德国、法国国有企业的监督与管理考察，本文主要内容关键词为：法国论文,德国论文,国有企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1996年10月18日至11月4日， 由国家经贸委综合司司长马建堂率团一行9人，赴德、法两国就国有企业的监督与管理进行了考察培训。 通过考察和培训，对成熟市场经济条件下政府如何运用经济的、法律的手段监督与管理国有企业，有了初步的了解，对我国如何加强国有企业的监督与管理政策也有一定启发。
一、德、法两国国有企业的状况
1.德国国有企业的状况。德国区分国有企业和非国有企业的标准是看企业产权的归属如何。根据德国财政统计上的定义， 国家股份占100%的为纯国有企业，超过50%但不足100%的为多数参股企业， 高于25%但低于50%的为少数参股企业。二战后，西德确立了社会市场经济体制，强调在保持国家对经济最低限度加以干预的同时，充分发挥市场的作用。以此为指导思想，政府开始对国有企业分阶段改造。通过改造，国有企业的实力逐步壮大。1988年后政府推行国有企业私有化政策，国有企业的数目较大幅度减少，在国民经济中所占的份额有所下降。
2.法国国有企业的状况。法国历史上有过几次国有化运动的浪潮。1936年的第一次国有化浪潮主要发生在银行和铁路领域，国家采取收购或国家参股形式成立了一批国有或公私合营公司。第二次世界大战后的第二次国有化浪潮，使能源、交通全部实现国有化，保险行业部分实现国有化。1981年到1982年的第三次国有化浪潮包括了11个大工业集团、2个金融集团和36家居民存款额在10亿法郎以上的私人银行。 这一时期由国家直接控制全部或多数股份的企业曾增加到183家， 其子公司和孙公司达2770家，如果再加上属于地方行政单位的近1100家企业和未列入目录的合股子公司，国有或国家参股的企业达4300多家。
二、德国社会市场经济理论指导下国家对国有企业的监督与管理
1.国有企业与政府的关系。（1）企业为主体。 国有企业的日常经营由市场和竞争调节，国家需要时，可通过社会、劳工市场和结构政策等宏观调控手段进行适当干预。（2）政府少参与。 当市场机制在某些领域不能很好发挥作用或正常运行，政府可以运用社会市场经济体制所允许的手段，为市场经济的顺利运行创造必要条件和适宜环境。
2.国有企业的调整目标及主要方式。（1）调整目标。第一， 逐步减少国家对经济的直接干预，完善市场竞争机制；第二，根据形势需要，修订国有企业公共任务目标；第三，完善政府在市场经济中的经济职能；第四，减少对国有企业的干预，增强其竞争能力以适应欧洲共同体内部建立统一市场的新形势。（2）托管经营。 托管经营是德国调整原东德地区国有企业的主要作法。1990年，两德统一后，为使原东德地区尽快实现社会经济体系的全面转轨，德国政府成立了国有资产信托管理局（简称托管局）。托管局作为原东德国有企业控股总公司，共接管国有大中型企业8000多家，国有小企业3万多家。 托管局的任务有四项：一是通过有目地拆散原来的大型联合企业，调整企业结构，创建有较强竞争力的新企业，促进高效率机制的形成；二是改组企业内部结构，采取合理经济措施整顿企业，使之私有化；三是对没有发展前途的企业坚决予以关闭；四是为新建企业的合理布局筹备地产。托管局根据托管法和“国家条约”，在对国有企业排队摸底的基础上，针对不同的企业采取相关的改造政策。第一类是基本条件好，产品在国内外有一定竞争力，又有业主愿意购买的好企业，通过招标尽快予以出售，实行产权转移；第二类是经过整顿，其产品具有一定竞争力的可以保留的企业，由托管局通过委托、租赁或承包等形式，限期整顿；第三类是即使经过整顿其产品依然在国内外市场不具备竞争力，没有任何发展前途的企业，则坚决予以关闭。这三类企业分别占国有企业总数的30%、40%和30%。经过四年的工作，托管局对所属的14000家国有企业进行了整顿、 改造、重组、最终出售，较平稳地实现了向社会市场经济的转轨。托管局于1994年底解散。
3.德国对国有企业的监督。一是联邦财政部的监督。财政部在批准国有企业成立及资金供给等重大问题上有决定权，对国有企业发展状况、关系国家经济命脉企业的发展目标、适当的投资或补贴等方面进行监督。二是经济审计人的监督。经济审计人要对公司的年终结算进行检查，年终结算包括房地产、债权、银行存款、其它财务价值及债权清单、业务结果原因的追究等。三是联邦审计署对国有企业的监督。联邦审计署是德国的最高稽核单位，政府所属的国有企业均由联邦审计署稽核。该署的职责是稽核政府及国有企业的开支帐表和经济行为的合理性。
三、法国对国有企业的监督与管理
1.国有企业与政府的关系。法国竞争领域的国有企业，尽管也是按市场规则运营，但政府在资产管理、主要人事任命和企业重大决策上有很大的权力。政府通过干预国有企业，借以实现国家发展、社会公平和结构调整的目标。国家参股是法国国家干预经济的一种方式。国家参股使政府取得了关键企业的部分所有者身份，从而可以从企业内部影响企业重大决策。需要指出的是，在企业内部，政府只是以投资者的身份出现，与其他投资者一样，按商业原则平等地行使所有者的权利，按其参股的多少享有相应的权益和义务。
2.国家对国有企业的控制与监督。法国对国有企业的监督与管理分为事先管理和事后管理。事先管理的内容有：（1 ）财政经济部向国有企业派驻国家监督员。为保证国有企业的运行符合社会和国家的利益，财政经济部向国有企业派出国家监督员。国家监督员的具体权力有：第一，签字权。企业做出重大决定如制定预算、进行重大投资等时，必须有国家监督员的签字同意，方可实施。第二，可以参加董事会议。国家监督员虽然不是董事，但可以以董事的身份参加董事会议。没有表决权，但对某些重大决定有否决权。第三，有权查阅所有会计资料。（2 ）通过制定国家规划合同，明确界定国家与企业的责权利关系。合同主要确定企业的中长期发展规划，阐明国家和企业计划确定的优先项目，不规定任何数量指标，只明确双方共同制定的战略总方针。合同要说明国家期望企业能达到的社会利益目标，国家在财政投资、补贴和外部环境等方面对企业承担的义务。
事后管理主要由国家审计院行使，主要对每年的经营结果进行审计和监督。审计院是司法机构，从1976年开始，审计院有权审计国有企业的财务状况，主要看其是否符合法律要求。一般每隔四、五年审计一次。如果审计院发现企业有问题，可以在年度向国会的报告中陈述。
四、几点启示
德、法两国国有企业的管理和监督，尽管有社会制度的不同和经济、历史方面的特定条件，但其中一些与市场经济相通的做法，对我国还是有启发和借鉴意义的。
1.对国有企业实行分类管理。我国国有企业众多，各类国有企业在不同部门不同地区、不同行业中的地位和作用不同，肩负的社会职能和经济职能不同。根据党的五中全会决议的要求，我们在对国有企业的改革中，应区分不同行业，确定相应职能，对国有经济进行战略性调整和改组。对于有关国家安全和经济命脉的行业，继续实行国家投资或独占经营，并通过“三改一加强”，切实增强它们的活力。对于竞争性行业，应采取控股或参股方式，鼓励社会资本进入。对于众多的国有小企业，要进一步放开放活，有些可以实行民营化，这样有助于完善国家的经济职能，充分发挥市场调节的作用。
2.坚持国家管理与企业自治相结合，赋予企业充分的自主权。法国虽然是中央集权制国家，比较强调国家干预的作用，但一直坚持国家干预与企业自治结合的原则。国家参股90%以下的企业， 其董事会成员1/3必须来源于企业雇员代表，即使是完全国有化的企业，也同样实行 企业自治，政府也只是实行事前、事后监督和审计，日常经营活动完全由企业负责。十几年来，我国国有企业的自主权不断扩大，但实质上还没能完全实现政企分开，企业也不能完全适应市场。在这一点上，应借鉴德国的作法，尽快割断“父爱主义”的脐带，使企业自觉树立起以适应市场经济为己任的思想。
3.加快政府职能的转变，完善政府管理者职能。在完善的市场经济国家，政府社会管理职能与所有者职能都是明确分离的。国家参与的企业仍要受“公司法”的约束，政府不能直接对其发号施令。我国经济体制改革十几年，政企分开未取得突破性进展，主要原因在于政府管理者职能与投资者职能未能有效分离，事实上，国家的管理者职能是针对所有企业的（包括国有企业和非国有企业），对企业只能进行间接的、外部的调节。而投资者职能则只能对国家参股的国有企业行使，它可以参与到企业内部，但方式不是行政命令，权益的大小取决于参股的多少。随着我国企业改革的深化，企业产权将日趋多元化，这对政府如何处理双重职能的关系提出了挑战。
4.拓宽融资渠道，发展金融市场，对亏损国有企业补充资金。国有企业资本金不足是亏损的一个重要原因。企业资本金的补充，无论德国、法国都主要依靠企业自己通过金融市场融资，国家补充的数额很少。但作为所有者的国家也根据需要，以法定程序为国有企业注入资金。通常方式有：一是收购民营企业，并对其投入相当数量的改造与发展基金。二是直接投入发展基金，鼓励相关产业国有企业的发展。三是将出售国有企业的资金用来改造国有企业。我国虽然不可能象德国那样以巨额资金投入国有企业，但可以通过对国有企业的结构调整，盘活存量，也可以加快发展金融市场（如各种证券市场、票据业务等），为企业筹集生产资金创造良好的环境。
5.国有企业的监督管理必须以法律为依据，加大执法力度。完善的市场经济应该是法制经济，德国国家干预是建立在法制基础上的。他们从1896年开始先后颁布实施了一系列保护竞争、反对垄断的法律、法规，形成了社会市场经济的总体竞争秩序。我国要做到市场竞争有序化、企业行为规范化，建立完善的市场规则，就必须加快经济立法。同时还要加大执法力度，严厉惩处各种违法行为。
6.加强国有企业的事前约束和事后监督。一要结合监事会的建立，切实加强监事会的作用。目前，我国已派出的监事基本是兼职的，很少有时间深入企业。在这方面，可以借鉴法国经验，向少数大型企业派出专职监事，并赋于相应的监督权力。二是加强事后审计。目前我国相当一部分国有企业管理不严，财务混乱，成本虚增，监督乏力。要切实发挥审计事务所、会计事务所等专业中介机构的作用，严格以法定程序对国有企业的财务状况进行审计，对违反财务规定行为应追究法律责任，严加惩处。
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