从政治发展看南京国民政府的覆灭，本文主要内容关键词为：国民政府论文,南京论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
南京国民政府（以下简称国民政府）从1927年成立到1949年灭亡，仅存在短短22年便走完其历史轨迹。有关国民政府覆灭的原因，早已有外来因素说、宗派政治说、军事斗争说、乡村基础说、合力说（注：参见张益民《几种探讨国民党政权崩溃的主要原因的观点介绍》，《社科信息》（南京）1986年第8期。）等观点，然而，笔者认为， 如果把国民政府的历史进程，放在一个由传统向现代转型的国家所必然追求的政治发展的背景中，去探讨其灭亡的内在必然性，也许才更能说明问题。因而，笔者愿以此尝试求教于学界同仁。
一
国民政府诞生前夕，中国正处于由传统农业社会向现代工业社会的转型时期，其传统性逐渐消弥，现代性渐次凸现，预示着中国社会大变迁的到来。政治上，国民革命孕育着国家统一；经济上，二十年代民族资本主义经济的高速发展及外国资本的涌入，使部分现代意义上的工业开始出现（注：见（英）墨菲《通商口岸与中国现代化：走错了哪一步》，罗荣渠主编《中国现代化历程的探索》，北京大学出版社，1996版，98页。），中国有了初步的工业基础；文化上，五四新文化运动对传统文化的荡涤，使中国文化开始走出传统的桎梏，迈向以“民主”、“科学”为理性精神的现代文化，这都为国民政府的现代化启动提供了契机。然而，国民政府也面临着不利于启动现代化的政治困窘。具体表现为：（1 ）打破旧权威系统所造成的权威真空带来了中央权威的削弱，社会分裂、地方割据，使权威认同感急剧下降；（2 ）政治制度化贫弱导致了社会整合能力低下；（3 ）社会转型催生了众多的社会利益集团，要求民主、自由、效率的呼声风起云涌，国民政府面临大众参与的压力。这使国民政府必须选择用政治发展推进经济发展的现代化战略。
对于政治发展，政治学家塞缪尔·亨延顿认为，在一个由传统政体向现代政体转型的社会中，政治发展首先涉及到权威合理化，即“以单一的、世俗的、全国的政治权威来取代传统的、宗教的、家庭和种族的等五花八门的政治权威”（注：（美）塞缪尔·亨廷顿《变化社会的政治秩序》，三联书店1996年版，第32、12、32页。）。如以此标准衡量国民政府，则意味着建立一个权威的中央政府将是权威合理化的必由之路。为达此目标，国民政府进行了如下尝试：
第一，以军事征战收集地方权威。1928年蒋介石统一中国以后，仍无法实质性地消灭地方割据势力，各地军阀拥兵自重，甚至对中央有觊觎之心。1929年，国民政府发动了对地方军阀的征剿，军事编遣会议后，蒋、冯战争爆发，以蒋胜利告终。1930年，蒋又借国民政府名义征剿阎、冯联军，双方投入大量兵力开始了中原之战，由于内部分歧及军事指挥失误，冯、阎败北。1931至1935年又爆发了持续五年的“宁粤对立”。在此期间，国民政府还发动了对红军的五次“围剿”。尽管国民政府东征西讨，南征北战，其真正意义上的统一，到灭亡之前也没完成（注：直到1937年，国民政府也只能对在大约25%的全国土地上66%的人口建立有效的统治，参见小科布尔《上海资本家与国民政府》，中国社会科学出版社，1983年版，第7页。）。 这里举重要数端便可以说明问题，如李宗仁、白崇禧的桂系势力挟西南以抗中央与蒋的国民政府斗争长达20多年；阎锡山表面上皈依中央，却在山西经营“独立王国”，声称“中国如此之大，何必由一人治理，长江一带由蒋先生负责，华北由我多负责任，……我们作个比赛”（注：韩克温《也谈阎锡山》（台北），《中外杂志》第174期。）；另外，龙云在云南，刘湘、 刘文辉在川康，马步芳在青海，盛世才在新疆，陈济堂在广东，他们各自占地为王，公然与国民政府对抗，国民政府的军事征战并没有达到收集权威的目的。
第二，以保甲制度、土地改革运动、新县制运动等形式收集民间权威。为了把民间散落的权威资源收归中央，国民政府采取了一系列行动，其中以保甲运动、新县制建设、土地改革最为突出。这三项运动一开始就被注入了强烈的政治色彩，其社会管理与经济职能大大淡化。发端于反共前沿——江西省的保甲制度以户、甲、保、乡镇为基本的构成单位，以十进位制为原则，以“防共”为目的，用封建法西斯的联保连坐管理乡村，其残酷性可见一斑。由此，保甲运动长期以来被人们定位于“强化法西斯统治”的认识层面上，以致“一般公正人士多不愿担任保甲长，一般不肖之徒多以保甲长有利可图，百般钻营”（注：李宗黄《现行保甲制度》，中华书局，第162页。）， 因此保甲制度的推行收效甚微。至于土地改革，尽管国民政府也想禀承总理遗志，实行“耕者有其田”，以打破封建地主对农村的把持，强化农村社会对中央权威的认可，并于1930年制定了《土地法》，1936年正式推行《土地法》，也在局部地区试行了土地改革，但由于国民政府内部大量的官僚地主阶层的抗拒，地政人员素质太差以及国民政府拿不出大量资金进行土地赎买等原因而使土地改革失败。抗战爆发后，该运动被迫停下来，而紧随其后的大后方“扶植自耕农运动”也不了了之。农村的旧式结构依存，恶绅把持的底层政权仍未被中央所渗透。而新县制建设一开始也和国民政府加强地方控制关联在一起，由于自治与官僚的不可调和矛盾，同时又没有切实可行的制度保障而使之偃旗息鼓。如，国民政府规定在1943年内完成新县制建设，但到了1943年，实行县制的16省1106县中，召开县政会议有358县，占总数的32%，召开县临时参议会有321县，占29%；召开了乡镇代表大会的有203县，占18%，召开保民大会的507县，占45%（注：李宗黄《新县制理论与实际》，中华书局1945年版，第238 页。），基层组织建到底层尚不足半数，可见新县制推行效果甚微。
第三，领袖个人独裁收集政府内部权威。国民政府成立之初曾面临内部诸如改组派、再造派、西山会议派、蒋系黄埔派等派系之争。各派互相攻击，实力此消彼长，政府内部各职位的任免往往是各派“利益均沾”或相互妥协的产物。同时，地方实力插手中央政府内部纠纷，也加剧了政府人员的频繁变动。显然，象这样一个外临强敌压境，内受启动现代化压力的政府更需要一个“魅力型”的领导来收拾残局，实现政府内部的整合。在此背景下，1932年国民政府改组基本实现了以蒋介石为核心，统率政、军的初步的独裁领导。抗战爆发，国民政府的权威认可达到了空前水平，政府内部个人集权也开始升级。为抗战的需要，领导国民政府的国民党由“民主集权制”改为党内独裁制。国民政府内设最高国防委员会作为战时最高军事指挥机构，蒋介石任委员长。1943年，国民政府主席林森逝世后，蒋兼任国民政府主席、行政院院长，集党、政、军大权于一身，从而使个人集权达到顶峰。抗战结束以后，鉴于民主运动的高涨，蒋介石形式上放弃了某些职务，但对党、政、军最高权力的牢牢把握却一直伴随着国民政府直到终结。
综上所述，国民政府塑造中央权威之举无疑是失败的。但在此过程中，政府内部却形成了个人集权的格局。于是，国民政府的政治发展便进入了一个怪圈：一方面，政府对外部权威资源吸取不足，而内部却权威紧缩，由此导致政府貌似强大而实则弱小；同时，权威紧缩必诱发权威扩张动机进而招致多方抵抗，当政府无力消解这些抗争时，社会将失稳定，“普力夺”状态将被引发，政府权威再次流失，合法性受到威胁，而最终又必然导致政府内部的权威紧缩。国民政府从成立到灭亡，一直处于这样的双重困窘之中不能自拔。
二
衡量国民政府的政治发展，也可用政治制度化标准进行审视。制度化是“组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”，“任何政治体系（黑点为笔者所加）的制度化都可根据它的那些组织和程序所具备的适用性、复杂性、自治性和内部的协调性来衡量”（注：（美）塞缪尔·亨廷顿《变化社会的政治秩序》，三联书店1996年版，第32、12、32页。）。一个在组织和程序上适应性较差、简单、从属、内部分裂的政府，其制度供给能力也较低，而一个弱化的制度体系往往是政治不发展的前奏。以此角度视之，国民政府为有如下弱点的政治制度：
（一）刻板而非适应的政治制度。
从职能上看，国民政府的对外职能一直以军事征服为取向，最初平定军阀，统一国家，然后长期内战，企图消灭红军、八路军。抗战结束后，创立一个和平的环境，启动现代化应成为政府的职能，但国民政府一意孤行，又一次挑起内战，逆历史潮流而动。其对内职能是协调党内、政府内派系纠纷、维护领袖独裁、维护旧体制，几十年不变；从组织法则上看，国民政府以“忠”、“孝”等封建法统为个人服从组织、全体服从中央的原则，弃民主、法制于不顾，法理型政府迟迟难以建立。最后，蒋介石长期高居元首位置，思维方式僵化，使国民政府内缺少有新鲜、活泼思想的人。
（二）简单而非复杂的政治制度。
现代政府的一个明显特征是其组织结构的分化，“具有特殊功能的领域——法律、军事、行政、科学从政治领域分离出来，设立有自主权的、专业化的但却是政治的下属机构来执行这些领域里的任务”（注：（美）塞缪尔·亨廷顿《变化社会的政治秩序》，三联书店1996年版，第32、12、32页。）。国民政府一开始也着力强调组织建设，建立了庞大的军事组织、地方基层组织、中间层的民意机构、行政系统、司法监督机关等；在程序上，还颁布了大量的法律、法规性文件，并统编为《六法全书》。表面上看，国民政府的组织是复杂的，却掩盖不了其实质运作的简单化。其组织复杂所造就的功效被程序的简单性所抵消，制度化能力呈低水平徘徊，具体表现为：
1.行政程序简单化。大量的运作是以长官意志为轴心的，如蒋介石常以“手令”形式干涉各部权力运行。据秋宗鼎《蒋介石的侍从室纪实》一书统计，1936年1月到1948 年4 月侍从室积累的蒋的“手令”多达120多公文箱，上梁不正下梁歪，大量新贵也以此方式行事， 跨越制度程序，以“学生”身份向“校长”报告，或以“长官”身份对下级横加干涉。
2.监督程序的简单化。尽管国民政府建立了以考试、监察、司法为核心的监督系统，然而其并非独立的权力系统；而只是从属于委员会议制的国民政府的具体执行机构。因此，监督系统对政府难以起监督作用，甚至有时被监督对象所控制和要挟。国民政府对官员的监督只能靠非技术性的、零星的“打老虎”运动，往往雷声大、雨点小，故官员贪污、腐败成风。所以，司徒雷登在评价国民政府时说：“政府也不乏正直、自由人士，但体制则滋生、培育着罪恶，并进而导致了自身的毁灭”（注：见1948年4月26日司徒雷登致国务卿， 见《被遗忘的大使：司徒雷登驻华报告》第196页。）。
3.社会协调机制的简单化。国民政府时期，各种社会矛盾纵横交织，大量社会怨恨埋藏于民间。尽管也有一些社团组织充当着政府与社会之间利益协商的中介人，但终归因政府难以提供这种社会协调的制度安排而难以真正履行社会怨恨“减压阀”的功能。于是，国民政府只能选择粗暴的法西斯式、刚性的压制来协调各方的利益要求。
（三）从属而非独立的政治制度。
1.对外仰鼻息于英、美等帝国主义国家。国民政府成立之初便视英、美等为友邦，实行“一边倒”的外交政策；同时，国民政府承诺并继承了前北洋政府的国际义务及巨额外债（虽然后来各主要帝国主义国家放弃了债务赔偿，但无非是换一种控制手法而已）。此后，连绵不断的战争迫使国民政府举借外债以缓解财政赤字。由此，政府背负了大量的财政负担。经济上的非独立地位导致了国民政府不可能有真正独立自主的外交政策。
2.对内受掣肘于领袖好恶。不仅政府的对外决策受制于它国，其内部决策照样受领袖的好恶影响。在国民政府内部，人员的提升标准是对蒋介石的忠诚，而不是行政才能和创见。曾任过南京国民政府要职的张治中先生这样评价国民政府，说：“群僚百工，中明哲保位之毒，只求禄位之保持不图事业之推展……遇有重大问题，唯以听钧座裁决为唯一的解决方法，否则委过他人，以自卸责任为得计”（注：《张治中回忆录》上册，第387至388页，文史资料出版社1985年版。），因而，国民政府便形成了一种“完全仰仗某一个人的政治体制”，缺乏独立、创新意识，自我决策能力低下，其政府低效率也就不言自明了。
（四）离散而非团结的政治制度。
国民政府从成立到败亡一直存在派系之争。抗战时期，国民政府表面维持了内部的统一，但亲日派与新美派之争一直没有停止。1938年汪伪政权从国民政府中分离出去是国民政府自成立以来最严重的内部危机。抗战结束后，各派系矛盾逐渐尖锐，明显的几次纷争是：1947年政府改组后政学系与C、C系、黄埔系的较量；三青团的归属之争；1948年副总统一职竞选风波。至于地方政府，其派别林立、同室操戈，更远甚于中央政府。这样便为领袖的“驾驭”、分而治之留下了余地，并进而形成“以领袖独裁为平衡点的派系政治”。（注：参见许纪霖《四十年代末期国民党政治衰败新论》，见《探索与争鸣》1993年第2期。）
从以上分析可以看出，由于国民政府制度化能力低下，导致依靠落后的封建方式运行政府、管理国家。对于这种管理方式，司徒雷登说：“战后，尤其是去年下半年，我们亲眼目睹了传统型的中国政府体制的衰败和没落。国民党的最初宗旨是反封建王朝……最终这些理想和精神还是丧失殆尽，并进而逆转，走向传统方式”（注：见1948年4月26 日司徒雷登致国务卿，见《被遗忘的大使：司徒雷登驻华报告》第196 页。）。蒋介石在总结在大陆的失败时也曾哀叹：“我在去年下野之后，经过半年的检讨认定我这次失败的最大原因，就是我们没有建立制度”（注：（台北）《蒋总统集》“国防研究院”中华大典编印会编，“中华民国五十年”，第3版第1793页。）。 据此，我们可以说，政治制度化程度低是导致国民政府政治倒退的一个根本原因。
三
研究政治发展的学者们几乎无一例外地把政治参与水平或民主化程度作为政治发展的一个量化指标。政治参与（注：指“公民个人旨在影响政府决策的活动”，“其范围局限于公民个人而不是哪些由于职业关系和持续被卷入公共事务的人的行为”。参见格林斯坦·波尔斯比编《政治学手册》，商务印书馆，1996年版，第188页。 ）“意味着增加社会上所有集团的参政程度。广泛的参政可以提高政府对人民的控制，如集权国家那样；或者提高人民对政府的控制，如许多民主国家那样”（注：（美）塞缪尔·亨廷顿《变化社会的政治秩序》，三联书店1996年版，第32、12、32页。）。然而，政治参与也是一面双刃剑。如前所述，在制度化水平较高的国家里，如美国、法国，政治参与可以造成各种利益集团需求的有效表达，实现国家管理社会化，进而强有力地整合社会。另一方面，在一个政治制度化程度低的国家里，大量的政治参与只能导致如亨延顿所推论的结果，“政治参与÷政治制度化＝政治动乱”。因而，此类国家几乎会本能地选择权威主义的手法，关闭政治参与的大门，形成政治系统的封闭性。这样做表面上可以达到社会的暂时稳定，但由于大量社会利益集团被逼上了对立面的位置而使社会孕育着更大的不稳定，甚至可能产生“间歇性参与爆炸”，而这恰恰是国民政府当时所面临的局面。面对强大的参政压力，国民政府采取了如下倒行逆施的举措：
第一，对代表工、农利益的共产党排斥、镇压。早在1925年，戴季陶便在其《中国革命与国民党》一文中，提出了“共信不立、互信不生，互信不生、团结不固，团结不固、不能生存”的所谓团体之间的“排它性”理论，并以之作为打击共产党的理论依据。1939年，蒋介石又炮制了“一个政党，一个领袖，一个主义”的理论为国民党的独裁寻找合法性。国民政府从思想文化上，对“红色”言论出版进行限制、查禁，破坏进步文化机构；在政治上，则加强特务统治，颁布反共法令，如国民党五届二中全会的《根绝赤祸案》的出台，1947年的勘乱动员令的颁布，“勘乱建国”政策的推行等；在军事上，实行一系列的“围剿”、“摩擦”、“进攻”，视“限共、溶共、反共”为国民政府追求目标。所有这些举措表明国民政府不可能让代表工农利益的共产党一道参与政治民主化建设。
第二，对民族资产阶级以经济盘剥制约其政治参与。为改善工商业发展环境，国民政府曾采取一系列举措，如关税自主、裁厘改统、统一币制等。但由于受“发达国家资本、节制私人资本”的建国方针的影响，其对民族主义的发展一直存疑虑态度，甚至某些政策阻碍了民族经济的发展。如裁厘改统后，国民政府仍歧视国货，以各种名目的关税、附加税对民族工业形成了直接威胁。“由于税率提高，许多厂家不堪重负，相继停工关闭。1934年，仅在天津一地就有四家大火柴厂被迫停工”（注：参见张连红《论南京国民政府在现代化进程中的角色》，见《江海学刊》1997年第4期。）。抗战前夕，国民政府通过发行公债、 统制经济积敛形成了四大家族为核心的官僚垄断资本。抗战结束后，国民政府的通货膨胀政策使民族工商业纷纷倒闭、破产。经济地位尚且如此，在政治上，民族资产阶级地位软弱，首鼠两端，其政治参与也是举步维艰，难有渠道表达自己的利益。纵然，某些中间党派自诩代表资产阶级的利益，但中国的资产阶级政党素来难以与资产阶级关联在一起，这也是现代中国政治发展的一大特色。
第三，对知识精英层，学生实行分化、打击政策。中国知识阶层自晚清革命觉醒以来，对政治参与热情颇高，他们编印报刊、发表评论、针切时弊、参与政府、成立政党，以政府的“对立面”出现。由于政见分歧，知识精英层内部分化。对此，国民政府采取措施拉拢“志同道合”者，如早期对“新生命派”、“国家主义派”、“中国托派”的拉拢，后来对“战国策”派、中国青年党、民社党的驾驭等等。同时，国民政府也打击“不同的声音”，如三十年代组织御用文人对共产党领导的左翼文化团体的围剿，及对新闻舆论的钳制；四十年代对风起云涌的学生运动的镇压、对中国自由主义的镇压等等。以上举措表明，国民政府面对知识阶层的“参与爆炸”，只是把少数党派纳入其政治体系之中，而让大量的知识精英游离于体制之外，从而堵塞了政治参与的各种渠道。1947年，民盟被宣布为非法团体，标志了国民政府与中国主流知识精英层的彻底决裂。
当然，在分析国民政府对不同利益集团政治参与的遏制的同时也不否认其在抗战时期及抗战结束后一些扩大政治参与的举动，如国民参政会的设立，对新闻、舆论控制的放松，改组政府，宣布实行宪政等。然而，如前所述，国民政府面临着政治制度化与政治参与的内在紧张，因而其实行的民主改革也只能是争取合法性、延缓在大陆统治的幌子罢了。
总之，通过以上三个方面考察，我们认为：国民政府灭亡之根本原因是政治不发展，甚至政治衰败。在推进现代化，“在使国家决定性地进入工业化初期阶段，维持经济增长，技术进步和经济独立方面，国民政府并没有取得成功”（注：（英）怀特，《为什么中国未能走上日本式道路》，见罗荣渠主编《中国现代化历程的探索》， 北大出版社， 1996年版，第248页。）。所以， 通过无产阶级革命实现政治发展就成为启动中国现代化的唯一途径。故由中共所领导的乡村动员，发起土地革命、摧毁国民政府之举的成功是必然的，它标志着中国现代史上一个新时代的到来。
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