税权配置、税务流程与税务管理机构设置，本文主要内容关键词为：税务论文,管理机构论文,流程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
影响税务管理规范性及效率的因素很多，税务管理机构的架构模式是其中重要的一个因素。税收管理是对税收运行过程进行决策与控制的活动，是税收权力的运用过程，与征纳主体的权利义务直接相关。这种活动需要由结构化的组织来实施。如何提高税收管理效率，并保证征纳主体权利的实现及义务的履行，税收管理的结构化组织——也即税务管理机构作为税收管理活动的载体，必然成为一个重要的影响因素。规范税收管理权力的运用进而保护纳税主体的权利是依法治税的首要目标，合理配置税收管理权力、科学设置税务管理机构成为税收管理的一项基础性工作而必须予以充分的重视。本文试图通过税权理论及组织学原理的运用寻找到一个较规范的适合我国国情的税务管理机构的架构模式。
税权配置与税务管理机构的设置
对税收管理的基本认识，是限定税务管理机构架构模式选择的首要因素。因而，准确地认识税收管理在架构税务管理机构模式中具有关键性。
（一）对税收管理的基本认识
广义的税收管理，涉及税收活动的所有方面，包含税收的立法、执法和司法，指向征税主体和纳税主体所有的涉税行为。对税收管理的狭义理解，一般指税务管理。其实，更准确地说，狭义的税收管理包括税收征收管理和税收行政管理。税收征收管理为保证征税行为的效率而进行，税收行政管理的目的在于维护税收活动的秩序。
无论是从广义还是从狭义理解税收管理，税收管理活动的开展都源于税权的运用，税务管理机构的架构模式直接由税权配置导出。
（二）三权配置与税务管理机构的设置
税务管理机构的基本构架，首先由税收立法、执法和司法三权的配置模式限定。按税收法治的要求，三权应分置，分别设立立法、执法和司法机关独立行使各自的权力，并相互制约。然而，在现实中并没有绝对的三权分置，特别是对于为国家（政府）提高资金保障的税收活动。
税收立法实际上是征税主体（政府）和纳税主体（民众）之间的契约，税收立法同样要体现政府的意思；由于授权立法的存在（发展中国家因法治水平发展的渐进性，授权立法会大量的存在），因而税收立法可能更多地体现政府的意思。
同时，税收执法中司法权的给予，使税收司法权在税收执法程序中和司法程序中分置。
问题在于积聚了部分立法权、司法权的税收执法，将可能产生行政权力的膨胀，并导致对纳税主体权利的侵害。将授予的税收立法权、司法权（虽然是少量的）与税收执法权归并合一，由单一的税收管理机关行使，后果将十分可怕。虽然少量税收立法权、司法权的授予有一定的必要性，如何配置税收执法过程中的立法权、司法权并使之形成相互制约就是一个涉及权利保障的重大问题。
（三）权利保护和税收权力配置与税务管理机构的设置
征税行为是政府作为征税主体为实现税收权利而形成的，征税主体和纳税主体处于对等的权利义务关系中，为保证政府征税行为效率而进行的税收征收管理，在理论上并不具备对纳税主体的强制性。因而在征收管理中运用行政权力约束纳税主体是不适当的。征税效率的提高应源于征收管理机构内部运行机制的高效能，以及充分获取纳税主体的良性合作。征收管理机构内部运行机制的高效能源于管理中各类资源配置的适应性、合理性以及先进性；纳税主体良性合作的充分获取将来自于征税行为的合规性（或称之为税收法律的规范运用）。
同时，在分权式政体下，税收分权模式形成国地税管理分置，如何处理国地税征税主体间的关系，维护各级政府权利，特别是如何避免机构设置和业务活动的纷繁重叠，减轻对纳税主体经营活动的干扰，并提高税收管理效率，同样是税务管理机构设置必须解决的重要问题。
税收行政管理是由政府实施的，其目的在于维护税收活动的秩序，实质在于确认税收征纳主体行为的基本状态、提高税收征纳主体行为的规范性、防止税收征纳主体间的相互侵害、并处置一般性侵权与违规行为。税收行政管理具有相应的强制性。在税收行政管理中，税收征纳主体处于同等的地位。
税收行政管理并不是税收征收管理的附属，更不能给予税收征收管理对纳税主体的行政强制性。由于存在征税主体和政府的身份转换，税收征收管理与税收行政管理合一的现实中，征税主体成为纳税主体的管理者。面对税收征收管理与税收行政管理合一的现实，如何分辨、配置税收征收管理权与税收行政管理权，保障税收主体、主要是纳税主体的权利，又是税务机构设置时必须处理的一个重要问题。
在税收征收管理与税收行政管理合一的现实中，分辨税收征收管理权与税收行政管理权是极其困难的，因而对税务机构设置充分的外来监督、并为纳税主体提供直接的司法保障途径将是十分必要的；同时，减少授权立法，提高税收法律的级次，对于纳税人权利的保护会有更现实的意义。
税收事务及其流程
税务管理机构的基本架构由税权配置限定，从组织学的角度看，税务管理的组织结构不是单一的，有多种模式可供选择（姜永英，文明子，2001）。现实中，税务管理的组织结构往往是由税务管理的职能目标、税收主体的状况以及组织学的基本原则决定的。
税收征收管理是征税主体为实现税收权利而进行的，其实质性业务即是征税主体运用法律实现税收权利或更明确地说获取足额税收收入；税收行政管理目的在于维护税收活动的秩序，其主要事务即是确认税收征纳主体行为的基本状态、提高税收征纳主体行为的规范性、防止税收征纳主体间的相互侵害、并处置一般性侵权与违规行为。
根据税收征收管理和税收行政管理的职能目标可以确定税务管理机构（税收征收管理和税收行政管理合一状态下）必须完成以下主要事务（业务）：
（一）咨询服务：法规提供、业务咨询。咨询服务是法律告知，是提高税收主体特别是纳税主体行为的规范性的基础性工作。咨询服务应贯穿于整个税收管理的全过程。
（二）纳税人身份确认：税务登记，纳税人基本情况的动态管理。纳税人身份确认既是税收征收管理、也是税收行政管理的基础工作，并涉及税源监控。
（三）发票管理：发票是税款征纳行为的一种制约工具，
（四）税款征收：征收（也即缴纳）方法确认，纳税申报审核，税款征收，税收核算，解缴（包括错征之退税）。税款征收是税收征收管理的核心内容。
（五）税务指导，属税收行政管理，是防止税收主体侵权与违规行为的重要工作；
（六）督察与处罚：接受投诉，征管督察（包括外部督察），纳税稽查，复议、处罚。接受征收管理局、纳税人投诉，确认税收主体侵权与违规行为，处置一般性侵权与违规行为，重大侵权与违规行为（刑事犯罪）移交司法部门。督察是维护税收活动秩序的核心内容。
（七）计划、统计、信息档案管理，管理的主要控制手段。
（八）税政调研（包括预测），为计划提供依据、特别是为上级有关部门制定法规提供依据。
税收管理事务（业务）流程如图1所示。
图1 税收管理事务（业务）流程
税务管理机构的设置方案
税收管理事务（业务）及其流程是设置税务管理机构的客观依据；为保证税收管理的规范性并提高效率，机构设置必须遵循组织学的基本原理并适应国情；组织内的权力相互制约、组织结构的扁平化是形成控制效能的基本原则（刘军，2002）。综合考虑以上因素，我国税务管理机构按以下方案设置似乎是适当的：
（一）从我国社会经济发展状况以及税务管理的现实和税制改革的趋向看，地方税务局的设置逐渐失去意义，为避免结构设置的重叠以及对纳税人的过多干扰，地方税务局并入国家税务局是必要的。（地方税收收入分解划入各级财政）（杨斌、矫威，2001）。
（二）全国税务管理设三级税务局：税务总局；省税务局；地（市）税务局。以地（市）税务局为基层局，基层局下设分局、支局（县）。对小额零散税源除派员征收外，应更多地采用委托代征等方便纳税人的征收方法。
（三）地（市）税务局（基层局）结构（如图2所示）。
图2 基层局（地市局）机构设置图
1.征收管理分局。按县（市、区）设支局；派员驻（或巡回）乡镇征收管理：
(1)纳税服务处；
(2)纳税人管理处，模式可为纳税人管理外加按税类分设之流转税管理、所得税管理、其他税种管理及涉外税收管理；
(3)发票管理处；
(4)征收大厅；
(5)征收员处，针对小额零散税源纳税人；
(6)税务指导处，纳税人违规行为不能修正则转督察分局处理；
(7)县（市、区）支局，直属地（市）征收管理分局，结构与分局同。
2、督察分局。按县（市、区）设办事处；派员巡回乡镇接受投诉。从发展的角度看，督察权力应渐次上收，并打破行政区划设置机构。
(1)投诉中心；
(2)征管督察处；
(3)纳税稽查处；
(4)复议处罚处；
(5)驻县市办事处。
3 、信息服务中心：
(1)税收核算处；
(2)计划统计处；
(3)信息中心，应使之不仅成为信息管理中心，而且使之成为信息控制中心，以计算机网络为依托使整个税务系统在税款征收、税收核算、纳税稽查、计划统计等方面形成一体化；不仅是计算机信息系统，而且包括纸质档案管理系统；
(4)税政调研处（法规起草权归总局）。
4、办公处：
(1)秘书组；
(2)人事组（人事权应主要集中在省局以上）；
(3)财务组；
(4)后勤保障组。