬坡过坎的关键期，乡镇中心示范园的辐射作用也没有充分发挥出来。
淮南市鉴于城乡幼儿教育发展的差距，近年来加大了财政资金投入，大力增加农村公办园数量。以淮南市田家庵区为例：根据《2017年淮南统计年鉴》该区现有幼儿园53所，其中城市幼儿园占近七成。田家庵区政府投入资金1543万元，改扩建农村幼儿园，重点建设好每个乡镇中心幼儿园。如：先后投入300万元新建曹庵镇中心幼儿园、投入200万元改建安成镇中心幼儿园等。
（二）城乡幼儿教育财政性经费差异性分析
教育经费是教育事业发展的重要保障,幼儿教育财政经费结构不合理导致在城乡之间的分配具有较大差异。淮南市财政性幼教经费大部分用于人员经费, 而且幼儿园财政预算中并无公用经费项目, 每年如果幼儿园( 主要是公办幼儿园) 公用经费开支较大的话, 可以向教育局递交补助报告, 经批准后可划拨一部分。因此,公用经费在财政性经费中只占很小的一部分, 并且主要集中在城市幼儿园。《2014－2016年淮南市教育事业统计报表》显示,幼教经费70%以上都用于城市幼儿教育, 而占全市幼儿数绝大部分的农村幼教每年只享有30%左右的财政经费。 这主要是由于财政经费大多用于公办教师的人头费, 而大部分公办教师都集中在城市幼儿园, 所以城市幼教经费要比农村多得多。
调查发现，淮南市幼儿园经费采取“成本分担” 原则, 生均培养经费由财政投入、家庭承担和其它三部分构成。其它主要是指社会损赠、银行贷款、举办者自筹等。无论城市还是农村,幼儿生均培养经费中家庭所占的比例最大，可见, 幼儿教育职责主要承担者是家庭。 但是, 财政投入所占比例,城乡均呈下降趋势。 主要原因是：随着经济社会发展, 幼儿教育需求越来越大, 幼儿园办园规模逐年扩大, 生均培养经费逐渐递增, 但财政对幼教总投入变化却不大,导致生均财政经费投入所占比例下跌。
（三）城乡幼儿教师资源配置的差异性分析
《淮南市第三期学前教育行动计划实施办法（2017－2020年）》显示，截止2016年底，淮南市幼儿园教职工4941名，从用工情况看, 无论城乡都是合同制和临时工占大部分, 淮南市仅有在编教师1248名；占25%；公办教师数城乡差异也十分明显，在3174名专任教师数中，公办幼儿园教师878名，占27.7%，民办幼儿园教师2296人，占72.3%。造成这种情况的原因主要有二方面，其一是公办教师大多分布在教育部门设置的幼儿园中, 淮南市此类幼儿园较少；其二是淮南市农村幼儿园聘用了大量编外教师，这些教师工作不稳定，流动性较大。而城市幼儿园教师多是通过国家编制考核以及通过层层选拔、培训、竞赛招募进来。因此,城乡公办在编教师人数差异明显。
上述状况造成了城乡幼儿园师资水平上的差距。从淮南市幼儿教师学历和职称情况看,城乡差距显著，城市教师大专及以上学历者占 72.2%。农村幼儿教师多数是高中、中职或中专毕业，占 78.9%, 大专及以上学历者仅占 21.1%,且多数是成人教育学历，缺少专业素质的培训，专业素养和技能都十分欠缺。 在职称评定上,城市教师高职称人数远远多于农村教师， 农村教师中还有约六成以上的人没有职称。从年收入看,农村幼儿教师工资收入也普遍较低（详见图1）。另外，淮南市农村幼儿园保教人员的配备也达不到教育部颁发的《幼儿园教职工配备标准》的要求。据统计，仅有25%的班级配备了“两教一保”，59%的班级只配备了“一教一保”，还有16%的班级是“两教无保”。
（数据来源：2014－2016年淮南市教育事业统计资料）
（四）城乡幼儿园基础设施配置的差异性分析
根据《淮南市学前教育三年行动计划（2014—2016）》分析得知，从2014年到2016年，淮南市83所幼儿园为新建幼儿园，其中48所幼儿园是由农村闲置校舍改扩建而成。不论是从建设力度还是园舍水平上看，城市幼儿园都高于农村幼儿园。
调查发现，城市幼儿园设备齐全，环境舒适，活动室采光好，园区活动区角丰富，且有多功能室，信息化水平高。相比较来看农村幼儿园就逊色很多，园舍布局、设计不合理，幼儿活动场地窄小，绿化少，活动室采光、通风条件差；没有保健室、盥洗室、专用午睡室等服务用房和多功能室等，并且多数设备陈旧、简陋，安全存在隐患。
二、城乡幼儿教育资源配置失衡引发的问题
（一）工资待遇偏低造成教师频繁流动
农村幼儿园教师的工资待遇普遍较低，最低的只有600多元，2000元以上的比例很少（见图1）。大多教师对于自己的工资待遇不满意，从而造成了教师的频繁流动或流失，不利于园所的长远发展。
（二）资金的缺乏导致园所设施不完备
农村幼儿园经费由于缺乏政府支持，所以只能由办园者个人投资和收取幼儿的学费来承担，这就直接导致了园所的办园资金的缺乏，无法合理地建设教学用房和服务用房、配备电脑和钢琴等园所必备设施，保教人员配备也无法达到教育部颁布的《幼儿园教职工配备标准》的要求。为了筹集更多的办园资金，很多幼儿园就只好通过扩大招生人数来改善经费不充足的问题，造成幼儿园班级人数普遍超额，形成了恶性循环。
（三）城乡义务教育质量和效率的差距进一步扩大
幼儿教育作为我国学制的初始阶段, 其普及程度、教育质量与普及九年义务教育密切相关。经验证明, 幼儿教育开展得好的地区, 学生的学习习惯、兴趣以及学习的主动性都会表现较好, 义务教育的入学率、巩固率高。当前, 城乡幼儿教育资源配置失衡直接导致了城乡幼儿教育质量的差异, 使得农村幼儿进小学前在习惯、语言、社会性发展等方面都不如城市幼儿，直接造成城乡幼儿接受义务教育起点的不平等, 这种不平等加剧了过程与结果的不平等。与城市相比,农村义务教育质量和效率就要低得多, 从而使城乡教育非均衡性进一步扩大。
（四）引发社会阶层教育处境和终身发展差异的可能
在社会发展过程中, 社会阶层日趋多样化。 那些有良好的教育背景,经济上富裕, 社会地位较高的阶层, 其子女在受教育机会上占有优势。而城乡弱势群体, 由于经济上的不富裕, 其子女在受教育机会上处于劣势地位。 经久不衰的“择园热” , 数额不菲的“赞助费”,让有权、有钱者优先享有优质教育资源, 而无权,无钱者只能拥有次等的教育, 这显然是不公平的, 而这必将使低收入家庭及其子女继续陷入贫困和不利的恶性循环之中。 所以,教育资源配置不公导致了教育上的贫富差距。
三、幼儿教育资源合理化配置的建议与策略
(一)强化政府主体责任，理顺管理体制和办园机制
实现教育均衡，改善城乡之间、 幼儿园之间教育资源配置差异过大问题,是政府义不容辞的责任。地方各级政府的履职尽责, 是幼儿教育事业发展的重要前提, 也是我国幼儿教育实行“地方负责,分级管理和有关部门分工负责的管理体制”的基本要求。
1.理顺学前教育管理体制。建立健全“省市统筹，县级为主、乡镇（街道）参与”的学前教育管理体制。市级政府加强统筹，加大对贫困地区支持力度，县级政府要落实主体责任，乡镇政府要充分发挥作用，共同推进幼儿教育持续发展。
2.健全学前教育办园机制。坚持政府主导、社会参与、公办民办并举的办园机制，积极推动各地理顺机关、企事业单位、城镇街道幼儿园办园机制，实行属地化管理，通过地方政府接收、与当地优质公办园合并、政府购买服务等多种形式，确保其面向社会提供普惠性服务。
（二）加大经费投入，健全成本分担机制。
1.政府为主,加大财政性幼教经费投入。政府部门要制定相关政策, 争取财政性幼教经费逐年递增。 政府财政尤其是乡( 镇) 财政应设立幼儿教育专项经费, 每年要安排一定数额的配套经费，以扶持各类幼教机构。按照非义务教育成本分担的要求，建立起与管理体制相适应的生均收费、拨款、资助一体化的学前教育经费投入机制，保障幼儿园正常运转和稳定发展。
2.拓宽渠道, 多元化筹措幼儿教育经费。强调政府对幼儿教育的投入责任,并不意味着政府要大包大揽,完全将举办幼儿教育的责任包起来。近年来,社会团体、居民个人对农村幼教热情越来越大，许多社会团体、民营企业、居民个人等以捐赠、出资办学等方式加入到了幼教行列。因此,政府可在投入增长有限的情况下, 运用市场机制,引入民间资本，采用“公有民办”、“民办公助”等形式以及接受社会和家长对幼儿园的自愿捐助等途径筹措教育经费。
3.建立对经济落后乡镇幼儿园和弱势群体的财政援助制度。按照中央奖补、省市统筹、以县为主实施的渠道，进一步健全幼儿资助制度，确保建档立卡对家庭经济困难幼儿资助全覆盖。设立幼儿教育奖励基金, 通过以奖代补等方式专项用于农村托幼机构建设、民办幼儿园标谁化改造与优秀幼儿教师等的奖励。 有条件的地区,可以发放幼儿教育券, 给予低收入阶层一定金额的教育凭证等。
（三）加强幼儿园教师队伍建设，积极构建支持体系
1.补足配齐各类幼儿园教职工。各县（区）对纳入编制管理的公办幼儿园，通过公开招聘、内部调配、中小学富余教师转岗、政府购买服务等多种方式逐步补足配齐幼儿园教职工。通过多种方式支持农村和边远贫困地区培养补充合格的幼儿园教师，基本实现幼儿园教师全员持证上岗，尽快使农村幼儿园达到进一步“两教一保”的要求。
2.完善幼儿园教师工资待遇保障机制。公办幼儿园教师执行统一的岗位绩效工资制度，享受规定的工资倾斜政策。同时，根据《中华人民共和国教育法》《安徽省学前教育条例》等有关规定，结合实际情况，采取多种方式切实解决幼儿园尤其是农村幼儿园非在编教师工资待遇偏低问题，逐步实现同工同酬。对长期在农村基层和边远贫困地区工作的公办幼儿教师，按国家有关规定实行工资倾斜政策。幼儿园教职工依法全员纳入社保体系。落实学前教育幼儿园教师专业职称评聘标准。
3.健全幼儿园教师的培养和培训机制。以需求为导向，以幼儿园教师国家级培训计划为引领，推动市、县级培训和园本培训，提高培训的针对性和实效性。教师完成培训学时和培训考核情况作为续聘、竞聘、晋职、晋级、考核评优及教师资格定期登记的重要依据。针对城乡教师素质差距,实施农村幼儿教师素质提升工程，拓宽农村幼儿教师在职培训渠道,在城乡之间建立对口支援通道, 帮助薄弱幼儿园教师提高业务水平。可以通过颁布“上挂下派”政策,从农村或师资力量薄弱幼儿园选取骨干教师在城区优质幼儿园挂职培训,从优质幼儿园抽调骨干力量到农村薄弱幼儿园支教等灵活的方式打破城乡之间、公办和民办之间的壁垒, 逐步实现幼儿教师资源的均衡配置。
（四）加强幼儿园质量监管和业务指导，规范办园行为
1.完善幼儿园动态监管机制。建立完善幼儿园质量评估体系，将农村幼儿园全部纳入评价范围。结合教育部制定出台的《幼儿园保教质量评估指南》，构建幼儿园保教质量评估体系，建立科学导向，着重加强对师资配备、教育过程和管理水平等方面的评估。落实县级及乡镇政府对幼儿园和培训机构的监管责任，加大监管机构和队伍的建设力度。
2.提升幼儿园保育教育质量。各县（区）可配备学前教育专职教研员，定期对幼儿园尤其是农村幼儿园进行业务指导。充分发挥乡镇中心幼儿园的辐射作用，探索农村乡镇幼儿园和村幼儿园一体化管理模式。
参考文献
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作者简介：蔡明兰，副教授，教师教育中心副主任；研究方向：教育原理，教育基本政策。
论文作者:蔡明兰
论文发表刊物:《知识-力量》2018年10月中
论文发表时间:2018/10/15
标签：幼儿园论文; 淮南市论文; 幼儿教育论文; 城乡论文; 农村论文; 经费论文; 学前教育论文; 《知识-力量》2018年10月中论文;