农村税费改革评析，本文主要内容关键词为：农村税费改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
通过农村税费改革的试点，各地都取得了一定成效。安徽省在2000年取消了各种面向农民的收费、集资、政府性基金和达标项目50多种，税费合计减少了16.9亿元，农民人均负担减少到75.5元，减幅达到31%（刘鲁风，2002）。湖北的京山县作为湖北农村税费改革的试点县，2000年“两税”（农业税和农业特产税）与“两附加”（农业税附加和农业特产税附加）比改革试点前人均减负61.1元，减少27.8%（毛峰、李坚，2002）。由于取消了义务工，堵住了“三乱”收费的口子，实际减幅应该更大。但总体看来，农村税费改革方案的设计缺乏理论支撑，操作中也存在一些问题。
一、农村税费改革中存在的问题
从近期农村税费改革的方案看，是政府对“三农”问题的一种适应性反应，是“修补”或“抓痒”式的改革，表现在以下几个方面：
1.农业税与农业特产税及其附加向土地转移，“摊税入亩”进一步加重了农业负担
在各地的改革中，“摊税入亩”的做法几乎如出一辙，是这次税费改革中被忽视的盲点。改革后农业比较效益更低，弃耕现象增多。农民在地方政府不准弃耕的压力下，就只好“倒贴皮”请人耕种，但原承包户通常还要缴纳各种税费。“人费”向“地税”转移，促使更多农户弃田外出，常年不归，税费收缴难度加大。
2.在不同地区及不同收入层次的农户之间，可能形成新的税收负担不公
随着“人费”向“地税”的转移，一县或一乡适应同一税率，使得人均土地少、非农就业水平高的地区和农户，农民的税负支出占其人均收入的比重较小；人均土地多、收入水平低的地区和农户，农民的税负支出占其人均收入的比重较大。由此可能导致新的税收负担不公现象。
3.新的税费改革框架不利于土地规模经营
税费改革后农业比较效益更加低下，农户不愿扩大经营规模，土地使用权流转受阻。部分农户可能向以农为辅的兼业农户发展，阻碍了土地规模经营的步伐，不利于改革大市场小农户的现状。
4.刚性收取税金和弹性收取资金并存的操作方式既不公平，也容易造成混乱
按照改革方案，对不承包土地并从事工商业、渔业生产的农户，经村民代表大会民主讨论确定，在农业税附加或农业特产税附加的负担水平内，由村委会向其收取一定数额的资金，并纳入村内“一事一议”筹资款项统一管理。这种税金与资金并存的方法很难做到公平合理，容易产生混乱。
5.乡镇政府与村组织的正常运转与农民减负的矛盾加剧
税费改革后，基层组织（尤其是村组织）收入下降，而其支出水平具有较大的刚性，这会带来以下两个方面的问题：第一，执行税费改革的主体利益受损，影响他们推动税费改革的主动性。第二，村级领导本来就是农民身份，税费改革前，他们可以支配部分村级收入，使得他们对工作有一定的积极性。当可支配收入明显减少时，他们就会“撂挑子”，使得本不稳定的村级组织更加涣散。
6.税费尾欠及村债务问题难以解决
根据税费改革的规定，除农业税、农业特产税、“村提留乡统筹”的尾欠外，其它所有尾欠不得再追缴。这是不公平之举。清欠在各地都存在较大的困难，虽然税务机关可以根据《征管法》之规定责令纳税人限期缴纳，并可依法采取强制执行措施和处以相应的罚款，但法律对农村目前的现状有些无奈，基层政府不敢轻举妄动。清欠工作的困难，导致村级债务偿还无望。目前，村级债务少则几万元，多则几十万元。税费改革前，多数村的年提留一般在5～8万元，每年可以偿还1～2万元的债务。税费改革后，村级债务，特别是贫困村的债务肯定是一笔滥债，无从偿还。
二、农村税费改革分析
1.认清税费改革的背景
农村税费改革的背景可从以下几个方面来把握：
(1)农民收入增长趋缓。由于改革开放以前农产品处于短缺状态，改革开放初期的农产品产量增长几乎全部转化为消费的增长，也转化为农民收入的增长。20世纪80年代中期以后，受市场容量的限制，农民收入增长趋缓。90年代中期以后，中国大宗农产品价格大多超过国际市场价格，通过提高农产品价格来提高农民收入已无可能。同时，千家万户的小农经济销售成本极高，影响了农民收入的增长。改革初期农民收入提高很快，税费的增长处在农民可接受范围内。随着农民收入增长趋缓，不合理收费增加，税费负担水平超过了其支付能力。
(2)乡镇政府与村组织对经济生活的超经济强制导致自身行为的不规范。市场经济的主要进步是人们对资产的所有权摆脱了超经济特权，资产可以根据人们的意志自由支配，使社会的主旨、要义集中在资本上，从而形成资产所有权转移意义上的交换经济（刘伟，2000）。市场经济使社会经济关系围绕市场规则层层展开，并依照经济效率与公平的指向不断进行社会改良。现实中国的乡镇政府与村组织对经济生活具有相当大的超经济强制力量，由于人类偏私本性的制约，人们会不懈追求本单位和自身的利益。在乡镇政府与村组织同农民的博弈中的表现就是，乡镇政府与村组织利用自身手中的超经济权力尽可能地从农民那里收取各种各样的不合理费用。例如，乡村两级可以利用计划生育、宅基地审批等方面的超经济权力，强迫农民在各种不合理费用面前低头。
(3)政府机构膨胀，供给与需求脱节。威廉姆·鲍莫尔发现，经济中某些部门生产率的提高将迫使整个经济中的工资上涨，生产率没有提高的部门生产成本会增加。很多服务行业的性质决定了它们无法享受生产率提高的收益，因为这些服务是劳动本身，高工资并不能简单的通过其他投入品替代劳动而得以补偿，单位服务成本必然上升。消费者要么降低对这些服务的消费，要么花更多的钱维持当前的消费水平。这就是著名的鲍莫尔假设，其含义是，经济中某些部门的生产率提高将使政府提供服务的支出增加，只要私人部门的生产率继续提高，公共部门支出将持续增长。
我国政府规模及其支出的膨胀同鲍莫尔假设有一定的关系，但在很大程度上是体制的产物。农村劳动生产率提高，基层政府的运作成本增长，客观上迫使政府支出增加。另一个重要原因是，农村人民公社解体，基层政府职能相应发生变化。但本应进行必要撤并的政府机构依然存在，而新的农村经济环境需要政府设置更多的机构，导致基层政府规模及其支出的膨胀。这也是帕金森定律在我国的反映，即官僚很容易根据不断增加的支出“需要”扩征收入，辖区民众将为苛捐杂税所累。尤其是我国地方政府的财权与事权并不统一，政府的自我扩张问题就更加突出。与此同时，相关法律法规并不完善，基层政府还不能做到全面依法行政。但农村社会的方方面面又需要政府出面协调，使得政府运作成本极高但效果并不理想，政府规模与职能同农民对政府服务的需求脱节。
2.削减乡镇政府规模，减轻农民负担
对于农村税费改革的探索并不是现在才有的，在我国历史上曾经有过多次“并税除费”的改革。明末清初的思想家黄宗羲通过对赋税制度演变的研究得出结论：改革在短期内效果显著，但持续的时间都不长，每一次改革为后来的税费征收垫高了门槛，并催生出一次“杂派”高潮。这种现象称为“黄宗羲定律”。农村税费改革的目标就是要摆脱“黄宗羲定律”的束缚，切实减轻农民负担，这使得基层乡镇政府机构的改革迫在眉睫。财政压力引起制度变迁的理论为基层政府机构改革提供了一个很好的分析框架（何帆，1998），财政压力决定改革的起因和路径。在边界稳定的社会中，国家的合法性会逐渐下降，为了维持已有的合法性水平被迫不断提高财政支出，引起财政收支的缺口不断扩大，出现财政压力。财政压力使国家无法依靠原有的政策维持合法性水平不变，导致国家合法性的进一步下降。因此，国家必须寻求改革，从而引起制度变迁。国家可以减少公共产品的数量，节省财政支出，或向新增财富征税，增加财政收入。税费改革的重要目标是减负，这就加大了乡镇财政缺口。因此，“节流”而不是“开源”就成为改革的主要办法，必须尽可能地削减乡镇政府规模。
在农村设立多大规模的政府机构呢？制度经济学认为，社会需要国家及其附属管理机构，是因为它们是人们社会交往的最节约成本的组织形式。“因此便有一种激励促使自愿团体用岁入（税金）来交换政府对所有权的严格规定和实施”（诺斯、托马斯，1999）。国家及其附属机构的存在是为了节约成本，而当前乡镇政府过多的冗员显然违背了这一原则。尽管如此，我们还难以对乡镇政府的规模进行精确的设计。但从理论上说，乡镇机构改革应考虑以下几点：一是行政管理的规模经济问题，乡镇政府的有效管理应达到其所能管理的边界，使管理成本最小化，这在实践中就是乡镇的合并。需要注意的是，乡镇合并可能没有多少产权纠纷，而并村并组需要重新调整土地的承包权，村民之间的直接利益冲突可能导致这项工作难以顺利开展。二是要切实考虑农村纳税人供养政府的能力，小农经济能够供养的政府规模非常有限，乡镇政府的规模应不同于城市。三是要注意地区的差异，乡镇政府的绝对规模（以其支出的绝对水平来衡量）与相对规模（某地区乡镇政府的支出水平与其经济发展能力相适应的政府支出水平的比）与经济发展水平存在一定的相关性。经济发达地区乡镇政府的绝对规模要比落后地区大，落后地区乡镇政府相对规模要超过发达地区。因为发达地区有能力供养规模较大的政府，而落后地区的居民总是尽可能地挤进政府部门，“吃皇粮”总比当农民强，导致政府膨胀，超过辖区居民的承受能力。因此，落后地区的政府机构改革会导致当事人的极力抵制，改革的阻力可能非常大。四是要“因事设职”，改变目前人浮于事的状况。
综上所述，笔者认为，农村税费改革的关键在于削减乡镇政府规模。对此，笔者提供以下思路（见下图）：对乡镇政府与村组织存在的必要性给予充分的论证，分析预测农村居民对公共物品的需要规模与需求结构。再确定政府的规模及其职能部门结构，设岗定编，在此基础上进行政府收支预算。收入主要来自四个方面：一是税收；二是使用者费；三是上级政府的转移支付；四是少量其他形式的收入。政府支出包括提供公共物品和准公共物品，政府正常运转费用及政府其他社会职能支出。
乡镇政府改革的基本思路
3.乡镇政府及村组织存在的必要性探讨
我国现行的经济体制改革只是致力于政府职能的转换，并没有对各级政府存在的必要性提出怀疑。政府的行政级别越低，解决市场失败的功能就越加弱化，且行为的领域也越窄。根据效率原则，乡镇政府与村组织不一定有存在的必要。但针对我国农村的现实情况，有以下理由支持乡村组织的存在：第一，农村土地属集体所有，居民经常与乡村组织打交道，因而要有乡镇政府的存在，且要有村组织的协调。第二，我国经济体制改革属于政府主导型改革，需要强有力的政府行为推进改革的进程，为了中央改革措施的顺利贯彻执行，乡村组织具有不可替代的作用。第三，市场经济的信息化程度非常高，而农民捕捉信息的能力低下，需要基层政府为他们提供相关信息。第四，农民自我管理能力有限，农耕文明的传统使得中国农民崇尚权威，乡村组织的作用就至关重要。第五，与生产资源有关的相邻权问题在农村非常之多，随相邻权而产生的经济外部性问题也极其复杂多变。根据科斯定理，通过市场上的讨价还价，可以达到竞争性的均衡状态。但我国的市场经济历史还很短暂，农民还没有真正驾驭市场的能力，难以正确而理智地处理因相邻权引起的纠纷，乡村组织的存在对市场起到了暂时的替代作用。第六，我国农业资源与人口增长的矛盾十分突出，更兼目前农村人口的流动性增强，计划生育的难度更大。为了从根本上控制农村人口的过快增长，强制进行计划生育不可或缺，因而乡村组织是我国实施计划生育国策的根本保证。
需要指出的是，目前村组织的性质不明确，功能混乱。首先，村委会不是一级政权组织，却具有一定的政府职能。乡镇政府一旦有什么工作任务就布置给村委会经办，如催缴税费、计划生育等都需要村组织的积极协调和努力工作。其次，村委会或村民小组作为耕地发包方属于集体经济组织，还拥有人民公社时期生产大队或生产小队留下的集体资产，是村办企业或组办企业的所有权人。再次，村委会是村民自治组织，是村里的最高权力机构，具有人代会的性质。因此，村级组织是三块牌子，一套人马，亟待理顺关系。可以考虑将村级组织的行政职能剥离开来，由乡镇政府收回权力，或由乡镇政府派出机构到村。村委会只是村民自治组织，因而可以大幅度裁员。村委会作为集体经济组织的所有权人，也应在实践的基础上积极探索适当的形式，将其经济职能逐步分离。
4.根据农村居民对政府服务的需要确定乡镇政府规模、机构设置及预算支出
农村居民对政府服务的需求极为复杂多样，概括起来包括公共安全、信息服务、法律服务、科学技术服务、辖区水电田林路网的建设、环境保护、基础教育以及医疗与社会保障等。居民对政府服务的需求不完全就是政府应有的规模，因为政府还承担着自己管理社会的职能，如对市场经济活动进行必要的管理。因此，工商、税务、技术监督等行政执法部门必不可少。是否在各级政府都应设置这些部门呢？根据小政府大市场与精简效能的原则，可以考虑只在县级以上的政府设置这些部门。居民对政府服务的需求与政府社会职能需要的总和，就确定了政府的规模与机构设置，从而可以确定政府的支出。对于地方准公共物品，如小型花园、游泳池等，可以根据实际情况，确定由政府提供或由市场提供。
5.减轻或取消农业税与农业特产税，制止乱收费
大多数现代欧美学者认为，一个健全的税收制度，应当体现公平、中性和机能财政原则。我国现行农业税是以农业收入为征税对象，向从事农业生产取得农业收入的单位和个人征收的一种收益税。农产品价格对税负的多少没有直接影响，农业税是一种直接税。从预算管理来看，1985年发布的“划分税种、核定收支、分级包干”的预算管理体制，把征收的农业税划归地方收入，因而农业税是一种地方税。农业税的征税对象和计税依据并不一致，征税对象是农业收入，而计税依据是常年产量，可见农业税的归属并不明确。
我国农业税占财政收入的比重一直处于变化中。以1950-1990年为例，41年间国家财政收入中的农业税所占比例为3.7%。从时间顺序上看，农业税占财政收入的比例越来越小。我国剥夺农业发展工业的时期已经过去，从振兴农业的角度出发，完全有可能减轻或取消农业税，并借助积极的出口措施，促使我国农产品在国际市场上赢得竞争优势。
在这次税费改革中，规定农业特产税税率应略高于农业税税率。据安徽省黄山市的介绍，税费改革前农民生产茶叶只需交纳7%的农林特产税；税费改革后，将生产环节的农林特产税和收购环节的营业税合二为一，农林特产税税率提高到13%。这种政策不利于调整农业结构。农业特产税与农业税并没有什么实质上的不同，同样可以考虑逐步减轻甚至取消。据悉，国务院已经决定逐步取消农业特产税，这是一项得力措施。但是，只取消农业特产税，不取消农业税在理论上也值得探讨。
关于乱收费问题能否得到真正解决，关键是看政府机构改革能否顺利进行。如果政府机构改革不彻底，冗员太多，政府在支出的压力下有可能重开乱收费的口子，制止乱收费就成为一句空话。
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