我国农村土地流转机制的实践意义及其反思，本文主要内容关键词为：农村土地论文,机制论文,意义论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国农村土地流转机制的形成路径与制度缺陷
土地是农民赖以生存的重要的生产资料。土地作为农业发展要素，不仅具有自然资源的属性，而且还是一种资产，具有商品属性。我国自20世纪80年代后实行的家庭联产承包责任制中，其农地产权结构实际包含土地所有权、土地承包权和经营使用权等三种权利，其中土地承包权和经营使用权是农民进行土地流转的重要前提。20世纪70年代末，从家庭联产承包责任制入手的农村改革，实际上是在所有权不变的基础上的承包经营权的变化，但随着中国城市化、工业化的推进，大量的农民进城，原有的土地不能实现经营收益最大化，在此情况下，农村土地流转的做法应运而生。农村土地的转让和流通简称为农村土地流转，在法律上是指农村土地权利的流转，即指土地产权在不同经济实体之间的流动和转让。通俗地讲，土地承包经营权流转就是在保持农村集体土地所有权主体不变的前提下，拥有土地承包经营权的农户将其转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让经营权。因此，土地的转让、出租、抵押等属于土地使用权的流转，拥有农地承包经营权的农户将土地经营使用权转让给其他农户或经济组织，实际上是土地使用权的拥有者将其作为一种商品来让渡，即按照一定的条件和程序转让给其他的农户或组织进行生产经营。这样，在所有权不变的基础上，农户或农村集体经济组织通过转让、转包、租赁、抵押、出租、转租、入股、拍卖等多元化方式，进行集体土地承包经营权的流转①。从流转途径来看，有农户直接流转和委托村经济合作社流转等两种途径，主要有转包、出租、入股、互换和转让等形式进行农村土地承包经营权流转。
土地流转实现了土地要素的最佳配置。土地流转意在使土地这一生产要素在不同的经营者之间流动，农户、专业户、民营企业、科研单位、农技推广人员、下岗工人等受让方获得集体土地承包经营权的流转，他们根据市场预期和需求变化，以效益最大化为目标，承接转出了大面积土地，通过引进先进技术和优良品种，将土地进行规模化、企业化、集约化经营，同时把土地整理、标准农田建设、特色农业产业基地建设和农业综合开发项目与土地经营权流转和规模经营紧密结合起来，实现在规模经营和效益的基础上的产业化之路，不断提高产品数量和质量，不断提高土地的产出率，这样既解决了土地撂荒问题，推动了土地规模经营，也促进了土地要素的最佳配置，促进了农业产量、技术、结构、效益的提高。因此，农村土地流转是实现新型工业化、农业现代化、新型城镇化协调发展的根本途径。
农村土地流转为土地制度改革打下基础。农村土地流转取得了明显的经济社会效益，这既是农村改革的结果，也是我国经济社会发展阶段的必然成果。农村土地流转是农村生产关系适应农业生产力的变化之为，也是不断适应发展变化中的新情况、新问题的做法，其重要意义在于能够通过农村土地流转制度的完善，不断体现其资本性收益而为土地制度改革打下基础。由于制度安排等体制原因，农村土地在流转过程中存在明显的弊端，主要体现在以下四个方面：(1)所有权主体模糊。《土地法》是我国与农村集体土地所有权相关的法律之一，根据《土地法》的规定，“农村和生产郊区的土地，除法律规定属国家所有的以外，属农民集体所有。”这说明，农地的所有者是农民集体而非农民个人，而且迄今为止没有任何一个法律能够对“农民集体”进行界定，农村土地集体所有权主体是一个模糊的概念，使得农村土地产权不清晰，而农村土地产权的模糊导致其缺乏严格的法律保护，当政府以极低的价格强制征收农村土地的时候，即使认为政府侵权，但因没有法律依据，农民也只能处于一种无奈的境地而勉强接受。(2)市场主体虚置。正因为所有权主体模糊，土地产权不清晰，我国集体农业用地内部流转市场还没形成，流转范围小、速度慢，其主要原因是缺乏土地市场交易的主体，土地流转市场体系不完善，没有形成土地的价格机制，土地的保障功能过重，交易的成本大，在土地产权不清晰的前提下进行土地交易，即使能够形成土地的价格机制也非市场机制，其价格也非市场价格，而是一种人为的因素使然，因此，农村集体土地使用权具有不确定性的因素。(3)要素功能异化。因为城市建设大量的资金主要依赖于土地收益，土地财政目前成为地方政府的主要财政收入之一，土地俨然已成为地方政府重要的财政支柱。同时，受让方常常以极低的价格从农民手里获得转让的土地，有的甚至不顾国家有关政策的规定，变相违反国家土地利用总体规划，任意改变土地的用途，有的地方政府想方设法让集体土地变为国有土地，从而为土地出让并获得高额收益扫清障碍。因此，在国家的房地产调控政策下，尽管开发商希望降低土地出让价，但地方政府不愿意降低地价，因为降低土地出让价，也就意味着地方政府的财政收入的下降。所以，土地作为农业要素的功能已经异化。(4)受益主体缺失。对农村土地进行流转的目的是使其要素得到最佳配置，从而拓宽农民要素收益的渠道，拥地农民理所应当地成为土地流转的主要受益方，但囿于目前的所有制结构等体制原因，拥地农民并未成为土地流转的主要受益方，因为受让人通过农用土地的流转，将原本一家一户拥有的、小面积的土地兼并成大面积的产业化用地而获得巨大的效益，但这种收益与流转的农民无关，出让方的农民仅仅获得极少的租金。同时，现行征地制度存在很大的弊端，为了快速城市化，政府以极低的价格将土地从农民手里征收过来，然后以土地出让金的形式高价出让给开发商，政府将其作为城市基础设施建设资金，开发商拍得土地后以房地产的方式与购房人发生交易行为而赚取巨额利润，政府与开发商都从农民手里获得的土地上获得巨大利益，而农民既失去了赖以生存的基本生产资料，而且还不能与政府与开发商共同平等分享土地收益。
二、正视制度建设的“异化”问题，完善农村土地流转机制的实践意义
首先，土地产权制度改革是现代化进程的序曲。《新帕尔格雷夫经济学大辞典》对产权进行了界定，即“产权是一种通过社会强制而实行的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。”200多年前，亚当·斯密在《国富论》中将中国的衰落归因于产权保护不足和合约机制的缺乏。只有进行产权保护，产权人才有收益预期，才能在属于自己私有的领地上进行投资和经营。产权是市场经济的基石，也是经济改革的重要前提，西方发达国家的现代化进程，无一例外地将土地制度的改革作为其产权制度改革的序曲②。因此，产权制度改革具有划时代的意义，是现代化的重要内涵之一。土地具有要素作用，但如果将土地完全单纯地作为农业生产之用，则农村土地的资本性作用无法体现，而体现其资本性作用的前提是农村土地必须归农民个人所有，但目前因为社会制度等体制性原因，根本无法越过这一“门槛”。而越不过这一“门槛”，也就意味着市场经济制度的缺失，市场经济体制明显的欠缺实际上是对产权制度的一种制度性侵害，这种侵害直接影响一个国家和地区的经济社会发展和现代化进程。
其次，我国城乡二元制度是形成农村集体土地所有制的根本原因。马克思主义认为，所有制是生产关系的基础，它决定人们在生产中的相互关系、产品交换和分配的关系。从生产关系的角度来看，农村土地集体所有权所体现出来的是农村土地的集体所有制，其赖以生存的最基本的要素是土地，理所应当地成为社会主义集体所有，农民无土地产权，但问题在于承载了农民社会保障功能的土地恰恰不属于农民所有③。其根本原因在于，在工业化之初，由于资本要素极度稀缺，政府必须以牺牲农民利益的方式为中国的工业化进行资本的原始积累。就农民而言，因为中国特有的二元户籍制度将农民固化在土地上进行农产品的生产，政府自第一个五年计划而设立的工农产品“剪刀差”，虽历经近60年但仍然存在，即政府在人为压低农副产品的收购价格来对农民低价收购农产品的同时，以高出农产品数倍甚至十几倍的价格向农民出售工业制成品和生活用品，同时农民还要向国家缴纳农业税，农民仅履行纳税人的义务，但并没有享受到纳税人应有的权利，仅仅到了近几年政府才减免农业税，而且还向农民发放各种补贴。即使有各种补贴，但与不断上涨的农资价格和各种工业与生活用品价格相比，农民微薄的收入早已被通货膨胀所吞噬，且农副产品本身的比较利益低，通过种植农副产品的方式获得收入，与其他社会阶层相比，无论是收入水平还是生活品质，农民都处在最底层，农民的实际收入水平和社会保障与城市居民比起来有天壤之别。
第三，制度建设的“异化”问题阻碍经济社会发展。一般而言，现代化在从传统社会向现代社会的转变过程中，在经济变革基础上发生的包括政治、经济、社会和文化等一系列变化，建立好的制度基础，以此体现现代化的制度变迁属性，从而凸显制度变迁对经济社会发展的重要性，由此步入成熟的市场经济社会，使产权和契约得到有效保护和公正施行，构建有利于经济增长的制度框架，整个社会具备公平、公开的竞争环境，从而走上如诺斯所言的好的“路径依赖”。中国自1992年后实行社会主义市场经济体制，实质上是一种国家主导型的市场经济，政府是整个经济社会的主导者、参与者，政府过度地占有资源和财富，尤其是资源和财富的制度生成机制而为己所用，其扮演的商人角色与市场经济的制度属性背道而驰。正是因为这种制度安排，政府在行使自身职能和制定政策的时候，往往忽视了一个重要的问题，那就是只着眼于公有制体制的实现机制，忽视在公有制体制的框架和目标下的政府与民众对经济成果的共享机制。政府制度建设的初衷是通过如土地制度中的生产资料公有制等制度建设为社会主义市场经济服务，但实际上在实施过程中不但走到了这种制度安排的反面，而且成为这种制度安排的强大阻力，因为在市场经济社会里，政府占有太多的资源，这给经济社会发展带来明显的制度阻力，这种阻碍作用体现在制度、体制等上游源头中，政府将资源垄断制度化、合法化，政府可以合法地对农地进行征收而不会更多地顾及农民的切身利益，这就是政府在制度建设过程中出现的“异化”问题。
土地制度是人类社会最基本的制度，而土地产权制度又是土地制度的核心，在很大程度上影响和引导着社会历史的发展进程，需要不断改革，以适应不断变化的生产关系。在整个中国现代化进程中，农村改革是非常重要的环节。土地制度改革将是今后农村改革的核心，更是“三农”问题的基础性工程。中国农村改革自家庭联产承包制始，通过将所有权和管理权进行分离的方式，将管理权以分田到户的方式让渡给农民，在历经30多年的改革过程中，虽多有完善，但从整体上看，这种改革很难说是一种真正的改革，至多是一种方式上的变化和改良而已，因为没有触动农地产权这一制度根基，因此也就不可能将土地产权还给农民。缺乏制度的推力，也就等于缺乏使广大农民创富的制度政策和机制，其生产力的发展就会受到极大的阻碍，更难以实现社会公平④。
三、进一步深化农村土地流转机制的现实路径
在现代社会，土地属于农民私有，农民有权处分属于自己的土地，通过提高种养殖收益和进行资本运作使土地的效益最大化，这是改革农村土地产权制度的最终目的。2007年实施的《物权法》进一步为土地承包经营权的自由流转提供了法律依据，使土地承包经营权能够进入市场产生交换价值并成为农民长期稳定的财产收入来源，原因在于土地承包经营权能够以流转的方式进行交易，从而在要素市场实现土地的价值，并在“看不见的手”的指引下实现土地资源的优化配置。更重要的作用在于能够在要素领域为广大农民带来实实在在的利益，这说明，只有拥有属于自己的财产产权、拥有更多的资产性收益，产权人能够在自觉的遵守法律法规的前提下进行投资经营活动，其经营行为才更合乎市场规范的要求⑤。因此，需要改革农村土地制度，在农村土地流转机制深化完善的基础上进一步推进农村土地制度的改革，这种改革的归宿就是将土地分给农民，将产权还给农民、还权于民，由此鼓励农民将土地的要素功能进一步提升，从而使其通过资本化的方式获得资产收益。
一是产权制度改革需要强化市场取向。亚当·斯密曾经在《道德情操论》中认为，如果一个社会的经济发展成果不能真正分流到大众手中，那么它在道义上将是不得人心的，并且是有风险的，因为这注定会威胁到社会的稳定。究其原因，虽然市场经济体制正在不断完善中，但在中国现有社会制度条件下，其产权制度改革不可能完全私有化，而社会主义市场经济体制的完善需要通过市场来配置资源，只有将产权制度这一市场经济的核心制度与资源要素进行有效结合，才能实现最佳配置。
二是深化改革，提高制度效率。生产资料公有制是我国社会主义的基本经济制度，这是不能改变的现实。计划经济和市场经济的最本质区别在于，前者是政府占有和垄断社会上的一切资源和要素，后者是通过市场的方式对资源和要素进行有效配置，而实现有效配置的前提是必须有好的制度安排，让民众拥有更多的财产性收益。著名学者李杨(2012)曾经认为，实现经济转型提高产业效率、经济效率，要先提高制度效率。因此，我们可以通过深化改革，改革生产关系中不适应生产力发展的消极部分，改革现行的农村土地制度，从而激发制度改革的活力，而改革产权制度实现资源要素的最佳配置更是提高制度效率的有效方法⑥。
三是推进土地资本化，实现资产性收入的增值。资产性收益是现代社会财富增长机制的源泉。在传统社会，资产性收入和劳动收入两者分离，而在现代社会，在市场经济条件下，随着金融深化和资本市场的发育完善，资产性收益作为要素收益的重要组成部分，可以通过资本市场等市场媒介将两者很好地结合起来，民众的要素收入分配结构将会发生很大的变化，其中流转土地的资本要素收入增加的速度快于农民劳动要素收入增加的速度，使农民获得资产性收入的增值，这就需要创新土地资产资本运作机制，将农村土地以资产方式进行运作，由此形成市场经济条件下的现代财富增长机制，使更多的农民受经济成长之惠。
四是通过土地载体实现与现代产业的结合。土地承包经营权在自由流转的过程中要与产业提升相结合，建设农村村级产业基地，发展村级集体经济，通过农村土地承包经营权流转，实现规模经营的目标。但农村土地流转和实现规模经营不一定都把眼光和定位放置第一产业上，而应该利用流转形成的土地载体，通过建设现代金融、科技研发、技术创新和产品中试的平台，将传统产业和现代服务业有机融合，将第一产业高端化、现代化，培育新型、高端的优势产业。要深化农村集体用地市场化改革，探索城中村集体经济退出机制，实现与城市全面接轨。
五是通过深化农村土地制度改革，突破现有农地产权制度瓶颈。坚持把落实家庭承包经营制度和稳定完善农村土地承包关系作为推进土地流转和发展规模经营的前提，要与完善土地制度相结合，完善土地流转机制不仅仅是在土地层面为传统产业和现代产业的融合提供载体，还要为进一步推进土地制度的改革打好基础；要规范土地承包经营权合理有序流转，大幅度提高农民在土地增值中所获得的比例，确保农民的合法权益在流转中不受侵害；在确保农业用地不变的情况下，完善现行土地制度，明确私人产权、集体产权以及公共资源等的产权关系，通过改革农村土地制度，突破现有土地制度的安排局限，将符合条件的土地分给农民，使其成为永久的个人合法的私有财产，并建立城乡统一的土地市场，从而形成农民以此获得资本收益的创富机制，实现农民因土地开发带来的升值效益，从而提高实际收入水平和社会地位，实现市场经济条件下的财富收益最大化⑦。
注释：
①蒋南平：《中国农村土地集体所有权问题研究》，《经济学动态》2009年第9期。
②李林：《马克思产权学说与西方产权理论的比较分析》，《金融教学与研究》1998年第4期。
③蔡继明：《农村建设用地流转模式的比较与选择》，《经济学动态》2009年第9期。
④刘地久、李东旺、肖六亿：《工业化：农民增收的基本途径》，《陕西师范大学学报(哲社版)》2003年第6期。
⑤曹胜亮、黄学里：《城镇化进程与我国农村生态保护》，《中南财经政法大学学报》2011年第4期。
⑥孙月蓉、李永清：《转型期农村土地冲突爆发原因探究》，《经济问题》2012年第7期。
⑦徐芳、葛党桥：《中国耕地产权保护问题研究》，《当代经济研究》2012年第5期。
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