我国农业补贴政策的演变与走向，本文主要内容关键词为：我国农业论文,走向论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
补贴政策在各国经济政策中占有重要的地位，尤其是在国际贸易中，各国通常都会不同程度地运用各种补贴形式，以影响国际市场上的农产品流向或扶持本国“朝阳”产业成长[1]。这样，微观上可以调动生产者的积极性，扩大出口；宏观上促进本国产业结构升级，提高农产品国际竞争力，在某些领域赢得竞争优势。由于我国经济发展战略选择的是重工轻农，使得农业始终处在“贡献”的位置，长期以往造成自身供血不足，体质虚弱，支撑乏力。在新的历史发展阶段，如何“支持”农业的问题已经摆在我们的面前，本文拟从农业补贴政策入手进行分析。
一、中国农业补贴政策的演化及评述
从农业补贴政策实施上看，我国农业补贴政策始于20世纪50年代末，最早以国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”形式出现，之后逐渐扩展到农用生产资料的价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等方面。如1979至1980年间财政用于农用塑料薄膜的补贴就达16亿多元，对当时农业的增产增收起到重要作用。1980至1992年间政府主要采取放开农产品价格的政策，让农民在市场交换中受益，财政上的农业补贴相对较少。1992年以后我国对粮棉等农产品实行较大力度的价格和流通干预政策，目标是控制严重的通货膨胀。在通货膨胀问题消除后，粮食价格不断降低，已失去经济学意义上的保护含义，而棉花则于1999年完全放开了价格，更谈不上保护。入世前后农业补贴问题倍受各方关注，如今对农民采取直接补贴等一系列措施正在安徽等几个省试行。
从财政支农情况来看，长期以来，我国农业投入严重不足，资金投入偏重大江大河治理，直接用于改善农业生产条件和农民生活条件的基础设施的投资比例偏小，农业已成为国民经济发展的“软肋”。我国国内支持水平在数量、结构、对象和方式等方面，与许多国家有较大的差距。对农业给予支持保护是世界各国为提高农业国际相对竞争力的通行做法，特别是美国、加拿大和欧盟等发达国家给农业大量的补贴。如2002年5月美国政府颁布了《2002年农业安全与农村投资法案》，计划在今后10年内要增加农业补贴1900亿美元。WTO规则所允许使用的12类“绿箱”措施中，我国只使用了6类，国内政府各部门对农业的投入总量不及美国联邦政府农业预算的五分之一，国内支持总量（不含大江大河治理、生态环境等）仅占农业总产值的3.6％，远远低于WTO多数成员5～20％的水平。而且，我国农业投资不稳，结构不尽合理。从“一五”到“九五”，农业支出占国家财政总支出的比重，最高达17％，最低仅为3.4％，农业基建投资占国家基建总投资的比重最高达18.8％，最低为5.8％。同时，农业投资的结构逐渐向水利和林业倾斜。当前，在中央财政预算内农业基本建设投资中，水利最多，林业和生态建设次之，农业在农林水三大行业中所占份额最小。“九五”期间，中央财政用于农林水的基本建设投资中，用于水利达1049亿元，占63.77％，用于林业达180亿元，占10.94％，用于生态建设为260亿元，占15.81％，用于农业为86.5亿元，仅占5.26％。这与农业在整个国民经济中的地位和作用不相适应。由此造成农业和农村经济发展的深层次、根本性问题仍未得到根本解决，农业靠天吃饭的局面尚未根本改变，农业整体素质和竞争力弱，农民收入增长缓慢且难度不断加大，农业和农村经济发展仍然步履艰难，加入WTO后将面临前所未有的三大考验，即农产品供求关系发生根本性变化的考验、进口农产品冲击的考验和国际经济发展严峻形势的考验。农业发展机遇存在，但是需要条件和时间，而冲击即将到来甚至已经凸现。
从我国财政对农业补贴的特点看，重点不突出，手段不得力，效果不明显。主要表现在：一是补贴范围的普遍性。财政对农业生产流通领域的多环节、多类别的补贴，几乎涉及到农产品生产与流通的全过程。二是以价格补贴为主，贴息贷款为辅。大多数补贴用于降低农用生产资料的价格、支农服务的收费标准以及农产品购销环节的补贴。三是补贴方式的隐蔽性。长期以来，财政对农业补贴方式多采取“暗补”的方式，即财政补贴资金不直接以财政拨入的方式进行，而是通过流通渠道间接地给予补贴。这种方式体现在农业生产中，带有一种补助性质。
从我国农业补贴体制上看，已经不适应WTO的农业规则。一是目前我国财政农业支出实行分块管理，有限的资金不能形成合力。农业基本建设投资主要由国家发改委系统单独管理或发改委与农口主管部门共同管理；农业科研费用主要由财政部和科技部与农口主管部门共同管理；支援农村生产支出、农林水气等部门事业费、农业综合开发资金由财政部或财政部与农口主管部门共同管理；农产品补贴由财政部或财政部与流通部门共同管理。这种管理模式不能形成有效合理。二是政府农业财政支出结构不合理，财政实际用于粮食流通环节的补贴太高。粮食购销企业的巨额亏损挂帐最终还是政府买单，实际上也是财政用于农业的支出。三是监督机制不健全，造成资金流失。在基层财政仅维持“吃饭”的前提下，难以保证政府的农业补贴能够不被挪用，没有一种有效的监督机制来防范挤占、挪用、转移、乱花乱用补贴等现象的发生。
根据新制度经济学理论[2]，中国入世前农业补贴政策的演化是由政府主导的强制性制度变迁，政府垄断性供给农业补贴制度，农民的财产所有权和独立人格没有完全确立，政府与农民在补贴及其他福利上的博弈是一次性的，农民处于劣势，也就注定其政策效率的低下。随着经济全球化和中国入世，以及农民社会地位和财产权的稳定，政府与农民将在农业补贴上构成一种多次重复博弈机制，形成一个新的农业补贴政策框架，双方在这个规则下获取各自的行动信息，并决定其合作态度，当特定环境发生改变时，双方可以成功地采取策略加以应对，及时获得竞争优势。因此，有效的农业补贴政策将是政府与农民（或相关企业）共同选择的结果。
二、农业补贴政策的理论依据
1.新国际贸易理论 美国经济学保罗·克鲁格曼（Paul Krugman）认为，在不完全竞争市场条件下，产业领域存在着规模经济报酬递增的现象，这个理论有利地挑战了古典贸易理论认为规模经济报酬不变的传统观点。由于市场竞争是不完全的，“租”不可能因竞争而完全消失，在一些产业中资本和劳动有时会获得比其他产业高得多的回报率。如果政府能够识别他们，就有可能采取战略性贸易政策。所谓战略性贸易政策，是指在“不完全竞争”市场中，政府积极地运用补贴或出口鼓励等措施对那些被认为存在规模经济、外部经济或大量“租”的产业予以扶持，扩大本国农产品的国际市场份额，以增加本国经济福利和提高其产品的国际竞争优势。例如中国可以充分利用劳动力廉价的优势，在一定补贴的支持下，大力发展劳动力密集型的农业高新技术产业，即畜牧业、水产业、花卉、蔬菜等，可以获得部分国际竞争优势。
2.经济福利理论 美国经济学家詹姆斯·布兰德（James Brander）认为生产补贴和出口都能增加国内经济福利。布兰德分析了补贴的两种效应，一种是成本节约，实际上它是由国内财政支付的，是一种转移支付。另一种是战略性效应，由于成本补贴使竞争对手相信国内生产者将扩大生产，因而竞争对手的直接反应是削减产量，使国内生产者得到额外利润，这些利润超过政府的补贴数额，即生产者剩余大于纳税者的损失。这说明出口补贴或生产补贴增加了国内经济福利，而且不论其他国家是否使用战略性补贴政策，本国经济的受益完全是以竞争对手的损失为代价的，因此极易引起其他国家的报复行动，特别是出口补贴和进口替代补贴的滥用，严重扭曲了国际贸易，已经引起国际社会的高度关注，在乌拉圭回合多变贸易谈判中，多数国家要求约束农业补贴政策的应用。但在实践中这种理论的运用屡见不鲜。
3.公共财政理论 由于市场在具有外部性的产品供给上存在失灵，它为政府留出了施展才能的空间，而农业产业本身的弱质性和基础地位，决定其需要政府的服务。从经济学角度看，完善的基础设施是私人有效投入和市场机制发挥作用的先行条件：良好的设施能扩展生产收益的边界，从而影响主体的投资行为。农村基础设施、技术培训和农业科研创新在农村经济发展中的重要作用已成共识，然而他们具有正外部性，这些领域存在市场失灵和免费搭车行为，这就要求政府来充当制度供给者、环境营造者和主要投资者的角色。
4.农业的多功能性理论 随着生态环境保护和农业可持续发展的需求增长，对农业的认识也发生很大的变化[3]。农业被认为是一种多功能性的产业，突破了传统认识的局限，给予了农业新的地位和作用。农业的多功能性是指农业除了具有商品生产功能外，还有土地占有、环境、粮食安全以及文化等功能。农业的多功能性决定了任何国家都要重视构筑农业产业体系间各个环节的互动，而非传统的单一的农产品商品生产功能。农产品生产、农产品加工、食品销售、质量管理体系、政策支持体系、生产组织体系、市场体系、生态保护体系及其安全体系是构成具有政治和经济功能的农业产业体系的主要方面。
对农业多功能性的认识，正在引导着农业投入或补贴政策的走向。农业投入或补贴政策应该确保农业在保持一些地区的社会和人文平衡，维系农业在国家财富的保持、生态平衡的维护、农作物与家畜品种的保护等方面所起到的重要作用。在农产品形成买方市场后，要大力鼓励土地休耕、土地轮作、农民向非农产业转移、营造农民转移的空间。这些都需要政府投入，这也是政府有所作为的广阔天地。保持和不断提升农产品竞争力的切入点除科技投入以外，主要是对农产品和农民的补贴政策。
三、中国农业补贴政策的走向
按照《农业协定》的规则，并不是所有的农业补贴都受WTO的限制。各成员还可利用WTO《农业协定》提供的“绿箱政策”和“黄箱政策”例外规定（如“微量允许”补贴等），加大对农业的支持力度，确保在激烈的国际竞争中保持本国农业的稳定发展。尽管发达国家之间在农业上的争吵愈显激烈，但对农业补贴最高的也是这些发达国家，其中美国、欧洲及日本对本国农业的补贴占世界总额的80％左右。2001年，美国农民来自政府的补贴就达到250亿美元。尤为突出的是，美国总统布什于2002年签署了总值达1900亿美元的新《农业法案》，从而使未来美国农作物和奶制品补贴将比目前增加67％。
我国承诺取消农产品的出口补贴，包括价格补贴，实物补贴，以及发展中国家可以享有的对出口产品加工、仓储、运输的补贴。近两年我国在玉米、大米、小麦出口上都有一定的政府补贴，2000年补贴为15.6亿元人民币（折合1.88亿美元），其中玉米每吨补378元，大米每吨补220元，小麦每吨补300元左右，若取消这项补贴，玉米、小麦将很难再出口，大米的出口优势也会下降。在“黄箱”政策方面，我国承诺把《农业协议》6.2款的投资补贴和投入品补贴计算到6.4款的“微量允许”中，确定我国特定产品和非特定产品都只享有农产品总产值8.5％的免于削减空间。这样将使我国农产品处于不平等的竞争地位，一些有优势的出口产品竞争力下降。要规避这些不利因素，就必须调整农业补贴政策的取向。
入世后如何对待《补贴与反补贴措施协议》，目前有两种观点，一是“规避论”，即钻农业协议的政策空子，在“巧”和“隐”上做文章，以此规避外国对我国农产品出口提起的反调查和反倾销。一是规范或转移论，即重新审视我国一以贯之几十年的农业补贴政策，按照农业协议进行清算，充分利用“绿箱”政策。这二者都只考虑国际规则和产业政策，而忽视了政策理念、经济发展水平、市场主体和经济信息。
1.从政策理念来说对农业补贴问题要有一个辨证的认识。农业协议旨在规范和约束各成员国政府的行为，减少政府对国际贸易的干预程度，反对政府参与竞争过程，从自由贸易和公平竞争来看，政府给予农产品的补贴应该越少越好。然而现阶段全面限制各国政府的农业补贴行为是不可能的，各国政府依然不同程度地运用补贴政策扶持农业。况且制定反补贴规则的目的并不是不合理地限制政府实施补贴的权利，而是不鼓励或禁止政府使用那些对其他成员的贸易造成不利影响的补贴。因此在出口补贴受禁止的情况下，如果政府准备继续运用补贴政策促进农产品的出口，就应当将补贴对象从产品转向生产要素。因为按照《补贴与反补贴措施协议》的规定，各国政府给予和维持的生产性补贴大多数都是可诉补贴，可诉补贴允许在一定范围内和一定程度上实施，但若对成员国造成较大影响，也会引起纠纷。从长远看，我国农业补贴的方向也是要以补贴要素为主。譬如加大农村公共产品供给，提高其质量和使用效率，提高农业经营者素质，促进农业结构调整和升级等。
2.从我国宏观经济发展水平来看 政府补贴农业生产要素和改善农业生产环境，是符合我国基本国情和宏观经济发展特点的。美国哈佛大学管理学院教授迈克尔·波特在《民族的竞争优势》中提出世界上主要民族经济发展竞争的四个阶段：一是要素推动发展阶段；二是投资驱动发展阶段，表现为大规模投资和市场规模扩大，教育水平大幅提高，信息积累速度加快，技术创新越来越重要；三是创新驱动阶段，在这个阶段社会必须做出调整以提供创新环境；四是财富推动发展阶段。根据我国目前实际情况，我国基本处于要素和投资双轮驱动阶段。
3.从市场主体来看 培育不同形式的农民组织也是一种合理的选择。为什么美国政府能够持续不断地向农业提供支持和补贴？具体而言，是美国农民手中的选票，决定美国政府能够持续不断地向农业提供政策支持。毫无疑问，农民是美国农业补贴政策的主要受益者。自新政以来的美国农民属于这种规模小、组织水平高、政治能量大的利益集团。首先，由于人口规模小，政府的农业补贴政策，对每个农民来说，利害重大。例如，2000年美国农业的净收入为464亿美元，其中近半数（229亿美元）来自于联邦政府的直接现金支付。换句话说，两百万农民人均从政府财政支持获得的收入高达11450美元。这些财政补贴大部分最终来自于联邦税收，美国的纳税人总数在2亿人以上。人均农业补贴负担在100美元左右。两者与农业政策的利害关联，自然不可同日而语。美国农民的组织水平之高、之广，政治影响力之大，一直为美国政治经济学者所公认。政治学家杜鲁门于20世纪50年代指出，“显然，一个像全美农业协会那样覆盖众多农业州的团体，能比城市利益集团更容易地影响国会的决策。”这一情况，至今未有本质的变化。有鉴于此，我国发展形式多样的农民组织实是有利无患：一是可以通过农民组织推进农业产业化经营，减少从事农业内部生产的人员，加快农民向非农产业转移的进程；二是可以提高农民之间的合作能力和谈判能力，有效地化解自然风险和市场风险的压力。
4.从农业经济信息来看 有必要建立健全农村信息网络体系。一方面，由于我国农村地域广阔，通讯设施陈旧，改造或重建成本高昂；另一方面，农户家庭经营规模小，对科技信息的需求热情不高，这样农村陷于缺乏经济信息供求市场的局面，造成农户与市场存在严重的信息不对称现象。事实上随着经济全球化和国内外市场一体化进程的加快，信息在经济发展中的重要性与日俱增，如果农户不能及时把握农业科技、资金、生产资料等流动的信息，将失去市场竞争的资格。同时，“囚徒困境”博弈模型充分地说明了博弈双方在拥有“完全信息”的情况下，选择非合作博弈行为而对博弈双方的最终福利所产生的不利影响。它所影射出的政策含义是：合作优于不合作。我们知道，农户是处于信息不足的地位，要使他们与市场对手掌握同样多的“完全信息”，必须要政府建立健全农村信息网络体系，帮助农户最大限度的获得所需的各种经济信息资源，实现信息对等条件下的合作博弈。
四、中国农业补贴政策的选择
1.农业补贴政策要向初级生产要素倾斜，主要向农村基础教育倾斜 向农民提供物美价廉的基础教育是对“三农”最大、最有价值的补贴。一是教育能有效地打破贫穷的循环。现今农村劳动力市场的趋势显示，农民教育水平直接影响收入的多寡。根据国家统计局2000年的资料，一名农民的教育水平每增加一年，其转到非农就业后，平均可为家庭每年增加198元收入。但是目前我国用于教育的开支，只占本地生产总值的2.3％，还不如低收入国家平均的3.3％（世界银行2001），农村教育的普及与质量严重不足。二是农业和农村劳动力具有资产专用性特征。资产专用性是指某类资产或生产要素只能专用于某一类用途或产品生产。在完全市场竞争假设中，所有生产要素可以在各产业间自由流动。这样通过价格机制合理配置资源，因此具有专用性的资产将阻遏市场机制作用的发挥。由于我国农民具有文化科技素质低、生产技术落后、资金不足的专用性，造成他们在农村产业转换和升级过程中无所适从。因此，这也要求政府主导为农民提供必要的转产转业培训、技术培训和职业就业教育，以提高劳动者素质。近期来看，要推进农村税费改革，保证农村教育工作的正常运转；长期来看，要实施真正意义上的九年义务教育，建立完善的农村人力资本市场，加快开发与利用农村人力资源的衍生工具创新。
2.农业补贴要向农业高新技术推广倾斜 为了增强农产品国际竞争力，政府对具有动态规模经济和技术外溢的农业科技产业实行财政补贴，使其出口产品成本下降并最终成长起来。同时，由于农业知识创新的外部经济，意味着投资者难以获得足够的回报，如果没有补贴，生产者将不会在知识创新上投资。当前我国农业科研机构正在转制，还没有形成符合市场规则的运行机制；农业企业的科研开发能力较弱，农业高新技术含量高要求资金投入高，产品和技术更新快，这些都意味着该领域的风险高。我国保护农业科技成果的知识产权体系尚未建立健全，科研工作者的利益得不到法律保障，积极性未调动起来。因此，政府要采取多种形式扶持农业高科技的创新，如设立农业高新技术产业风险基金；采取贴息的方式引导金融部门或企业投资农业高新技术；建立全球农业高新技术信息网并提供信息咨询服务；以股本投入的方式为农业科技企业提供资本金扶持；加大对龙头企业的直接科研资助，或通过高等院校、科研机构签订协议给予其研究活动以财政资助；在产业政策制定和组织重大项目合作攻关等方面起主导作用。
3.提高农民组织化程度，培育农民成为有市场竞争力的经营主体面对国外农产品的强劲冲击，分散的农民难以阻挡。只有把农民培育成真正的市场经营主体，才会具备抗击外来农产品的力量，因此政府通过政策来培育农民经纪人、组建各种各样的农民合作经济组织，可以有效地提高农民的组织化程度。这方面的支持不只是资金意义上的硬性补贴，重要的是制度的软性扶持。（1）营造农民合作经济组织良性发展的氛围。各级政府要积极引导和支持农民合作经济组织的建设，充分利用政策的导向作用，推动农民经济组织的健康发展。一是通过报纸、电视等媒体宣传农民合作经济组织的重要性，调动农民组建形式多样的合作经济组织的积极性。二是制定和实施促进农民合作经济组织发展的政策，如在财税、贷款等方面及时提供融资服务。三是加强相关法律法规的教育，增强农民对合作经济组织的了解。（2）完善农民合作经济组织的内部运行机制。一是规范组织。坚持因地制宜、高层次、多样化发展的方针，逐步由小到大，由松散到紧密，形成规范完善的合作组织服务体系。二是规范运作。要坚持以市场为导向，以效益为目标，以利益为纽带的原则，规范农民组织的运作机制，防止坑农骗农现象，保障农民的利益。三是规范章程和内部管理制度。要指导农民合作经济组织民主制定章程，建立理事会和监事会、合作服务制度和收益分配制度。（3）允许创办形式多样的农民合作经济组织。一是鼓励各类“能人”牵头成立专业合作组织；二是依托龙头企业或市场创办中介服务型农民专业合作经济组织；三是推动涉农经济技术部门转变职能创办行业协会或科技服务型农民合作经济组织；四是依托基层供销社创办购销服务型农民合作经济组织。五是倡导农村集体经济组织围绕专业生产创办农民合作组织。
4.加强农业补贴的立法 我国有关农业支持与补贴的规定很少，有规定也是原则性的，更谈不上专门的法律。然而发达国家通过立法，向农业提供了大量的投入、补贴，而我国不仅对农业的投入不足，相反通过“剪刀差”使农业的利益大量流失，削弱了农业的积累能力，农业的发展后劲乏力。因此，要研究如何利用WTO规则，采取相应的法律措施，提高农业的竞争力。一是根据农业贸易新的游戏规则，调整农业立法目标，把实现现代农业、农村经济发展和农民增收联系起来。二是利用WTO规则允许的“绿箱”政策，增加农业投入，并与加强农业基础设施建设、调整农业产业结构、提高科技水平、提高农产品竞争力联系起来。三是合理利用WTO协议，采取法律措施扶持落后地区农业和农村经济发展。具体来说，我国要运用有利的立法空间，抓紧制定相关法律法规体系，例如农业补贴、农业灾害救助、贫困地区援助、农业基础设施保障、农业环境保护以及农民专业合作组织、农产品行业协会和组织建设等方面，应当着手立法。
5.加强农村信息网络体系建设 随着知识经济时代的到来，信息和知识在农村生产劳动中所消耗的比重将取代自然资源和劳动力资源，而成为支持农村经济成长的最重要的战略性资源。在农业生产流通过程中，知识和信息的利用成为农村经济建设的主要特征。信息市场已构成农村市场体系的主要组成部分，然而其公共产品的特性，要求政府责无旁贷的予以财政支持建设。当前农村信息体系的建设，要以强化信息服务为核心，以建设农产品市场监测预警系统为切入点，建立健全应用系统，整合资源，健全制度，完善网络提高农业领域决策管理、生产、经营、科技推广和农产品流通等环节、多层面的信息化水平，增强信息服务整体功能，培育高质量的农村信息队伍。
6.构建与WTO规则相适应的农业补贴政策体系 （1）充分利用WTO“绿箱政策”，加大“绿箱政策”范围内的政策措施的保护力度。（2）建立农产品缓冲储备体系。政府付给农民一定的储存费用，由农民储存其产品，并对谷物等农产品预先规定“释放价格”和“号令价格”，当农产品价格低于释放价格时，农民不能随便出售，当市场价格高于释放价格而低于号令价格时，政府不再支付储存费用，而当市场价格高于号令价格时，农民就必须在一定时间内出售其农产品，并归还无追索权贷款。按照国际惯例，建立农产品缓冲储备体系，包括商业储备和专项储备。粮食专项储备最低储备率应为国内粮食年消费量的5％-6％，商业储备应达到年消费量的12％。（3）确立制度化的农业投入体系，强化农业发展基础。一是增加国家财政对农业的支持力度，财政支出重点应放在跨区域性的农业基础设施建设、重大农业科学基础研究和农业科技推广、农用工业以及重要的农业开发项目等；二是发挥政策性金融机构的作用，针对农业生产的特点，对农业生产制定相应的金融扶持政策；三是建立国家农业建设保护基金。（4）建立农业保险制度，增强农业抵抗风险能力。农业保险是世界大多数国家实施农业保护的一项非常重要的手段和方式。为减轻自然灾害给农民可能造成的风险损失，政府对从事农业保险的机构要提供大规模的保费补贴，从而使农民能以较低保险费普遍参加农业保险。譬如，设立专业性的农业保险公司；中央财政每年按一定比例拨付资金建立国家农业保险基金，对农业保险进行补贴等。（5）充分利用特殊保障条款，进行农产品贸易控制。我国可根据WTO规定的“特殊保障条款”等保障措施，掌握控制市场开放风险的主动权。关税配额管理制度实际上是WTO允许存在的进口保护的过渡措施，承诺的准入量只是市场准入的机会，而不是最低购买义务。对于关税配额量的执行，WTO并无任何强制性要求，从关税配额管理制度实际执行的情况来看，自1995年以来，大部分成员国只完成关税配额准入量的66％。因此，我国在过渡期间，要用好用活配额管理制度对我国有利的一面。
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