问道国企改革：从治理到制度，本文主要内容关键词为：国企改革论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2015年9月，国务院正式颁布《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《意见》），作为新时期国企改革重要的顶层设计，《意见》对新常态下深化国企改革提出了三十条指导意见，涉及国有企业分类、建立现代企业制度、完善国资管理体制等八个方面，规划到了2020年国企改革将要达到和取得的重要目标和成果，被誉为“新时期指导和推进国企改革的纲领性文件”。《意见》从宏观战略的角度为我国国企改革提出高瞻远瞩的构想和愿景，其中的一些细节和问题还需进一步厘清。 一、新一轮国企改革面临的问题 （一）治理：党的政治核心作用与企业经营效率如何兼顾？ 《意见》中明确指出，要“充分发挥国有企业党组织政治核心作用”，但是如何在企业经营过程中体现这一作用还尚未进一步明确。同时，《意见》中还指出，“党组织书记、董事长一般由一人担任”。但是，在国企运营的过程中，党组织的政治核心地位决定了其更多地要从宏观环境和社会全局出发进行宏观战略、方针等企业发展大计的定夺和管理，但企业的经营过程却是围绕经济利益、增加企业价值从而增加所有利益相关者价值的目标进行，如果董事会意见与党组织意见出现不一致的情况，那么董事长作为党组织的代表和作为股东代理人的角色如何协调？另外，党组织更多是制度层面的机构，处理问题需要按程序报批。但是，如今的市场状况不确定性较高，某些关键决策如果不能及时作出很可能丧失市场机会，影响企业经营。因此，什么问题可以由企业自行决策，什么问题需要报党组织批准，这些问题需要进一步厘清。 （二）资产：国有资产如何保值增值？ 防止国有资产流失一直以来都是党中央和国资委高度重视的问题。虽然目前已出台相关政策规范国有资产产权转让，如《企业国有产权转让管理暂行办法》规定，“企业国有产权转让可以采取拍卖、招投标、协议转让以及国家法律、行政法规规定的其他方式进行”。而目前我国国有产权转让较为普遍的做法之一是拍卖，从我国现状来看，国有资产被低价贱卖，或者在拍卖过程中由于相关法规方面的疏漏而被非法侵吞的问题依然存在。 而对于走正常司法途径拍卖的国有资产，成交价格有时也会低于原值。例如某一国企抵押给投资公司的资产，如果该国企发生经营困难无法偿还应付账款，那么该项资产按现行制度只能走公开的司法程序进行拍卖，但是，现在对1000万元左右的资产进行拍卖，成交价往往会低于这个价格。这一方面造成投资公司坏账无法完全弥补的损失，另一方面也造成该项资产贬值导致整体经济福利的减少。然而如果另一个公司对该类资产有需求，且投资公司有权将该资产转售给这个公司，那么损失会大大减小。但是在目前的制度和法律规范的框架内，这种方式无法实现。因此，国有资产在拍卖过程中如何保值增值的问题需要进一步厘清。 （三）市场：国企与非国企竞争如何保证公平？ 《意见》中还强调，“要推进国有企业混合所有制改革”，“实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”。这就为国有资本和非国有资本的公平竞争提供了制度条件，但是，实际操作中，还面临两方面的问题：其一是在企业内部，如何实现国有资本和非国有资本的公平竞争。顶层设计要求国企改革要走“双向混合所有制经济”的发展模式，即一方面鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业，另一方面引入非国有资本参股国有企业。这样不可避免地造成在经营中国有资本与非国有资本经营中可能存在不同意见，那么，在企业面临经营困难或者亏损时，由于“保证国有资产的保值增值”是硬性要求，这样一来是否要以牺牲非国有资本来保全国有资本？如果这样做，则背离了两种资本应当公平竞争的初衷。其二，在宏观层面，国有企业和非国有企业如何实现公平竞争。当下的产业结构中，一些能源等重要产业由国企垄断，这些行业壁垒较高，不利于非国有企业的进入，虽然一些行业允许民营资本进入，但非国有企业仍然面临较大亏损。 二、新一轮国企改革的具体路径探析 笔者认为，针对上述问题，细化和深入新一轮的国企改革，需要从改革治理结构和改革配套性制度性两方面着手。 （一）治理结构改革 1.坚持党的政治核心作用，深化外部董事的监督与咨询作用。一直以来，党委会在国企中的政治核心地位长期不变，而党委参会也成为我国国企公司治理结构的一大特色，这种制度安排一方面是由于我国的政治格局所决定，另一方面是源于我国国企的产权安排。钱颖一、李稻葵等学者关于产权理论方面的研究表明，国企主导的产权制度安排下，政府作为所有者的“缺位”会导致“内部人控制”问题，由此带来国企效率低下、国有资产流失的负面后果。而党组织参与公司治理能够有效约束内部人滥用职权的问题，降低公司的代理成本。《意见》中所提出的党委书记与董事长职位合一是党组织参与公司治理的一种有效形式。但是，这种形式有可能引起董事长与党委书记职务的角色冲突，增加政治成本而降低公司治理效果。 笔者认为，这种情况下，需要积极深化独立董事制度，在国企中积极引入具备行业专长的独立董事，发挥辅助监督与有效咨询的作用。我国独立董事制度自2001年起正式建立，而当初引入独立董事制度的初衷在于制衡经理层，保护投资者利益，因此独立董事被赋予“监督”职能。但与此同时，独立董事的知识、技能、行业专长等可以为公司经营提供有益建议和信息，因此又具备“咨询”的职能。因此，加大对行业专长独董的引入，一方面能够发挥独董作为外部监督机制的作用，辅助“党委书记”角色对经理层的权力制衡，另一方面又能为“董事长”角色提供更多有益于企业宏观微观运营的建议。 2.坚守国有资产不外流的底线，盘活闲置资产，促进国资保值增值。目前，各地一些国有企业、行政事业单位的国有资产还存在资产闲置及以不合规的方式转让等问题，因此，新时期国企改革过程中，改善当前闲置国有资产状态，盘活国有资产，对提高国有资产利用效率具有重要作用。笔者认为，要盘活当前闲置国有资产，可以从以下两方面进行。 第一，优化国有资产拍卖机制，使传统拍卖与现代化拍卖手段相结合，同时完善网络竞价平台。随着“互联网+”概念与各行各业的融合日益紧密，资产拍卖目前也有了网络竞价形式。网络拍卖使得竞买人可以远程在线竞拍，同时也实现了全程无纸化交易，节省了很多交易成本，也在很大程度上降低了拍卖过程中的人为因素，能够在一定程度上避免由于暗箱操作而造成的国有资产流失。隶属鞍钢集团的鞍钢沈阳薄板厂原有一条冷轧生产线，由于设备老化、工艺落后和生产的产品质量不佳等原因，退出了生产过程，一直闲置。2013年，辽宁金茂拍卖公司通过北京产权交易所的网络竞价平台，经过反复竞价，最终以3008万元的不含税价成交，成功实现了对国有闲置资产的有效处理。但是，网络竞拍仍然有一些劣势。例如，由于竞拍人不在现场，因此拍卖标的的增值幅度可能比传统拍卖的增值幅小，减少的增值幅度是对竞拍人由于信息不对称而形成的竞拍风险的弥补。而传统拍卖过程中，不论是拍卖师还是现场竞拍人，都能较为准确地把握当前各个竞拍人的动向。因此，在进行闲置国有资产拍卖的过程中，必须根据资产的实际情况，有效结合传统拍卖与网络拍卖，另外，信息部门还应当进一步完善网络竞价平台，避免重要信息泄露等问题。 第二，完善闲置国有资产租赁业务市场、加强审计对租赁国资的监督力度。现阶段，有的地区将闲置国有资产出租，是盘活闲置国有资产的有效途径。但是，租赁市场存在出租报批程序缺失，租赁对象、租金等方面确定没有统一标准，收入租金未完全纳入统一预算管理，具有利用国有资产谋取私人利益等问题。另外还存在少报租金收入从而少交税的现象，造成国家税收的损失。需求促进了市场的形成，但是，要使得市场能够良性运行，监管必须跟上。一方面，必须出台规范闲置国有资产租赁的法律法规，堵死漏洞；另一方面，还需要加强各地区政府审计部门对国有资产租赁过程的监督检查，对不合程序、凭证不全、过程存在造假的行为，一律严格上报。 （二）配套性制度改革 1.完善国有资产产权转让过程中的市场定价机制。从理论上来说，我国资产价值的评估有四种方法：收益现值法、市价对比法、重置成本法和破产清算法，每种方法都有适用的市场条件和各自特点。收益现值法较多的依赖于市场折现率和买方对资产的预期收益；市价对比法的运用需要满足公平交易的所有条件；重置成本法以卖房为主，最终评估得到的价格使得卖方能获得的最大收益；破产清算法能够适用于买方占市场主导地位的情况。相对而言，收益现值法的限制条件不太严苛，因此在评估实务中，很多评估机构都倾向于采用收益现值法。但收益现值法中预期现金流量具有较大不确定性，而折现率的选择也较为主观，因此一定程度上也会影响评估结果与内在价值的差异。因此，在国有资产转让过程中，或者进行混改的过程中，完善资产定价机制具有基础性作用。从中石化混改的成功案例中，可以得到相关启示：首先，企业管理层及企业内部相关部门需做好事前策划，选定适当的转让对象；其次，强化事中控制，积极发挥具备财务专长的独立董事及相关顾问的才能作用，确保评估价格的合理性；最后，注重事后保障，监督和确保国有资产转让后的有效利用。另外，还需要加强对评估职业人士的职业技能培训，在全国范围内培养具备更高专业素养的评估人才。 2.司法改革必须与国企改革齐头并进。2015年10月29日召开的中共十八届五中全会报告明确指出：“坚持创新发展，必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新”。目前，国企改革进入加速期，要实现国企进一步改革，需要“制度创新”，即推进配套的司法改革。当前国有资产拍卖、转让等程序中尚存很多问题，需要相关法律予以配套，而在国企抵押给国资委下属投资公司或者银行的资产，在该企业发生财务经营困难时，目前的司法程序仅允许将该资产进行拍卖，而在拍卖过程中贬值情况较大。因此，要贯彻五中全会“制度创新”的精神，需要在原有的体制基础上寻求一个可操作的柔性边界，既要做到维护法律体系的尊严，又要适当增加法制边界的弹性，使得相关国企、投资公司、银行等机构的经济利益能够在发生坏账时尽量得以弥补。 3.改善相关行业的进入壁垒，为双向混改的实现提供机会。林毅夫指出，竞争的市场环境是实现有效公司治理的前提和基础，要使国有企业进一步改善治理质量，发挥促进我国经济增长的新动力，就需要使国企进一步参与市场竞争。“国混民”和“民混国”的双向混改，使得长期由于效率不佳而饱受诟病的国有资本可以投资到高效的民营资本中去，这不仅可以优化市场和政府的资源配置，也使市场的竞争环境向更为公平的方向靠拢。增强市场竞争，同时还需要改进行业进入壁垒。更好地全面坚持“两个毫不动摇”，推进一些垄断行业降低准入门槛，实现国有资本和非国有资本对公共资源享有公平竞争的机会与权力。这样能够在市场竞争机制的调节下，扩大非公有经济在行业中的份额，由此对国有企业形成倒逼机制，倒逼其改善内部治理环境、提升治理效率，从而提升经济效益和效率。标签：国企论文; 国内宏观论文; 拍卖程序论文; 治理理论论文; 宏观经济论文; 国有资产管理论文; 国有资产保值增值论文; 混改论文; 经济论文;