当代中国特定目标地区的地方治理结构：内涵与价值_治理理论论文

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      传统的地方政府学总是从行政层级的角度对地方政府进行分析，着重考察它们的权限及与各级政府之间的互动模式，即关注它们的纵向关系。针对特别目的区的研究给地方治理研究带来了一种新的认识方法和思路，特别目的区治理结构的研究是以行政区划范围和治理目标作为研究起点，进而讨论它们与各类政府和政治参与主体之间的关系，即关注它们的横向关系。以行政区和治理目标作为研究起点，有利于我们在认识治理结构和治理方式时能够尽可能多地兼顾到多样化的参与主体，而不仅仅将视野局限在地方政府的单一维度上。

      一 “特别目的区”的概念源流

      “特别目的区”(Special Purpose District)的概念与一般地方政府(General Government)相对应，其构建思路起源于对大型城市的功能分区，即为应对城市功能的复杂化，而将城市划分为不同功能区域，对特殊区域实行针对性的特定管理方式。此种功能分区的思路被应用于地方行政当中，形成了以美国为典型代表的地方政府组织模式，即基于特定的地理和人文环境，由当地居民、企业或社团自发形成，然后通过立法予以授权而建立发挥有限政府功能的地方政府单位或准自治机构，以补充地方政府职能。奥斯特罗姆这样界定其概念：“发挥有限目的政府功能的地方单位常常被称为‘特别区’……所有州都设有特别目的区。”这些特别目的区的主要特点是有限的行政区划范围、特定的治理目标和特殊的服务功能。

      奥斯特罗姆给出的原初定义显得过于宽泛而不利于对概念的准确认识和把握，通过对美国众多特别目的区特征的归纳与总结，学界对这一类特殊行政区形成了一定的共识：特别目的区是为了适应特定区域的特别需要，打破历史形成的行政地域边界的限制，兴办地方事业，处理特定领域专业问题而设立的特别行政区，在其内部设有相应的独立管理结构，摆脱一般行政区域地方政府通常存在的政治斗争和干扰。

      结合中国政府体系的实际状况，借用“特别目的区”这一美国地方政府学中的概念，本文对当代中国特别目的区作如下界定：特别目的区是在特定区域范围内，经中央政府批准，为一项或几项特别的公共问题而设立，在此区域内由政府或发挥有限政府功能的地方单位主导，与当地社会团体及民众共同实现地方治理，治理主体可着眼于单一任务的完成，也可提供多样化的服务。根据公共问题所属性质的不同，当代中国较为常见的特别目的区主要有两类：一是不具有完备的政府结构和功能的自然保护区、经济开发区、新区等；二是成为一级地方建制，具有独立行政区划、完备地方政府结构和明确地方行政层级的经济特区、新疆生产建设兵团、神农架林区等。

      在研究现当代中国地方政治时，易与“特别目的区”混用的概念还有“特别行政区”和“少数民族自治区”，在此需做简要辨析。“特别行政区”有时亦简称“特区”，是具有极高自治权力的综合性地方行政区域，特别行政区政府在行政层级上等同于省级地方政府，其典型代表是我国的香港和澳门特别行政区(Special Administrative Region)，特别行政区强调的是“自治权力”(Administrative)而非“特别目的”(Purpose)。“少数民族自治区”是在中华人民共和国领土范围内，在中央政府集中统一领导下，遵循国家宪法的规定，以各少数民族聚居区为基础，设立自治机关，行使较大自治权利，管理本地区本民族内部事务的自治地方。其主要特征是因当地人口构成中的民族特征而享有一定程度的自治权利，与任务导向的“特别目的区”亦有不同。

      二 当代中国特别目的区存续的因由

      特别目的区是一个引自西方政治实践的概念，但在分析当代中国特别目的区治理结构时，却需要充分考虑到中国的历史背景、社会环境和制度结构，非如此则不能很好地认识这种特殊治理结构存在的原因。当代中国特别目的区作为一种中层的地方治理结构，其创设与存续的演进过程正是诸多主客观因素合力的结果。

      (一)资源保护与经济发展之间的矛盾

      自然保护与地区经济可持续发展是当今世界自然保护面临的主要问题，如何协调解决二者的矛盾和冲突是全社会关注的难点和热点。自然生态保护是一项公益性事业，但短期内会制约当地经济发展。以自然资源为依托的特别目的区大多处在较为贫困的地区，由于区域交通不便，封闭性很强，所涉及的生产结构、基础设施非常薄弱，导致当地居民更直接、单一地依赖自然资源。一旦区域内和周边区域的居民对资源的利用受到限制和禁止，保护第一的原则与当地居民生存和发展的需求发生冲突，就会加剧政府与地方居民之间的矛盾，居民因收入减少而带来的不满等问题都给管理工作带来很大压力，也给当地社会带来了不安定因素。如何确立恰当的特别目的区范围和规模，以及如何在此类区域内实现资源的永续利用、地方经济发展、民众生活水平提高的平衡正是地方治理的重要方面。也是设立特别目的区并赋予其特殊职能与权限的重要原因。

      (二)地方政府面对跨区域公共问题的实际困难与消极态度

      在特别目的区形成的一系列因素中，比较重要的一个原因是地方政府受所辖区域、资金筹措、行政职责等方面的限制，在实际操作中有一定困难而没有能力或者意愿去提供某些公共产品和服务。某些需要特定公共产品和服务的区域可能涉及到几个现存地方政府管辖区域的部分或者全部，在处理跨区域公共服务提供问题上，地方政府间的协作同样容易出现问题，导致效率极端低下。正如俞可平在分析美国的特别目的区时所说：“在很多情况下，设置各种行政特区的目的，从技术上看是为了适应特定区域的特别需要，处理跨越和突破县、市、乡、镇边界的特殊问题。”

      除实际困难以外，许多地方政府在处理公共事务时表现出无效能、无效率和行为失当等问题，这种消极反应表现为两种不同形式：它可能会在与中央政府的谈判中拒绝承担和履行某项新职能与工作，也可能在承担某项新工作时表现得行动缓慢，达不到预期成果。通常情况下中央政府就会选择创建新的特别目的区来解决该项公共问题。

      (三)中央政府对重要资源和重大问题的必要控制

      相较于地方政府对于解决跨区域公共问题的实际困难和消极态度，中央政府对于某些重要的自然、经济资源则必须实现有效地掌握、利用和保护，对于事关国家安全的重大问题，更需要有效的管理和积极的控制。但在规模庞大的国家内，中央政府不仅无法实现对社会的直接管理，即便是具体问题的处理也难以由中央政府直接担任，因此中央政府派出官员和机构便成为了一种较为便利和有效的做法。这些派出机构和官员在派驻地有可能从临时机构逐渐演变成为常态机制，并形成特殊的治理结构。

      从历史上看，中央政府面对这一类问题的积极性古已有之，其中比较典型的表现形式即自汉武帝以来实行的盐铁官营制度。当代中国设置特别目的区的动因尽管多种多样，总体而言仍离不开重要资源和国家安全及发展的重大议题。一个不受一般行政建制束缚的特殊型地方政府对资源开发进行统筹安排和调节，对区域内各方面工作进行统一领导、管理和部署，能加快工程的建成并发挥效益。历史已经证明，这类特别目的区的设置，确实有效加快了一些落后地区经济开发事业的发展。改革开放以来，为了实施大量的经济政策和制度实验，为了减小地方政府和利益集团带来的改革阻力，集中优势政策和经济资源，中央政府在有限地区建立起数个经济特区、经济开发区等，赋予其特殊的经济政策，建立起异于一般地方政府的管理体制，通过当地的发展带来典范效应，促进其它地区的改革动力。

      (四)特殊条件对特别目的区制度创设的促进作用

      面对跨区域的公共问题，在中央政府的积极态度和一般地方政府的消极态度两方面因素的共同作用下，特别目的区治理结构成为了当代中国地方治理诸模式中的一种具有普遍性的“特殊”形式。其普遍性表现在从新中国成立至今，特别目的区在各地都曾以相当数量规模存在过，特殊性则表现在各个特别目的区都以某种独特的表现形式存在，且相互之间不尽相同，故而也可以理解为某种多样性。要理解这种多样性产生的原因，则必须充分认识某些特殊条件对特别目的区制度创设的促进作用——甚至在某些时候，是决定性的作用。这些特殊条件包括决策者的个人意志和主政风格、关键节点的突发历史事件以及独特的地理人文环境等。例如近年来在各地设立的经济开发区等较多地受到当地政府官员的主观意志影响，同时也与当地官员的创新意愿和创新能力紧密相关，这些特殊的、具有个人特征的偶然条件共同保证了经济类特别目的区的成功创设与运转。

      (五)当代特别目的区长期存续的原因：是开端也是结果

      前文分析了在诸多因素合力作用之下当代中国特别目的区创设的必然性，但围绕它们的最大争议在于，这些特别目的区是否应该并能够长期存续。不少学者认为这类地方治理结构与决策部门的主管随意性有关，因此难以长期持续并应当尽快调整。观察单个特别目的区非常容易得出这一类的结论，但如果将各类特别目的区作为一个整体来考察，则会发现它们不是个别时期、个别地方的个别现象，而是以不同的形态长期存在着。造成这种认知差异的主要原因取决于我们将特别目的区放置在怎样的时间轴中(如图1)：

      从较长的时间轴来看，为某项特殊事业而设立专门机构的做法本身就是中国政治传统的一部分，这种传统会通过不断的学习和传承而渗透到制度变迁的全过程，也可以看做是本民族的政治经验中有效部分的典范效应。中国共产党在边区较为有效的治理行为是建国前的重要执政经验，边区的三级两辅地方层级以及少数民族自治区、垦区等地方政府类型都能在新中国成立后的地方制度中发现相应的安排。这类治理结构所带来的成功经验在建国后的制度创设中不断进行自我强化，从这个意义上说，只要当前的决策者与先行者们共享相同的历史经验和文化记忆，那么特别目的区的存续几乎是必然的制度结果。

      

      从较短的时间轴来看，创立何种类型的特别目的区是带有一定偶然性的事件。一旦特殊的治理结构被创设出来，就会利用其占有的政治及经济资源进行自我强化，维持其长期稳定。特别目的区内的特设机构对当地关键资源和相应政策的垄断性占有，使得地方政府和各类组织不得不认真对待它们的意愿和诉求，这进一步强化了特设机构的稳定性。另一方面，经济特区和经济开发区对经济资源的聚合作用和经济发展的巨大促进作用，以及政策实验的风险规避形成了一种新的历史经验，并促使同类特别目的区在全国各地广泛设立。

      概而言之，当代中国特别目的区总体的制度安排是遵循路径依赖的制度变迁过程的必然结果，具体各类特别目的区的创设则是制度变迁的偶然开端。尽管某个具体的特别目的区存续的时间有长有短，但特别目的区作为一种制度安排和治理结构在当代中国的确是长期存续着，并且在较长时间内还将继续存在。

      三 特别目的区地方治理结构的特征

      特别目的区的创设是在我国基本政治制度框架内的一种中层制度安排，尽管在实践层面各种不同的特别目的区有不同的名称和表现形式，但仍可从中提炼出一个较具概括性的治理结构，即由中央政府或省级政府、特别目的区政府、专业部门与特设机构组成的政治系统和由国际NGO组织、社团与地区居民组成的社会系统。特设机构是特别目的区政治系统中最具特色的要素之一，且较之于一般地方政府而言，特别目的区政治系统内部组织结构和关系结构更为复杂多变：

      (一)组织结构的特殊性

      从政府职能目标的角度考察，特别目的区在设立之初就是为政治或行政管理的某种特殊需要，而突破了一般行政区划和地方政府设置的基本原则和标准。因此这种特殊的需要便成为了特别目的区地方政府治理过程自始至终不可忽视的任务，甚至可以说是首要的任务，地方政府的一切政策措施均不可违背或有损这个任务目标的实现。

      从机构设置的情况考察，中国的地方政府最普遍的特征就是“职责同构”，即不同层级政府在职能、职责和机构设置上高度统一与雷同。特别目的区的设置正是面向相似问题(如资源开发、环境保护和政策实验)，立足于地区的自然、社会和历史环境，而采用了多样化的组织形态。组织形态的多样性则集中通过特设机构而展现出来，具体表现在特设机构的名称、组织性质和权限范围上。

      从名称上看，特设机构能够直观而准确地展示该行政区设立的主要目的和特设机构自身的主要职能，在部分地区，特设机构的名称最终演变成为特别目的区的名称。建国以来，中央政府在不同地域设置了大量的“管理局”以应对专项事务，并在“管理局”和相应的行政区划前面冠以特定的名称标明其任务，例如“垦区”“盐区”“矿区”“林区”等，以及“林业管理局”“保护区管理局”等，而并不采用一般地方政府统一的“某市”“某县”或“某(级)人民政府”的统一名称。

      从组织性质上看，在特别目的区筹建阶段担负该地域基本行政职能的机构往往不是健全的政府组织，与当时当地的具体条件相联系，可能表现为企业或上级政府部门的派出机构。而这些企事业性质的组织或派出机构则是逐步健全后的特别目的区地方政府体系中的特设机构，并继续保持其原有性质。

      从权限范围上看，与一般类型的地方政府以税收为主要财政收益途径不同，特别目的区内的地方政府或特设机构能够直接从开发资源和企业经营中获得巨额利润，各类公共管理机构在这个过程中往往同时扮演着管理者、服务者和经营者的多重角色。同时，特别目的区的特设机构较之于一般的政府组成部门具有较大的自主权和管辖范围，并相应承担了更多的社会管理和服务责任，在地方治理的过程中起着举足轻重的作用，这些权限职能往往超出一般的企事业单位所具有的能力范围，并对当地社区的培育和成长有着更为深远的影响。

      一方面在这种由国家计划控制而形成的行政区内，除极少数的本地原住民以外，大多数人口都是随特设机构的成立而迁入该地区，当地居民大多是该企事业单位的职工或职工家属。对于这些人来说，单位就是天然形成的一个社区，该单位是他们全部收入的来源和人事关系的所在，特别目的区的地方政府利用特设机构的组织结构对居民实施管理远比重新建立社区更容易。因此，特设机构成为向上面对政府，向下面对居民，连接当地政府与社会之间的枢纽。另一方面，在特别目的区建立初期，这些特设机构还承担了兴办社会公共事业，提供公共产品的责任。在某些地方，甚至代替政府行使了某些治理职能。而这进一步促使当地居民的生活全面与该机构相联系。这种状况的长期存在又反作用于居民的心理，使得居民对机构产生依赖心理。同时，这个特设机构也是实现当地治理目标的工具与手段，是当地政府税收的主要来源。在这样的情况下，一旦特设机构的经营运转发生困难，或组织结构发生重大调整，便会牵一发而动全身，影响当地政府的有效运行和社会的稳定。

      (二)关系结构的特殊性

      在单一制政府之下，中央政府是最高权力机关。宪法规定将一切统治权完全交与一个或几个中央机关，地方政府只是附属机构，它的一切权力都是中央政府所授予的。无论地方自治权范围如何大，都是受中央政府委托而行使其权力的，也随时都有被取消的可能。尽管如此，一般地方政府的法律地位仍经由《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》相关条款确认，成为我国政治制度的一个基本组成部分。在高度集权的体制之下，中国的行政权以及对应的各级政府统揽了几乎一切的管理职能，使得行政区划的功能在各个方面都发挥出来，成为一种全能型行政区。

      相比较而言，特别目的区的设置更像是国家的一种权宜之计，在某些特定时期，出于某种特定的目的，主要是行政上或经济上的考虑，进行的一种行政委托行为。依据中央政府或上级政府的规划和指示，为解决某些特殊的问题而承担部分职能，并被授予不同于普通行政区的行政地位和管理权限。根据任务的重要性及完成的困难程度，特别目的区可能具有更高的行政地位与权力，也有可能在地方政府体系中处于较为弱势的地位。

      特别目的区是国家为资源开发与保护或政策实验等特殊目的而设置的，故其特殊性不仅体现在法律地位和权力来源方面，也体现在管理体制方面。虽然不同的特别目的区根据当地状况有不同的管理方式，但大多都保持着双重领导的体制。一般情况下，特别目的区的业务领导属于省的相应业务部门，而行政领导则归属上级人民政府(或地区行署)。

      特别目的区的双重领导体制一方面给地方治理带来了更多的限制因素，另一方面也为地方治理提供了更多样化的手段。特别目的区的特设机构往往拥有比其它政府部门更大的权力，能够直接与上级业务主管部门沟通，在地方治理中起着举足轻重的作用。特别目的区地方政府一方面试图改变这种双重领导体制以树立自身在地方上的绝对权威，但处于这种双重领导体制之下的特别目的区内部逐渐形成了特殊的运作模式，即通过行政和业务两套沟通渠道获得有利于自身的政策环境，在行政领导和业务领导之间寻求利益最大化的政策方案，并不断扩大自己的权限范围。

      总而言之，特别目的区地方治理结构具有一般性与多样性结合的特征，既具有一般地方政府的组织结构，又在其间加入具有地方特色的特设机构。重点任务与共同目标相结合，既要像一般地方政府那样致力于发展地方经济，改善民生状况，又要对上级政府赋予该地区的重点任务保持高度的责任感和使命感。需要通过不断调整其组织结构和管理体制来实现本地利益与区域利益乃至国家利益的平衡。

      四 当代中国特别目的区治理结构存续的价值

      在前文中，笔者将特别目的区的治理结构作为因变量分析了这种制度安排产生的原因。历史制度主义将制度作为自变量的制度观，为我们分析特别目的区存续的价值提供了一种认识路径。把制度当做自变量的制度观强调在既有制度结构下制度能够影响相应的政治行为、组织关系、政策内容以及社会现实。有学者基于制度经济学理论，提出用于分析中国政治发展的“SSP范式”(如图2)。

      

      图2 中国政治发展的“SSP范式”

      资料来源：杨光斌：《制度的形式与国家的兴衰》，北京：北京大学出版社，2005年，第70页。

      从图中可以看出，特别目的区治理结构是一种在一般行政权方面实现地方分权，在专业领域内实现中央集权，但同时兼顾地方特殊情况的制度安排。从实践层面来说，这种治理结构塑造了当地社区的主要形态和居民的利益偏好，同时为各类社团和非政府组织提供了多样化的参与渠道。具体来说特别目的区治理结构的价值主要表现在以下三个方面：

      (一)单一制国家地方治理的去中心化分权

      单一制是我国的基本制度结构，根据相关定义，单一制是指“主权权力为中央政府所保有，并可依其意志随意变更地方单位，地域性次级单位并不是固定的”。这种结构决定了我国中层制度安排的性质和特点，以及治理改革的方向和方式。在单一制国家内，特别目的区是通过国家行政授权的方式产生的，是国家总体发展战略的一部分。它是国家重新划分和调整与地方的政治关系、经济关系和公共行政关系的手段，具有以高度权能的特设机构为典型特征的组织结构，以及多头管理为典型特征的关系结构。从整体上看，当代中国政治的特征是中央集权的，而改革的方向则是在不破坏基本政治结构的前提下，通过具体的中层制度安排实现去中心化的分权。前文对特别目的区的解构为我们提供了一种认识分权的方向，即基于分权的内容认识分权的过程，并将此过程划分为地域性的和功能性的。地域性去中心化要求公共服务依照社会条件的地方性差异被不同地加以管理，把权力从中央政府下放给地方自治，这种去中心化要求的并非更少的政府治理，而是更多的地方自治。功能性去中心化的观点则认为行政管理的过程是从中央到其各个代理者的授权，为了提高行政管理的效率，代理者应被赋予非一般性的裁量之权以负责某些具体问题。这种去中心化理论对于主权本身的性质与完整性并无必然的影响，中央权威本身也并未受到质疑。这种分权思路无疑更适合于在单一制国家结构中推进实施。

      前文结构图所呈现的正是单一制结构下权力向中央集中的偏好与特别目的区治理结构作为一种分权的制度安排之间的张力。对于中央政府或省级政府而言，因本身规模和能力有限，特别目的区地方政府和专业部门既是授权的对象，也是参与分权的主要力量。在纵向的维度上，特别目的区政府强调当地的特殊自然地理和社会人文环境，希望中央政府能简政放权并给予地方更多的政策倾斜。在横向的维度上，专业部门强调特别目的区建立的初衷是集中力量解决某些特殊问题，因而相应领域的专门问题不能以一般的行政规则来对待和处理，专业部门在地方治理当中需要有更多的话语权，特设机构也必须在地方治理过程中扮演更重要的角色。一个有意思的现象是，在特别目的区成立初期，特设机构是主要的功能性分权力量，它几乎承担了当地的一切行政管理、社会建设和经济发展的职能，中央政府或省级政府通过建立较为完备的地方政府结构来实现行政权力的集中(块块专政)，削弱专业部门在地方治理过程中的影响力；在特别目的区运行的后期，地方政府组织结构逐渐健全，形成了特殊的地方利益，在政策制定和贯彻的过程中试图向上级政府争取更大的自治权力，在这一时期扮演了主要的地域性分权力量，而中央政府或省政府则是利用曾经作为分权力量的特设机构实现对资源的集中控制和政策的直接贯彻，以对抗地方政府日益增强的自利意识。故而在特别目的区内，中央集权和去中心化分权是交织进行的，从实际经验看分权是主要趋势，并且在中层制度安排上进行了地域性和功能性两个面向的分权，以更好适应当地的具体问题。

      (二)单一制国家地方政府体系的必要补充

      尽管特别目的区在不同的历史时期以各种形式存在着，但影响其设立的特殊原因、环境、条件以及其特殊的治理结构决定了它们在同时期的地方政府体系中总是处于少数地位，尤其是在当代中国这种单一制国家内，一般地方政府仍是地方治理的主流治理结构，特别目的区是且仅是一种补充制度安排。

      在地方政府体制类型结构中存在的特别目的区政府，是随着地方政府体制的发展而发展的，并随着国家政治、经济、文化等方面的变化而不断变化着自己的存在形式，作为一般类型地方政府的必要补充，特别目的区有助于国家解决现实管理中所面临的一些政治、经济、社会问题。当前，尽管行政性特殊型地方政府在中国已经为数不多，但这绝不意味着特别目的区已没有存在的必要。对于中国这样一个地理形势复杂、民族构成多样、社会政治经济发展不平衡的大国，正确认识特别目的区设置的历史经验和存在必要性，对于建构未来科学合理的地方政府体制横向结构，具有深远现实意义。

      任何事物都有其双面性，作为一种具体的治理结构，特别目的区在带来诸多有利效用的同时，也蕴含着一定的负面价值。这种负面价值主要表现在两个方面：其一是广受诟病的政企不分体制带来的低效产权结构和政出多门的管理模式。特别目的区地方治理的组织结构较一般地方政府更为复杂，参与主体更为多样，多参与主体容易带来交易成本的上升，影响社会产出的最大化，并最终影响到政府的税收水平；其二是分权带来的利益目标的不一致。当地居民对本地资源的价值期待和外部社会对当地资源的价值期待可能存在明显的冲突。只看到特别目的区治理结构在学理上和现实中的正面效应并不是客观的态度，但因为其具有的负面价值就主张摒弃这类地方治理结构也无异于因噎废食。如何发挥特别目的区的正面效应，并尽可能减少其负面价值，是人们在探索和建设特别目的区治理结构中最重要也是最迫切的议题。

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