养老保障制度改进中老年人增权问题分析，本文主要内容关键词为：中老年人论文,保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1007-5194(2014)02-0149-05 学界普遍认为当前的养老保障制度存在的主要问题有：新企业养老保障贡献大于养老保障收益；农民养老保障贡献大于养老保障收益，农民工有双重养老负担；子孙后代需偿还养老保障债务；个人账户养老金发放过快等。关于如何改进养老保障制度，目前大部分研究都集中在养老模式、养老的社会支持体系、养老的政府支持、养老的资金供给等方面。可以看出，长期以来但凡涉及到老龄化和养老保障问题，大都集中讨论经济上的养老和制度上的保障，对老年人增权的问题尚未引起足够重视，缺乏有效的推动策略与关键的措施，这使得老年人的生活质量和心理问题并没有得到很好地改善。老年人作为一个特殊的群体，其生理上的衰老和社会层面的被“遗忘”，需要政府在为老年人提供物质保障的同时，重视老年人应有的各项权益得到保障，将老年人增权问题纳入养老保障制度的改进措施中，并加快推进相关政策的制定与实施，让老人过上有尊严的生活。 一、概念阐释与视角选择 增权(empowerment)也被称为权能激发、赋权、增能等。其基本含义是得到力量、发展力量、夺取力量、助长力量、给予力量[1]。权能是增权的核心概念，Pinderhughes[2]认为“权能”是一种能力，可以掌控自己生活的空间与发展的各种有利动力，而凡是会阻碍个人对自己生活空间行使决策或自我控制的机会就是缺乏权能。增权的关键在于增加个体的主体性和主动性，增强人们关于权能的主观感受。增权主要涉及到三种能力的增长：个人能力(得到某人想要的东西的能力)、社会能力(影响其他人如何思考、感受、行动或信任的能力)、政治能力(在社会系统如家庭、组织、社区和社会中，影响资源分配的能力)[3]。 养老保障制度改进中强调对老年人增权，不仅有利于提升老年人的权能，而且对于实现社会公正、平等也具有重要作用。在我国经济不断发展、社会竞争日趋激烈的情况下，老年人能力得不到发挥甚至被忽视已成为社会现状。老年人对自己生活的掌控权与自主权逐渐减弱，一些退休之后的老年人积累多年的管理经验和能力就此荒废，老年人能力遭到长期冷落后弱化，由此造成老年人自我效能感的降低和无力感的产生，这不仅使老年人产生了失落情绪，而且加速了老年人身体机能的衰败。由此可见，老年人的能力有必要被发掘和利用，增权作为让老年人发挥自我效能的途径已十分迫切。对老年人增权旨在调动老年人的主观能动性与积极性，挖掘、激发老年人的潜能，强调老年人有能力、有机会为自己的生活做出决定，从而恢复被剥夺的尊严和自由，使他们控制自己生活与参与政治、社会、民间活动的能力得到提高。同时，对老年人增权的核心是通过提供资源或培养能力等外部力量的推动和促进作用，激活与提高老年人的自我能力，扩大老年人控制生活能力的可能性与潜能的范围，并通过外部资源不断改进以达到持续增权的目的。 二、养老保障制度实施中老年人弱权与失权状况 基于人口社会发展状况和国际通用标准，我国现阶段将60岁以上的人口划分为老年人。为了更好地了解老年人目前的权能状况，笔者2013年7月对内蒙古自治区呼和浩特市四个区(新城区、回民区、玉泉区、赛罕区)的老年人，通过调查问卷和访谈了解他们在权能方面所面临的问题。每个区随机抽取90名对象，共发放360份问卷，其中，男性175人，女性185人；60～64岁95人，65～69岁100人，70～74岁100人，75～79岁50人，80岁以上15人；小学及以下123人，初中158人，高中54人，高中以上25人。回收有效问卷352份，有效率97.8%。 弱权与失权都是一种能力与资源缺乏的状态，弱权是指有一部分能力，但不足以正常地用来改善生活和环境；失权是指原来拥有部分权能，而由于一些原因被剥夺了或者失去了权能。根据老人权能状态的调查情况，我们发现老人弱权与失权问题主要体现在以下方面。 (一)生活层面的弱权 一是生活方式上的弱自主权。“自己的事情自己说了算”通常用来表现一个人在家庭中的地位和受重视程度。在被访的对象中，仅有11.6%的老年人认为在家中“自己的事情自己说了算”，而这部分老人大多数身体状况比较好，有固定的经济来源，并且有的老人是单独居住。大多数老人在生活方式的选择上没有自主权，其中有46.8%的老年人的生活来源主要靠自己，53.2%的老人吃穿住行都由子女决定。一些经济条件较好的家庭，尽管老年人吃得好，喝得好，但他们对现在的生活并不满意，认为“日常生活中没人理解自己，自己的生活、情感需求经常被忽略”。在被访的对象中有6个老人轮流在自己的子女家居住，这样频繁改变老人生活环境更无法让老人自己选择生活方式。当前，老年人逐渐被排挤在家庭生活决策与管理范畴之外，并且成了家庭的“被照顾者和依赖者”。不少家庭很少或者根本不考虑老年人对家庭生活的意见和看法，年轻一代决定着家庭生活的选择和发展。 二是人际关系交往中的弱势。随着现代社会的发展，人们之间的交往越来越功利化，甚至亲戚关系也日趋物化。作为社会资本匮乏的老年人在人际关系互动中自然会遭到排斥。调查发现，81.5%的老人与他人只有很少一点交往，18.5%的老人与乡邻甚至亲戚几乎没有往来。86.3%的人没有任何精神寄托，19.5%的老人情绪特别低落，甚至没有情感表露。他们习惯了被动的接受，任由命运的摆布。在传统社会中，老人是社会生存秩序的基础，而目前这一重要的基础正在遭受侵蚀。 三是消费市场中的冷落。当前，实用主义已经非常明显地占据了整个社会发展的主流，短期经济效率几乎成了惟一的价值目标，社会发展中往往为了经济效率却忽视了重要的社会效益，被忽视的社会效益又常常是社会的伦理和正义。调查中发现，政府在公共服务的供给方面对老年人关注度不够，甚至在日常生活方面，诺大个城市竟很少有专门为老人设计的商店和娱乐、交流场所，使得老年人的日常生活非常单调。当问及老人“是否经常出门时”，65.4%的老人回答“偶尔出去”，9.8%的老人回答“几乎不出去”。当问及原因时，大多数老人认为“红绿灯、公交车等设计有问题导致出行困难”。当问及“是否购物”时，28.1%的老人回答说“几乎不去购物”。问及原因时，大多数老人认为“商场的商品很少是为老年人设计的，很少看见老年人生活用品专卖店”，甚至98.5%的老人都存在“几乎没有去过咖啡厅、酒吧和歌厅等娱乐场所”的情况。 四是徘徊在贫困边缘。当前，老年人与其他社会群体的收入差距越来越大，相当一部分脆弱性较高的老人处于贫困之中。贫困不仅是经济资源分配的不公和缺失，同时也包含能力和权利的缺失，正如阿玛蒂亚·森所认为的，贫困意味着贫困人口缺少获取和享有正常生活的能力。调查的老年人中，经济来源于自己儿女的占36.2%，自己退休工资的占38.3%，自己积蓄的占12.6%。日常消费每月在500元以下的老年人达到53.2%，在500-1000元之间的老年人占38.6%，1000元以上的老年人占5.9%。从以上数据可以看出，老年人的消费水平普遍较低。 (二)制度层面的失权 一是政治参与被边缘化。政治参与是指公民依据法律所赋予的权利和手段，采取一定的方式和途径，自愿自觉地介入社会政治生活，从而影响政治决策的行为。“社会民众的广泛政治参与是现代社会民主进步的表现，它能够表明社会体制对任何利益主体的尊重。”[4]在调查中我们发现，老年人在政治参与方面缺乏积极性和主动性，虽然他们的利益与政府的政策特别是养老保障政策息息相关，但老年人的政治参与度仍然很低。在调查中，当问到“您对参政议政是否有兴趣”，仅有12.6%的人回答“有兴趣”，“稍微有点兴趣”的人占42.9%，“没有兴趣”的人占34.5%。在问到“您如果对某一政策不满意，是否会向政府反映”时，有71.2%的老人回答“不会”，25.3%的老人回答“需要看情况”，3.5%的老人回答“会”。从上述的数据中我们了解到老年人政治参与的程度偏低，而影响政治参与程度的主要原因是政治参与的渠道不畅通(当问及“为什么不参与政治活动”时，92.7%的老人回答说“政治参与的渠道狭窄”)。有些老人在退休之后与单位联系很少，而且社区对老年人的管理大部分很松散，造成老年人话语权的缺失，并且政治排斥的现象也逐渐凸显，即老年人在人民代表大会中的比例不足造成老年人参政议政的缺乏，而且老年人缺乏较高层面的正式组织制度的支持，所以通过工会、社区等正式组织来表达需求的机会十分有限。由此可见，当前老年人政治参与的渠道尚未建立，更谈不上制度化。 二是正式制度安排不到位。当前，我国已经明确推出以居家养老为基础、以社区养老为依托、以机构养老为辅助的养老模式。调查中了解到大多数老年人喜欢居家养老的方式，71.2%的老人愿意和子女住在一起。而我国目前的住房政策对老人买房方面没有给予应有的优惠政策和更多的关注，因此，有很多子女因为住房问题无法实现让父母与自己共同居住的愿望，在被访对象中64.2%的老人家庭存在上述问题。选择机构养老方式的老人，他们最大的担忧是当前的社会保障养老机构已经偏离了应有的公益性和保障性，而是以商业运营的方式进行商业化操作，当下这种养老机构的商业化运营模式使老人的养老问题陷入困境。 在我国农村目前存在着大量的留守老人，随着社会的发展，城市中也出现了越来越多的独居空巢老人。在调查中发现，独居空巢老人的子女属于“虽孝不养”的占到62.1%，而大多是因为客观条件所限，有孝心但善事父母之力不足，65.3%的独居空巢老人的子女在其他城市或者国外工作、生活。可是，当前我国养老保障制度的设计并没有根据养老的现实情况而进行合理的调整，国家没有提供正式的替代性政策来填补这些留守的城市老人所需要的养老资源。在现行的社会保障制度中这部分留守老人被“屏蔽”，制度与现实变迁的不连续，导致城市留守老人的养老制度出现断裂与陷入困境。 (三)社会层面的弱权 一是尊老伦理价值观日趋崩溃。所调查老人中，认为“经常受到其他人尊敬”的仅占12.8%，近65.2%的老人曾受到过别人的歧视，甚至有3.2%的人遭遇过他人的辱骂或殴打。在老人受到侮辱时有92.7%的老人都是默默无闻或者假装不在意的样子。对付诸于身上的不公正，有82.5%的老人态度消极，觉得既无力抗争也得不到支持。在平时有25.8%的老人经常有人看望，43.7%的老人在平时偶尔有人看望；仅在节假日有晚辈和亲属看望自己的占调查人数的8.6%。在经济迅猛发展的今天，社会伦理道德不断被市场经济的大潮冲击，导致作为中华民族基本的传统道德准则之一的孝道，不断遭到冷漠和排斥。 二是社会地位的边缘化。在被调查的老人中有64.2%的老人认为自己无法参与社会服务而内心产生无价值感。随着传统社会基础的不断变迁，老年人已经无法承继其在传统社会中原有的强势地位，并且不得不被社会重新分层。但凡谈到老年人，人们往往把保守、无用、累赘等词汇与他们关联起来。目前，抑郁与孤独感成了困扰老人的主要情绪问题，在被访的老人中大多数都存在寻求帮助解决抑郁情绪的需求。当问及抑郁情绪产生的原因时，32.2%的老人认为“自己越老越没有用了”，有的老人心理会产生“经常感觉悲观、无聊”。当问及一些退休老人时，92.8%的人都不愿意回原单位看看，主要原因是“退休后回原单位，经常没有人搭理，非常尴尬”。在新文化、新思潮、新生活、新思想占主流的现代社会中，老年人的经验与价值取向已经丧失了其在当前社会中的主导作用，难以找到倾听者与追逐者。 三是社会活动的排斥。调查显示，老人业余活动最普遍的方式依次为：散步(80.2%)、看电视(72.8%)、做家务(52.8%)、上网(21.5%)、打球(5.6%)。他们大多以自娱自乐为主，参加集体活动的比例非常低，经常参加社会活动的仅占7.6%，6.5%的老人偶尔参加，56.9%的老人从未参加。可见，老人参加社会活动和社区活动的比例不是很高，即使经济条件较好的老年人也很少关注、参与社会活动，那些经济条件不好的老人就更不愿意参加社会活动了。 三、养老保障制度改进中老年人增权路径 老人是养老保障制度的主体，因此，重视老人增权问题是养老保障制度改进的应有之义。向老人增权主要包括增加他们政治参与权、生活自主决定权和为社会服务的能力。对老年人增权的目的，一是将老年人的潜力重新发挥，增加老人效能感。二是将权利重新赋予老年人，使他们处于与他人平等的状态，减少社会不平等，最终实现社会公正。“宪法和法律赋予了每一个国民平等的身份，公民身份不仅仅是一种法治意义上的平等，更应该是一种实际享有权利的平等。”[5]向老年人增权是进一步完善养老保障制度的必然要求，因此，政府在老人增权问题上应予以积极支持。为此，需要政府在完善自助式养老模式、构建意愿表达的渠道和评价体系、建立健全回应与反馈机制、提供老人服务社会的平台等方面明确建立向老人增权的政策取向，切实解决老人的需求意愿。 (一)完善自助式养老模式，提高老年人生活自主能力 对老人养老进行必要的社会支持固然重要，但外界的支持仅仅是做到了帮助老人从无助的现实中脱离出来，想要实现真正意义上的增权，还需要老人自身的努力，也离不开老年人之间的互助。自助式养老模式的最终目的是发挥老人的自主性，使老人能够解决自己生活中的问题，并使之在劳动过程中增加自身的效能感。因此，自助式养老模式是政府与社会为老人提供条件，通过让他们做自己力所能及的事情来满足生活需要，而不是单纯地依赖家庭、养老院和社区。 其一，自助式养老模式可以在养老院推广。据调查，目前呼和浩特市共有养老机构25家，养老院可以在郊区为老人建立菜园，组织老人进行劳动，成熟的蔬菜可以联系专门的收购商收购。养老院可以选择合理的地点、提供设备来组织老人开设洗衣房、裁缝铺，老人们在服务社会的同时形成自助与互助的良性循环，并在此期间提升自我效能感。其二，在社区内建立自助式养老模式。按照不同年龄和身体状况为老人设立社会服务岗位，并领取相应的薪水。譬如可以设立接送社区幼儿、儿童的岗位；组织一些老年人为在读的社区孩子提供做饭、洗衣等服务；为社区中不能自理的老人提供购物、起居、做饭等服务。其三，通过对老年人进行相应的培训后，让老人参与社会志愿者服务项目。政府应该营造有利于老年人志愿服务的良好环境，培育老人服务社会的实践素质。并且通过对老年人志愿服务的宣传、倡导，鼓励老年人志愿服务的积极性，尤为重要的是要对老年人在志愿服务过程中所表现出来的社会责任感和服务能力给予大力支持和肯定。 (二)构建意愿表达的渠道和评价体系，提升老年人的主体意识 古有“中和民意以安四乡”，可见，民意是反映社会与国家关系状况的特殊“政治气象”，在社会机制运行中起基础性作用。民意表达与评价体系是“自下而上”与“自上而下”结合的互动机制，是提高民主管理能力、发挥民意监督力量的应有之义。当前，老年人意愿表达的渠道应该进一步扩展，老年人意愿表达在参与政治生活以及政策制定中的作用有待大幅度增强。 其一，应从三方面构建畅通的意愿诉求渠道。一是宏观的政治性渠道。老年人在各级人大代表和政协委员中应该占有一定的比例，通过提案的方式表达自己的意愿。二是微观的社区渠道。老年人通过所在的社区或者原工作单位，自下而上地表达他们的意愿。三是明确的专门性渠道。老年人可以通过各种组织中的信访部门，反映实际问题和自身的诉求。 其二，意愿表达渠道的制度化。逐步建立且完善促进民意能够充分表达的制度体系，并且以制度的方式确定下来。老年人的意愿与诉求不能畅通、便捷的表达，很大程度上的原因是围绕意愿与诉求表达的制度规定与法律保障还不健全。而且一些比较好的方式和渠道尽管有较好的效果，但是有时出现因人而异、间断性等随意性强的问题，总体上出现制度化程度薄弱的状况。因此，应该将能够有效地反映老年人诉求的方式及其渠道以制度化的方式确定下来。 其三，建立老年人意愿表达渠道的评价体系。当前，老年人意愿表达渠道的评价体系尚未建立，意愿表达如何制度化的问题就很难解决，制度化的民意表达渠道也可能流于形式。意愿表达渠道的有效性需要建立相应的指标体系进行评价，分类别、分层次建立指标体系，使得评价体系更加合理化、科学化。 (三)建立健全回应与反馈机制，确保养老保障制度的实效性 养老保障制度有时未能实现老人的利益和需求的原因主要是，在制定涉及到老人利益的有关政策和制度时不同程度存在老年人参与机制尚不健全，在政策制定与实施过程中政府忽视了老年人的正当的利益需求，并且把听证会弄成了一种形式主义，老年人没有真正参与到政策制定与实施中。其结果造成老年人对当前的养老保障制度不认同，从而诱发了政府的信用危机。因此，要不断完善老年人参与机制，形成老年人与政府之间的回应与反馈机制。 其一，建立政府与老年人之间的有效沟通机制。政府要通过互动的方式和老年人进行交流和沟通，及时了解老年人的需求，摒弃单向度地等待老年人向政府反映自身的诉求。 其二，建立政府深入调查老年人实际需求的长效机制。政府相关部门必须深入调查了解老年人的实际情况，及时了解和掌握老年人的意愿和困难，及时并且公开化地解决老年人的难题，及时掌握老年人对当前养老保障制度的内容及其实施情况的看法。并且需要建立老年人政策需求的调查研究制度、需求反馈机制和定期分析制度。只有建立长效回应和反馈机制，才能使养老保障制度真正为老年人排忧解难，发挥制度所应有的作用。 其三，建立老年人参与政府相关部门考核的机制。负责养老保障制度制定与实施的政府相关部门的考核指标中应包括老年人的评价，注重老年人对政府相关部门的评价和监督，有利于推进老年人参与机制的实现。通过建立科学的评价体系，在定期评价的基础上形成老年人参与政策制定与实施情况的年度监督评价报告，并及时向政府相关部门和社会进行通报，进一步完善“诉求-回应”的反馈机制。 (四)提供老人服务社会的平台，增强自我效能感 政府应从优势视角为老人提供服务社会的平台，充分发挥老人的主动性和创造性。首先，老人服务社会应坚持“自愿、量力”的原则，立足老人意愿，引导、鼓励老人从事力所能及的活动。老年人可以根据自身特点组成不同的小组，小组成员协调行动；有特殊情况的老年人应该为社会做一些力所能及的事情，改变原先两手相望、无事可做的状态。这种活动方式既可以增强老人的自我效能感，又体现了各类服务的差异性。其次，应该根据老年人的特长和能力确定服务领域的种类和对象。譬如，当前社会往往忽视了退休领导丰富的管理经验和人脉优势，造成了资源浪费。基于这种现状，让曾经当过领导的老年人利用人脉关系，发挥管理能力，整合多方资源，构建社会服务的渠道。并且政府应积极调动老年人的主动性，让老年人自己设计、组织服务方式和内容，政府在资金、物质和一些必要的人员方面给予一定的支持。以此调动和激发老年人的参与热情，不断扩大老年人组织的规模和活动类型，提高老年人的组织化水平。再者，一旦确定了老年人服务社会的对象和种类，政府就应该将这种服务制度化和常规化。作为政策的制定者和执行者，政府应建立相应的法律法规和配套制度，对服务进行有效的管理，加强宣传，扩大服务影响力，并从资金投入、日常管理、人才队伍配备等方面给予支持和帮扶。并且，老年人服务社会的理念和机制都应该进一步提升和完善。标签：政治参与论文; 社区养老论文; 养老服务论文; 老年人生活用品论文; 社会问题论文; 政府服务论文; 组织保障论文;