流通业公共支持体系的构成与政府干预途径_公共产品论文

流通产业公共支撑体系构成及政府介入方式，本文主要内容关键词为：体系论文,方式论文,产业论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      改革开放以来，我国传统商业作为最早实行“开放搞活”的领域，引入多种经济成分，实现多种所有制经营，促进了流通产业的发展。与此同时，囿于国家经济实力，很多应由政府承担的基础设施建设由企业投资经营，而且由于法律滞后以及监管不到位等多种原因，造成流通环节费用高、消费者基本商业需求难满足等问题。随着经济实力的增强，人民生活水平日益提高，消费需求呈现多样化和规模化并存趋势，流通产业的发展现状和发展模式已难以满足消费者需要。因此，政府应当一方面加强规划和引导，另一方面要建立公共支撑体系，为流通业的发展提供基础条件，从而为产业发展提供良好的运行环境和制度保障。

      本文从公共产品理论出发，对流通产业的公共支撑体系内容进行界定，分析构建公共支撑体系面临的问题，对政府构建公共支撑体系提出方向性措施和建议。

      一、流通公共支撑体系构成

      关于流通公共支撑体系的研究文献并不多见，仅宋则、王水平[1]讨论了流通领域的公共产品内容及提供方式，认为流通产业安全、产品安全、废旧物品回收以及重要商品储备等均属于公共产品。而有关流通业存在“市场化过度”倾向的文献有很多。金永生[2]提出流通产业存在过度进入的问题；杜丹清[3]认为在开放型经济条件下，政府对商贸流通领域的进入规制失效，亟需重新确立政府对商贸流通领域的规制体制；马彦丽[4]提出，政府应制定流通产业发展规划和城市商业网点建设，实现对产业规制的合理化；洪涛[5]认为，需要加强大流通产业的统一宏观调控，实现流通产业升级。这些文献讨论了目前流通产业发展中面临的进入过度、政府规制不合理等问题，从不同角度提出了政府介入和管理的对策建议，但是没有充分讨论构建流通产业公共支撑体系的问题。

      要界定流通产业公共支撑体系的内容，应从流通及流通产业概念入手。

      1.流通产业的性质

      经济学上，流通被定义为从生产到消费的中间过程，其理论基础是马克思经济学将社会再生产过程划分为生产、交换、消费、分配四个阶段。广义的流通指一切生产要素的流动过程，包括资金、人员、商品等的流通；狭义的流通则指商品流通，即商品由生产领域到消费领域的社会性转移过程，包括商品所有权的转移（即商流）与商品实体转移（即物流）两种形式或并行的两种过程。通常意义上，流通指商品流通，包括物质产品和服务产品。

      流通所针对的产品涵盖生产资料及各类消费品，从产业分类来看，主要指批发业、零售业、物流业、餐饮业以及生活服务业。[6]这些产业从性质上属于竞争性产业，但是从功能上，这些产业在实现自身经济效益的同时还担负着社会职能。流通是一个与居民生活密切相关的行业，用于劳动力再生产的生活必需品通常都需要经过批零业送达消费者。因此，流通在承担社会商品价值实现功能的同时，也是满足消费者需求的过程，在经济社会中发挥着基础性作用，具备一定的公益职能，属于准公共产品。这就决定了流通产业在运行过程中需要政府进行调控并提供公共支撑，从而达到稳定社会经济运行、提高资源配置效率以及保障人民群众利益的目的。

      2.流通公共支撑体系

      关于流通领域公共支撑体系的讨论，实质上是对流通产业过度市场化引致的市场失灵和政府在流通领域职能缺失问题的反思。而政府对流通领域存在问题难以对症下药是对流通产业性质认识模糊、对流通产业公共支撑体系构成认识混乱的反映。

      理论上，公共支撑体系内容与公共产品概念相似，包含纯公共产品和准公共产品两部分，具有非排他性和非竞争性，实际上，除法律、政策外，多数内容属于准公共产品，一般具有“拥挤性”的特点，即在一定范围内增加消费者并不增加使用成本，不构成对其他人的损害；若超过一定人数范围，将减少原有消费者的效用。

      据此，公共支撑体系一般指具有公共产品属性以及具有一定公益性质的软硬件设施体系，既包括法律、法规、制度、政策等软件环境，也包括基础设施、设备等硬件设施。公共支撑体系一般由政府提供，而供给对象则是全社会成员。由于政府是供给主体，所以通常由政府根据社会实际情况及政策理念决定具体内容。一般来讲，随着国家经济实力上升，民众需求越来越高，需要政府承担的责任也会越来越大，由政府提供的公共产品也会越来越多。根据社会发展的实际需要，很多之前确定的私人产品往往被社会赋予公益性质，转化为准公共产品，并由政府提供。国家在推动经济发展的过程中，始终对效率与公平两个基本目标进行权衡，根据不同发展阶段的要求，相应调整二者的权重，政府提供的公共产品内容随之有增减，即公共产品与私人产品会发生相互转换。[7]

      对流通产业而言，在改革开放初期，因各种原因交由市场化运作的部分，随着经济发展以及消费者需求变化等，出现了一些市场难以解决的问题（如流通成本高），难以充分体现政府“为百姓带来福祉”的理念（如农产品产地收购价格低、最终销售价格高）。因此政府在有了经济实力之后，除了法律、法规、政策、规划等公共产品，还会提供更多的公共产品，进而降低流通成本，提高流通效率，更好地实现流通社会功能。

      从职能来看，流通产业包括4个部分：（1）基础设施体系，如仓储设施、物流园区等；（2）保障体系，如重要商品储备、废旧物品回收、技术应用与升级等；（3）平台体系，包括实体平台（批发市场等）和虚拟平台（商务平台等）；（4）资源配置体系，包括各类市场化运作企业。

      流通公共支撑体系应当包括上述前3项中属于公共产品的部分，加上宏观政策、法律体系，共同构成流通公共支撑体系。也就是说，流通公共支撑体系内容包括流通制度、规划、政策、重要商品储备等纯公共产品以及农产品批发市场、物流基础设施、信息平台、技术开发与应用等准公共产品。本文讨论的公共支撑体系侧重由农产品批发市场、物流基础设施以及信息平台等准公共产品及所涉及的政策规划等内容构成，具体如图1所示。

      

      二、流通公共支撑体系面临的问题

      市场经济条件下，流通产业被视为竞争性行业，因此对公共支撑体系认识不足，导致一些领域出现“过度市场化”问题，需要政府通过提供公共产品加以校正。具体来看，政府在构建公共支撑体系方面，面临的问题主要有：

      1.缺乏国家层面的统一发展规划

      规划是产业发展的方向性文件和行动指南，但我国流通相关产业在发展过程中，始终缺少全国性统一规划。近年来，国家出台多项政策鼓励和扶持流通产业发展，各地根据自身情况采取具体措施，由于不同地区经济发展水平有差异，地方政府对流通公共支撑体系的认识程度不同，导致区域间发展不平衡。而且由于缺少国家统一发展规划，地方政府与企业行为主导下的农产品批发市场、物流园区等基础设施建设存在较大的自发性乃至随意性，导致各类基础设施布局不合理。如在农产品批发市场领域，目前70%分布在东部地区，中、西部地区分别仅占20%和10%左右，尤其在西部农村地区，产地批发市场严重不足，[8]难以满足农产品集散销售的需要，而在很多地方农产品批发市场重复建设、恶性竞争现象屡禁不绝，一些地方甚至出现以投资兴建农产品批发市场名义的圈地现象，造成资源浪费、市场秩序混乱。

      在物流基础设施领域也存在类似问题，由于缺乏整体规划布局，大多数物流园区定位不明确，导致许多物流园区在规划和布局方面不尽合理以及重复建设问题。主要表现在：与交通运输规划缺乏有效衔接，导致运输效率低下；与城市建设规划等缺乏统筹协调，导致物流资源闲置；一些城市盲目建设物流园区，彼此之间缺乏沟通、各自为政，难以较好地适应国家整体物流布局的需要和满足企业供应链运作的需求，导致物流衔接不畅。

      2.配套政策措施不完善

      由于国家层面出台的产业政策多偏重原则性内容，因此需要配套政策和措施加以落地实施，但目前的情况是很多政策都没有相关配套政策或实施细则，导致优惠政策在各地运用的过程中随意性较大，难以真正落实。以农产品批发市场为例，有关部门早已在用地、水电收费以及减免税等方面给予优惠，但是由于缺乏相应的实施细则方案，导致各地在执行过程中往往难以真正落地，使很多政策没有真正发挥作用。在物流园区领域，相关部门出台了多项促进物流园区发展的政策，但相关配套落实的政策较少，而且由于物流园区建设涉及发改委、国土资源、交通、建设、海关、税务、工商等多个行政管理部门，很多政策互不衔接，地方部门在操作过程中难以具体落实，很大程度上影响了物流园区的规范建设和发展。

      3.缺乏相应的法律法规

      长期以来，流通领域的相关法律体系一直未建立，尤其在一些涉及民生的领域，始终缺少相应的法律加以规制，包括物流业、百货业、电子商务以及批发市场等领域，都尚未出台专门法律，尽管国家的基本法律已覆盖这些领域，但是在处理专有问题的时候，经常凸显出相关法律规定的“不到位”，对一些具体问题缺乏指导性。比较典型的是在批发市场领域，长期以来，农产品批发市场在保障城市农产品供应方面发挥着极其重要的作用，但迄今为止，一直没有出台《农产品批发市场法》，对批发市场的用地、规模、开办条件、开设者身份、市场性质、交易方式、交易者资格、运营方式等均未进行严格的法律规制，对批发市场的硬件设施建设、流通加工设施、质量检测设备以及物流配送中心等，也缺乏明确的法律规定，直接导致农产品批发市场建设和运营管理存在诸多问题，影响了市场功能的发挥及市场秩序的规范，损害了经营者利益。

      在电子商务领域，虽然2005年实施的《中华人民共和国电子签名法》明确了电子认证服务的市场准入制度，但仍有许多问题没有解决，如电子商务中所涉及的电子证据法律地位的确定，侵权行为以及诉讼主体的认定，电子支付、电子商务的消费者权益保护等诸多问题。随着电子商务以超常规速度发展，如何完善电子商务线上监管体系，如何融合线上、线下的商业监管体系，成为当前亟需解决的问题。

      4.政府提供公共产品方式有待完善

      公共支撑体系的构建需要政府直接介入，因此对政府提供公共产品的方式和管理水平提出更高要求，目前政府主要采取政策倾斜、项目补贴、减免税费、提供用地优惠等直接方式，但在实际运行中存在很多问题，如目前比较多的“以奖代补”、减免税费等方式，主管部门为公平起见，往往采取“撒胡椒面”方式对诸多地区给予补贴，但是每个地区的补贴数额较为有限，对实际投资来讲往往杯水车薪，而且申报审批过程繁琐，时效性较差，对项目建设本身的推动效果并不明显，至多起着鼓励和引导作用。因此，在建设流通公共支撑体系的过程中，政府如何更好地发挥作用以及如何恰当介入是当前面临的重要课题。

      5.流通技术水平需要提高

      技术进步是流通产业发展的核心动力，构建流通公共支撑体系过程涉及诸多流通技术应用问题，近年来，我国流通领域的技术水平迅速提高，但是在公共支撑领域技术水平差异巨大，发展不平衡现象较为突出，农产品批发市场、物流设施、交易平台等在不同地域的技术应用水平差距较大，其中，广东、浙江以及山东等经济发达省份，现代技术的应用和普及程度较高，而在东北、西北以及西南等地，则发展相对较为缓慢。政府应着力推进流通技术在不同地区、不同领域的融合，包括普及POS系统、推动电子商务平台发展等，同时实行“分步走”战略，逐步引导市场主体认识到技术进步所带来的经济效益。

      三、政府介入流通公共支撑体系的方式

      政府是流通公共支撑体系的主导者和直接参与者，但是在政府干预的过程中往往会导致行政化或低效率等现象。因此，政府应该如何行动才能实现流通的公益性功能，是当前面临的重点和难点，本文将从原则和对策措施两方面进行说明。

      1.完善法律法规体系

      市场经济的核心是完备的法律体系。国际经验表明，无论是市场为主导的欧美发达国家，还是政府主导的日韩等国，完备的法律体系是其共有特征。因此，构建流通公共支撑体系，出台《农产品批发市场法》、《电子商务法》等流通领域基本法律是必要的前提和基础。这些法律应当对市场主体、流通环节、流通过程中的行为予以规范，并且建立行业标准和业务规范。以《农产品批发市场法》为例，建议国家把农产品批发市场行业纳入公益性事业范围，对农产品批发市场的开设、经营等行为进行规制，在硬件设施、管理机构设置以及交易规则等方面作出明确规定。同时以此法为核心，规范相应管理机制，使我国对农产品批发市场的管理体系有法可依。除了政府应出台批发市场有关的法律法规之外，批发市场的参与者也应通过行业协会制定一些共同的行为准则，减少交易的摩擦成本，增加交易默契程度，提高农产品批发市场的流通效率。

      在电子商务领域，监管缺失已成为制约电子商务健康发展的掣肘，亟需通过完善相关法律加以解决。从内容来看，电子商务监管体系涉及面较广，包括电子合同、消费者权益保护、电子交易规则、消费信用、资金支付、交易安全保障等。因此，需要明确执法机构监督市场行为主体活动，并运用法定行政权、调查权、处罚权和调解权，提高对电子商务行为主体监督和执法效力，防止出现损害消费者和竞争者利益的行为。同时还应调整、补充、完善现有法规、政策，修订消费者权益保护法，加强线上、线下法律体系的有效融合。

      2.制定全国性发展规划

      在农产品批发市场领域，应规划全国范围批发市场网络体系，加强对不同地区、不同规模农产品批发市场的统筹调控、合理布局，重点加强东部地区与西部地区的有效对接、农产品产地与主要消费地的对接。具体内容包括：（1）以大城市为依托，根据城市人口数量、消费能力、地理位置等实际情况，国有控股新建或改建一批大型销地批发市场，侧重中西部欠发达省份的布局，同时注意同类市场的距离、数量及辐射范围，避免市场恶性竞争；（2）结合农产品优势产区分布，规划具有特色的、专业型的产地批发市场，并以周边的小型农产品批发市场为依托，形成区域性农产品批发市场网络。（3）建立严格的市场建设准入和退出机制，明确审批单位、严格审批制度，可由行业协会对批发市场进行日常监管，并建立考核制度，对市场的建设情况、硬件设施的配备情况进行综合考评。一旦发现经营不善或转作他用，批发市场要给予惩罚措施并限定严格退出。

      在物流基础设施领域，规划统筹全国性中心城市、交通枢纽、物资集散地和口岸地区大型物流基础设施的建设和布局，加大西部和中部物流园区的建设，充分考虑物资集散通道的各种运输方式衔接及物流功能设施的综合配套，同时注重与交通运输规划、城市建设规划、行业资源配置等有效衔接，促进全国现代物流网络的完善。此外，统一规划好物流基础设施和公共信息平台的建设，重点是大型物流园区、大型物流中心和公共物流信息网络平台建设，打破地区封锁和行业垄断经营行为，实现信息共享，使各类物流企业能够平等地进入市场。

      3.多种方式介入公共支撑体系

      政府提供公共产品面临低效、寻租等诸多问题，因此以恰当的方式进行合理干预成为政府介入公共支撑体系的重点，应当采取更加科学、合理的方式，针对不同项目，采取不同的扶持措施。除了通常使用的税费减免、项目补贴等直接手段外，还可采用间接手段，包括政府授权经营、政府参股、政府购买、合作开发等形式，充实公共支撑体系内容，提高公共产品的供给水平。

      （1）在农产品批发市场领域，一是对国家级批发市场由国家控股或经营，政府主管部门的投资可采取设立专项基金或投资控股公司等方式运作，并由政府统一管理；二是对地方性批发市场可采取国家、地方和市场主体多方控股方式经营，对食品安全监测和物流配送等，由国家提供资金购买批发市场提供的各类服务。

      （2）在物流设施领域，可采取政府直接参与和引入社会投资两种方式。一是由政府规划并提供低息贷款，由国资企业建设并经营；二是引入不同所有制投资者参与建设，政府在土地、资金、税收等方面提供优惠政策，之后通过收取使用费方式回收成本。

      （3）在电子商务领域，可采取定向补贴等方式。一是以平台式电子商务企业降低大型客户（B2C性质）交易管理费为前提，对提供“网上商城”等供货商平台服务的电商企业提供定向补贴；二是制定电子商务平台运营管理规范，适时出台针对电商平台上的B2C交易的税收管理制度，促进线上线下实现公平竞争。

      4.完善协调管理体系

      流通产业涉及范围较广，管理部门也相对较多，构建流通公共支撑体系更是涉及众多机构和工作内容，对管理机制提出更高要求，应采取部际协调和部省联合方式，建立跨部门联动机制，重视政策酝酿阶段的论证和部门协调，加强不同部门各项政策的有效衔接，及时出台各类配套措施，注重政策实施效果。例如，在建设物流基础设施过程中，不仅需要与交通运输、城市总体规划等相协调，还要合理设计网络节点和路线；促进农产品批发市场与现代物流业结合，把无序的运输和过多的分销整合为简捷、经济的物流过程，实现农产品批发市场由单一农产品集散地向农产品物流中心转变；[9]在建设农产品交易、网络交易中的诚信保障机制时，需要将信息追溯、诚信档案与交易平台相对接；在电子商务安全、支付、信用等专业领域，需要商务部门牵头，协同工业与信息化部门、银行结算部门共同完成标准和办法的制定；在引导企业行为、提升行业经营水平等方面，需要与行业协会、自律组织等非政府机构密切配合，共同推进公共支撑体系建设及公共产品的推广运用。

      5.提高信息化水平

      信息技术对构建流通公共支撑体系至关重要，提高信息化水平也是公共支撑体系的重要内容，具体包括以下几个方面：

      （1）鼓励有条件的流通企业与供应商、制造商的网络连接，实现EOS、EDI信息交换，[10]使流通领域信息传递加快、信息处理效率提高，为流通企业全球化开展经营、实现规模效益提供技术支撑。

      （2）提高冷链物流信息技术水平，优化配置物流资源。推广应用条型码、RFID、冷藏车温度记录仪等物流技术，实现冷链全程温度控制；建立完善的冷链质量信息发布和责任追究系统，明确冷链物流信息报送和信息交换的责任机制，提高政府监管部门的冷链信息采集和处理能力，提高行业监管和质量保证水平。

      （3）在农产品批发市场领域，重点建设一批覆盖面宽、辐射力强的信息网络平台，根据农产品种植、销售情况及周期特征，建立和完善涵盖多品种、不同地域的统一的农产品产需及价格信息监测系统，建立农产品流通信息支撑体系、流通追溯与检测体系等，同时以商务部门牵头，协同工业与信息化部门、银行结算部门共同制定电子交易规则，提高农产品批发市场的交易水平，同时为未来实现拍卖交易提供基础。

      随着我国市场经济越来越成熟，流通产业的现有发展模式已难以满足经济发展的需要，构建流通公共支撑体系的提出恰逢其时，这不仅关系到我国流通产业发展方式的转变，而且是强化政府责任、充分发挥流通基础功能的重要内容。虽然政府介入公共产品领域面临诸多问题和难题，但是这对完善流通基础设施、更好地满足百姓生活需要，进而推动社会公平目标的实现，具有重要意义。因此，深入探索政府合理介入公共支撑体系构建、采取更加高效务实方式提供公共产品，是我们面临的重要课题，需要不断努力。

      本文系商务部委托课题“流通公共支撑体系研究”的成果，课题组成员：荆林波、依绍华、李蕊、王雪峰、孙开钊、张昊，执笔人：依绍华。

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