治理模式、规制变迁及其下一步：由5类垄断产业破题*，本文主要内容关键词为：下一步论文,规制论文,模式论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“十一五”期间是我国发展过程中一个承前启后的重要时期。据初步测算，五年间，国内生产总值年均增长10％以上，已经成为世界第二大经济体，人均国内生产总值大幅提高，人民生活水平有了较大改善，“十一五”规划提出的各项发展目标基本实现。
同样，作为国民经济重要组成部分的电力、电信、民航、铁路、邮政等垄断产业也取得了长足发展。在此，系统评价了“十一五”期间我国垄断产业改革的进展、改革取得的成效，改革的经验及教训，为“十二五”期间的改革提供指导与借鉴。
一、“十一五”期间我国垄断产业发展态势
“十一五”时期，我国垄断产业的发展取得了较好的成绩，具体表现在以下几方面。
(一)主要垄断产业的发展成就
1.电力产业取得的成就
“十一五”期间是我国电力工业取得较大发展。装机容量每年增速高达14％。截至2010年8月底，我国电力装机已经突破9亿千瓦，仅次于美国而位居世界第二位。发电结构也得到了改善，水电、风电等清洁能源得到长足发展，其中水电装机容量突破2亿千瓦(见图一)。
2.电信产业取得的成就
“十一五”期间我国电信产业发展迅猛，手机用户年均增速高达17.4％。截至2009年末，我国电话用户已达到10.61亿户，互联网网民达到3.84亿，基础电信企业业务收入达到8600亿元，均提前实现“十一五”发展目标(见图二)。同时，通信基础设施建设迈向新台阶，已经建成覆盖全国、全球最大的信息通信网络。到2009年底，全国通信光缆网络总长度达826.7万公里，其中长途光缆线路84万公里。在巩固第二代通信业务的基础上，我国积极发展第三代移动通信业务。2009年1月，我国政府开始发放第三代移动通信(3G)牌照，目前3G网络已基本覆盖全国。
3.铁路产业取得的成就
“十一五”期间我国铁路产业也取得了一定发展，铁路营运里程年均增速达到3.3％。特别是在高速铁路建设方面取得的成就较为突出。“十一五”规划实施以来，我国已经成为世界高铁运营里程最长、速度最快的国家。我国高速铁路从零开始，目前投入运营里程7055公里(见图三)，全国铁路日开行动车组1000多列，日发送旅客达到92.5万人次。火车时速从180公里提高到200公里、250公里、300公里、350公里、380公里，甚至达到416.6公里。
图一 “十一五”期间我国电力产业装机容量变化
图二 “十一五”期间我国电信产业移动电话用户数变化
图三 “十一五”期间我国铁路产业营运里程变化
4.邮政产业取得的成就
“十一五”期间，我国快递业务增长迅猛，2006年，全国快递业务量10.6亿件；在2010年，仅前9个月，全国规模以上快递服务企业业务量累计完成16.4亿件，同比增长22.4％。截至2010年9月15日，我国规模以上快递企业日快件处理量突破1000万件，成为继美国和日本之后第三个快件日处理量突破千万件的国家。
5.民航产业取得的成就
“十一五”期间我国民航业也取得了一定发展，航线里程年均增速达到7.2％，航线数量年均增速也达到6.8％。截至2009年年末，全行业完成运输总周转量431.61亿吨公里；旅客运输量23051.65万人；货邮运输量455.67万吨。我国民航运输总周转量已经连续数年位居世界第二位。
(二)制度建设成就
1.《反垄断法》颁布实施
2008年8月1日，我国《反垄断法》正式实施。它的出台是我国市场经济前进道路中的重要里程碑，将有效维护消费者合法权益，成为保护公平竞争市场秩序的法律武器。这部法律从孕育到出生经历了20年，已开始为企业的公平竞争保驾护航。
2.《邮政法》颁布实施
2009年4月24日《中华人民共和国邮政法》获全国人大常委会表决通过，并于2009年10月1日开始实施。该法旨在保障邮政普遍服务，加强对邮政市场的监督管理，维护邮政通信与信息安全，保护通信自由和通信秘密，保护用户合法权益，促进邮政业健康发展，适应经济社会发展和人民生活需要。该法的出台并不是一帆风顺的。由于牵扯到不同主体的利益，该法先后历经了12个修改版本，经过多次的讨论，最终得以颁布实施。
二、“十一五”期间我国垄断产业改革的主要措施
回顾“十一五”时期，我国垄断产业的改革主要是从以下几方面入手。
(一)运营模式改革
垄断产业的运营模式是指依据垄断产业的技术经济特征所选择的产业纵向关系的模式。运营模式是决定产业发展效果的技术基础。运营模式选择是否合理将决定企业的运营效率。运营模式主要有纵向分离与纵向一体化两种模式。纵向分离运营模式是指垄断产业按照技术经济特征把产业按照纵向关系分为几部分，运营企业只能经营其中一个或几个环节；纵向一体化运营模式是指运营企业经营该产业的所有环节。
“十一五”期间，我国电信产业在运营模式方面取得了重大进展。2008年，我国对电信产业运营模式进行改革，采用全业务运营模式，结束了2001年以来电信产业以业务纵向分离为主的专业运营模式。但是，电力产业纵向分离的运营模式仍没有得到改变(详见表1)。
(二)竞争模式改革
垄断产业的竞争模式是指垄断产业中已有和潜在的卖方和买方的数量、规模以及相互之间的关系。它反映了特定市场上相关企业面临的竞争环境，是决定企业行为和市场绩效的重要因素。自然垄断产业竞争模式改革旨在实现有效竞争的市场结构，是完善我国社会主义市场经济体制的内在要求，是垄断产业运营企业提高效率的动力来源，也是对非公有资本开放、贯彻平等准入、公平待遇原则的必然前提。
“十一五”期间，我国民航产业与邮政产业基本形成了有效竞争的市场结构。“十一五”期间，民航产业开始对民营资本开放，目前在客运市场上由20余家企业在同台竞争，初步形成了有效竞争的格局。在“十一五”期间，邮政产业的竞争格局更是得到了前所未有的发展，基本形成完全竞争的格局。2006年，我国快递业拥有法人机构3307家，而截至2010年9月30日，拥有快递经营许可证的企业已经多达4898家，增长了近一半。其他产业的竞争结构没有明显变化。特别是铁路产业，仍是完全垄断的市场结构(见表2)。
(三)产权模式改革
垄断产业的产权模式是指垄断产业中运营企业的产权安排模式。产权模式分为国有独资、国有绝对控股、国有相对控股、民营控股、完全民营等几种类型。产权模式改革主要是为垄断企业提供激励机制，不同类型的产权模式将导致不同的激励机制。
“十一五”期间，我国民航产业与邮政产业的产权模式改革取得了一定进展。在此期间，我国出台了多部法规鼓励民营资本进入垄断产业。2009年，国务院颁布了《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》(国发[2009]36号)的政策，进一步要求深化垄断行业改革，扩大市场准入范围，降低准入门槛，进一步营造公开、公平的市场环境。2010年5月13日，国务院出台了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发[2010]13号)的文件，进一步细化了鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业等领域的措施。在实践方面，我国民航、铁路、邮政等垄断产业已经逐步放开对民营资本的进入限制。但是，总体来说，电信、电力、铁路等产业的产权模式改革相对滞后(见表3)。
(四)治理模式改革
垄断产业的治理模式是指垄断产业运营企业的公司治理结构与机制建设状况。治理模式改革旨在培育垄断企业有效运行的组织架构与运行机制，使垄断企业的决策科学化、规范化、民主化。
“十一五”期间，我国各垄断产业的治理模式也取得了一定进展。一方面，部分垄断产业逐渐实现政企分开。2006年11月29日，中国邮政集团公司正式注册成立，标志着中国邮政产业逐渐实行政企分开。另一方面，垄断国有企业部外董事制度建设取得了一定进展。中国铁通集团公司、中国国电集团公司、中国大唐集团公司、中国移动通信集团公司、中国广东核电集团有限公司、中国铁通集团等垄断性国有企业开展了外部董事制度的试点工作，探索建设规范董事会制度。最后，部分垄断产业积极探索整体上市。但是铁路产业的公司治理结构至今仍没有明显变化，亟待推进改革。
(五)规制模式改革
垄断产业的规制模式是指针对垄断产业的规制制度与体系建设。规制模式改革旨在为运营企业提供良好的外部经济秩序，约束垄断企业的行为，提高社会总福利。
“十一五”期间垄断产业规制模式改革的一大亮点是大部制改革的实施。2008年，我国启动的新一轮政府机构改革的要义就是大部制，即把相同或相近的管理职能集中到一个部委，进而减少部委的数量。此次改革涉及电信、民航、邮政等垄断产业的规制机构。以组建的交通运输部为例，该部把城市公共交通、公路、水运、民航、邮政的管理与规制职能整合在一起(见表4)。但总体而言，我国垄断产业规制体系的建设还是比较缓慢，现代意义上的垄断产业规制体系还远没有真正建立。
三、“十一五”期间我国垄断产业改革中存在的问题
尽管我国垄断产业改革在“十一五”时期取得了一定成就，但还存在一些问题，主要包括以下几方面。
(一)改革总体进展缓慢
我国垄断产业改革已经取得一些成就，但是改革总体进展缓慢。其中邮政产业在竞争模式、产权模式、治理模式、规制模式方面有部分进展；电信产业仅仅在运营模式改革方面有些进展，但是竞争模式有部分倒退；民航在经历了2006年的引入竞争以及对民营资本开放的改革后，2009年又出现了国进民退的现象，改革出现了部分倒退，但总体来说取得了部分进步；而铁路产业与电力产业的改革基本没有任何进展。各产业的总体进展如表5所示。由此可以看出，“十一五”期间，我国垄断产业的改革总体进展缓慢，改革预期目标没有实现。
(二)各行业仍未形成有效竞争格局
民航产业、邮政产业已经引入了部分竞争，但是电力、电信、铁路等垄断产业的竞争仍很不充分。以电信产业为例，到2009年底，中国移动的市场份额高达71.94％，中国联通的市场份额是20.33％，中国电信的市场份额只有7.73％。在这样的市场结构下，难以形成真正有效的竞争。另外，随着移动电话对固定电话的替代效应，今后固话市场将逐渐萎缩，移动电话业务的市场份额将越来越大。按照这样的发展态势发展下去，很有可能出现中国移动在整个电信市场上“一股独大”，而中国联通、中国电信的市场日益萎缩，最终竞争性格局将不复存在。
(三)民营企业遭遇不公平对待
虽然，“十一五”期间民营资本被允许进入部分垄断产业，但是进入后的民营资本仍受到各种政策的限制。特别是在经营困难时期得不到相应的救助，纷纷走向破产的边缘或者重新被国有化。例如，在2008年的全球金融危机中，许多民营资本规模较小，经营举步维艰。由于得不到相应的救助，或坐以待毙走向破产，或被国有企业兼并重新国有化。以民航业为例，进入不足4年的鹰联与东星等民营航空公司在2008年全球金融危机中遭遇了前所未有的困难，陷入经营危机，最终被国有航空公司兼并。而国有航空公司则得到国家数十亿的救助。无独有偶，铁路、邮政等产业也存在类似现象。例如，衢常铁路中的民营资本常山水泥有限公司在进入1年后突然决定停止投资，筹划退出方案。同样，由于债务危机影响，成立于1997年的民营速递公司DDS在2010年1月也被迫倒闭。民营资本进入垄断产业后如果遇到经营困难得不到救助，最终破产倒闭，不仅仅造成资源浪费，更会打击民营资本的积极性，不利于长期发展。
(四)民营企业的公司治理机制不规范
进入垄断产业的民营企业的公司治理机制不健全，企业经营管理不规范、违法行为时有发生。垄断产业大都是资本密集型产业，因此，民营资本大多采取多个民营企业联合的形式进入。由于股东数量较多，同时作为股东的民营企业本身在公司治理方面存在较多问题与缺陷，因此，垄断产业中民营企业的公司治理问题更加复杂。组织制度不完善、经营行为不规范是多数民营企业中存在的问题。例如，奥凯航空公司的内部股东和管理层存在矛盾，致使管理混乱，公司在2008年底被迫停飞1个月。另外，在经营过程中，有些民营企业的股东存在转移公司资产、掏空公司财富的恶性违法行为，破坏了公司有效运营的基础。
(五)现代意义上的规制体系仍未建立
由于历史原因，垄断产业主管部门与规制机构处于一种交叉、混淆的状态。除电力产业外，电信、民航、铁路、邮政的规制机构都是产业主管部门的组成部门。在这种情况下，产业主管部门与规制机构的职能必然会出现交叉、混淆，导致二者都会偏离其根本任务，扭曲其基本职能。特别是规制机构，更会在其规制职能之外，肩负更多的产业规划、投资等非规制职能，也就难以承担独立规制的角色。另外，规制机构负责人、规制委员会成员大都与本产业国有企业有着千丝万缕的联系。规制机构与下属企业之间的特殊“旋转门”，致使规制机构与下属国有企业之间形成一种“父子+兄弟”的关系，致使规制机构在设计规制政策、执行规制政策时不能站在公平、中立的立场。因此，规制政策必然会偏向被规制企业而不是消费者。
四、“十一五”期间我国垄断产业改革的经验和教训
通过上述分析发现，“十一五”期间我国垄断产业改革的经验和教训主要表现在以下几方面。
(一)坚持市场化改革方向不动摇
当前，随着改革不断进入“深水区”，无论在理论上还是实务部门，各种畏难、动摇、怀疑深化改革的声音都不同程度地存在着；作为改革对象的各个垄断产业本身，也无疑是改革的最大阻力。在这种情况下，有关决策部门需要坚定“停顿和倒退没有出路”的信念，坚持市场化改革方向不动摇，打好垄断产业改革这场“持久攻坚战”。
事实上，垄断经营体制既不符合科学发展观，又不符合和谐社会建设要求。党的十六大报告、十六届三中全会决定、十七大报告以及一系列文件都明确提出了“深化垄断行业改革”的要求，体现了党和政府对深化垄断产业改革的决心。改革开放30多年的经验显示：市场化改革才是我国经济发展的根本出路。垄断产业改革要按照政企分开、政资分开、政事分开的原则建立政府部门行政管理、监管机构依法监管、行业协会自律服务的新型垄断产业监管制度；按照“毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展”的原则鼓励民营经济进入垄断产业，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进的新竞争格局；按照“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”的原则建立现代企业制度。最终使垄断产业改革形成供求平衡、价格合理、服务一流、竞争有序、生产高效、监管有力的市场体系。
(二)运营模式选择是改革的首要任务与关键，一定要慎之又慎
运营模式选择是一个牵一发而动全身的重要改革，运营模式改革的变化必然会引起竞争模式的变化以及治理模式的变化。因此，运营模式改革要在竞争模式改革、产权模式改革、治理模式改革、规制模式改革之前完成。运营模式改革确定后再进行其他方面的改革。否则，随着运营模式的变化，竞争模式与治理模式的改革将前功尽弃。电信产业运营模式的“轮回式”改革就说明了这个道理。1998-2008年，我国电信产业从纵向一体化的综合运营模式变为纵向分离的分业运营模式，继而又变回到纵向一体化的全业务综合运营模式。运营模式改革较频繁。运营模式改革涉及到公司资产清理与重组、人员的分流与安排、公司架构的重构等问题，改革成本较高。例如，1999年，中国电信进行纵向拆分，分为中国电信(固话业务)与中国移动(移动业务)以及中国卫通(移动业务)，进行分业经营。新成立的中国电信与中国移动需要重新建立企业的组织架构、企业制度、公司治理机构及企业文化。这牵扯到资产重组、人员的安排等重要问题，需要耗费大量的人力、物力及财力。2001年底，中国电信又迎来了南北拆分，分为中国电信与中国网通。这又牵扯到企业的组织架构、企业制度、公司治理结构及企业文化的建设。这同样又需要耗费大量的人力、物力及财力。到2008年，“六合三”的改革牵扯到的企业更多，牵扯到所有电信运营商，需要进行全行业规模的资产重组、人员分流与安排，耗费的人力、物力及财力数以百亿计。
另外，运营模式改革还要牵扯到品牌的建设及品牌的消失。品牌的建设需要几年的时间，几十亿的投入，而运营模式改革中品牌的流失，其成本也不容小觑。
由此可见，运营模式的改革是牵一发而动全身的关键要素，运营模式的选择要慎之又慎，需要专家、学者、企业实际工作人员共同参与，进行科学、全面的评估后作出科学选择。
(三)垄断产业中国有企业之间的重组要暂缓
垄断产业改革与国有企业改革有着千丝万缕的联系。垄断产业的竞争模式与运营模式改革都牵扯到国有企业的重组。垄断产业中国有企业的重组不可谓不重要。但是应当注意，在最优运营模式没有确定前就仓促进行国有企业之间的重组只会导致改革无法达到预期目标。因此，在垄断产业最优运营模式确定之前，国有企业之间的重组应当要暂缓。
五、进一步推进我国垄断产业改革的思路
由于垄断产业改革范围广、内容多、力度深、影响大，因此全面推进垄断产业改革将是一场持久的攻坚战。事实上，英国在电力、电信、民航、铁路、邮政等垄断产业的改革大约花费了25年时间(1981-2005年)才基本建立起相对竞争、高效的市场(范合君、戚聿东，2010)。考虑到我国的实际情况，在整体渐进改革思路下，我国垄断产业的改革从启动、试点、推广到全面实施，直到改革的成功，这一改革进程至少需要30年时间。如果从20世纪90年代中期我国开始针对电信、石油等典型垄断产业开始的改革进程计算，预计到2025年前后，我国垄断产业的“垄断性”将不复存在，垄断产业全部改造成为市场经济体制下运行的竞争性行业，加上运营模式、产权模式、治理模式、价格模式以及监管模式的配套跟进，一种“相竞而进，相争而奇”的局面将会成为现实。在这一改革过程中，垄断产业的科学发展必将成为拉动我国未来15年经济增长的重要引擎，人民将会共享垄断产业改革所带来的巨大红利。因此，在未来15年特别是“十二五”发展规划中，有必要把加快推进垄断产业改革作为我国深化经济改革的重点和关键，使之成为我国国民经济增长和社会和谐建设的新亮点。
(一)放松规制是我国垄断行业改革的方向
我国对垄断行业实行规制初衷是好的，但是近年来的规制效果却与规制初衷出现差异。中国(海南)改革发展研究院进行的“改革进程评估与展望——2006中国改革问卷调查报告”中对垄断行业改革的评价最低：66.28％的专家认为没有进展；10.95％的专家甚至认为有所倒退。事实上，对垄断行业的规制会产生许多不利影响：规制导致企业的低效率，不利于经济增长与国际竞争力的提高；规制导致行政垄断、造成巨大经济损失。根据过勇、胡鞍钢的估计，我国垄断产业的垄断租金约为1300亿～2020亿元，约占国内生产总值的1.7％～2.7％[1]；规制导致垄断行业员工的过高收入，不利于社会稳定；规制导致产品价格高而质量低，加重了居民特别是贫困居民负担。
我国规制改革总的来讲是要顺应世界潮流而放松规制，改变目前强化规制的倾向。目前，我国中央政府一年需要完成行政规制28000件，而日本只有2800件，韩国3000件[2]。由此可以想象我国政府规制成本是非常高的。对垄断行业而言，国有制和加强规制是相互替代的两种手段。但在我国，垄断行业的运营既保留纯粹的国有制(国有独资公司)，同时又是加强政府规制，可谓双管齐下。面对国外放松规制的浪潮，我国也应该顺应国际潮流，总体上采取放松规制取向的改革。面对“市场失效”和“规制失效”，只能采取“两害相权取其轻”的态度，不一定非要进行规制，除非管制条例对社会的潜在收益超过了社会的潜在成本，否则管制行为就不应该发生。面对规制中的“俘获”现象和规制导致的“设租与寻租”现象，规制的初衷未必能够实现。对此，萨缪尔森曾深刻地总结到：“尽管经济规制带给消费者常常是很低劣的服务，但立法人员投票通过对行业的规制，却是出于一种真诚的信念，相信规制有利于公众利益，能防止在消费者之间实行价格歧视并保证普遍和规范的服务。但浪费之路就是用这种良好的意图铺成的，这些计划经常是损害了而不是帮助了消费者”。而令人担忧的是，在政府机构精兵简政的同时，一些政府部门又以政府规制机构的身份再现。如果按照此思路改革的话，每一个行业，都既有一个主管部门，又有一个监管(规制)部门。垄断行业领域，国外的趋势是放松规制，而我国似乎有加强规制的趋势，这显然与改革的初衷背道而驰。因此，我国垄断行业改革的方向是放松规制而不是加强规制(戚聿东、范合君，2009)，而且也与我国国情与现实不符。
(二)改革应由相对独立的权威综合机构统一推进
转型经济学的研究表明，制度演进取决于初始状态和持续的政治上的支持。国家作为一个特殊的利益主体，它处于规制层级结构的最高层，是政策的重要推动者。纵观30多年来我国经济改革与制度变迁的历程不难发现，国家是许多重大经济改革事件的重要推动者，在我国经济改革与制度变迁的关键路口，都有国家参与。在我国电信产业放松规制的改革中，国家所起到的重要作用，最典型的就体现在联通公司成立的艰难历程中。1994年联通公司成立前所受到的种种非难就是通过各部委上书国务院，国务院相关领导批示后才得以最终解决(张宇燕，1995)。同样，在电力产业放松规制的改革历程中，政府也起到了积极的作用。
对一个正处在转型的发展中国家而言，政府仍是一个重要的制度变迁推动者。由于国家具有强制性、垄断性以及规模经济的天然优势，国家在使用强制力时有较大的规模经济。所以，国家可以利用其优势引导垄断产业改革的顺利推进。在这种情况下，国家作为垄断产业改革的一个重要参与主体，应当在改革过程中起到积极的作用。因此，国家应当是我国垄断产业改革的推动者，应当在改革中设计科学、合理的改革方案，系统、全面地考虑改革对各个利益集团的影响，做到统筹兼顾，使改革能够顺利推进下去。
在我国过去的改革中，一直是以解决短缺为首要目的，因此改革的重点是以企业发展为主。这种改革思路对消费者和社会公众的利益考虑不足。而且，由于很多垄断产业往往是政企合一，改革方案大多是改革对象自己制定的，易出现“自己改自己”现象，但改革方案的制定者绝不会制订出于己不利的改革方案，并且改革过程还不得不考虑改革对象的可承受度。一个有效的制度安排必须考虑所有利益相关人的利益诉求并取得平衡，否则，这种制度并不是可执行的。我国垄断产业改革往往缺少这种利益的博弈和平衡过程。因此，在下一阶段的垄断产业改革中，改革方案的制定、出台和执行应该由一个相对独立的综合的规制机构统一进行，而且要具有足够的权威和执行力，这一重任只有国家发展和改革委员会才可胜任。同时，国家发展和改革委员会应当向社会公开垄断产业改革的时间进度表，接受社会的广泛监督。在社会的监督下不断推进垄断产业改革。
(三)采取“整体渐进式”的改革模式和路径
垄断产业改革是一个系统工程，涉及政府、行业、企业、公众等多个层面和主体，涉及产权、治理、运营、竞争、价格、监管等多种内容，涉及改革的模式和路径选择、涉及众多外部约束和条件。而且，这些主体、内容、条件、措施之间又是彼此相互联系、相互制约，可谓“牵一发而动全身”，改革异常复杂(戚聿东、柳学信，2008)。改革的复杂性要求政府在改革政策的设计时需要系统设计，审慎选择改革模式与路径。在竞争模式、运营模式、产权模式、治理模式、价格模式、监管模式等众多方面整体同步推进。总的来讲，垄断产业改革需要坚持整体渐进改革观的大思路，这是我国改革开放30多年总结的最基本的改革经验和路径。具体模式上，运营模式设计方面，需要在企业业务的范围经济和与竞争效率之间进行权衡取舍，采取综合运营商业务模式，也就是混业经营模式。竞争模式设计方面，需要在企业业务规模经济与竞争效率之间进行权衡取舍，采取有效竞争的寡头竞争模式。产权模式方面，国有相对控股公司将是今后产权改革的重要方向。因为实证分析表明国有相对控股公司在国有制的各种形式企业中综合效率最高。治理模式方面，需要有采用政府参与的重要利益相关者共同治理的模式。价格模式方面，价格由市场决定将是改革的大势所趋。监管模式方面，放松监管将成为改革的必然趋势。当然，监管的放松程度要依赖于垄断产业的竞争程度而定。另外，监管要由经济性监管逐步过渡到社会性监管，由专业性部门监管逐步过渡到综合性部门监管。就具体路径而言，遵循先易后难的“三阶段”渐进式改革路径，首先进行运营模式和竞争模式的改革，其次进行产权模式和治理模式的改革，最后着手价格模式和监管模式的改革。
(四)“十二五”期间争取在部分产业与部分措施方面实现阶段性突破
渐进式改革不是渐而不进的改革，需要在特定时期、特定措施方面实现阶段性突破。“十二五”期间是我国垄断产业改革机遇期与改革攻坚期，要争取在部分产业与部分措施方面实现重点突破。一方面，产业突破方面可以选择铁路产业作为突破口。铁路产业是几乎没有进行改革的产业。事实上，我国铁路产业改革的内外部条件已经成熟，需要政府部门在“十二五”期间切实加大改革的力度，进行行之有效的改革，实现政企分开并引入竞争因素，初步构建竞争性的市场结构。另一方面，改革措施方面的突破可以选择在运营模式改革与竞争模式改革方面实现重点突破。打破垄断行业的垄断格局，形成有效竞争格局将成为“十二五”期间我国垄断行业改革的主题，涉及运营模式与竞争模式的竞争化改造将是“十二五”期间我国垄断行业改革的主线。对现有国有垄断企业进行拆分，形成5家以上规模相当的综合运营商进行全业务竞争将是“十二五”期间我国垄断行业竞争化改造的必然要求与理性选择。因此，“十二五”期间，垄断产业改革将作为我国深化经济改革的重点和关键，通过在部分产业与部分措施方面实现阶段性突破，打破制约垄断产业发展的枷锁，使之成为我国国民经济增长和社会和谐建设的新亮点。
*该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《中国垄断产业“十一五”改革评价及“十二五”改革展望》。
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